论地方政府环境规制失灵：内在机理与破解途径——基于“智猪博弈”模型视阈<br/>

论地方政府环境规制失灵：内在机理与破解途径——基于“智猪博弈”模型视阈

2012-01-24张雪

中共郑州市委党校学报 2012年5期

●张雪

一、地方政府环境规制失灵的制度之维：研究议题

学术界对“中国奇迹”的评价，始终是褒贬并存，意见不一，其中环境问题是构成争议话语的重要维度。30多年来中国工业化、现代化的高速推进依然未能走出西方国家“先污染后治理”式的发展窠臼，二律背反现象明显，日益严重的环境问题负面效应不断推动着政府环境规制的施行。

政府对环境进行规制主要是基于环境问题的外部性、环境产权的模糊性、环境资源的公共性以及国家干预的强制性等依据，藉此实现环境资源帕累托最优配置[1]。具体到我国而言，由于历史原因，环境规制起步比较晚；而改革开放以来我国的环境规制制度总体上取得了快速发展，突出表现在国家环境理念、环境立法体制、环境规制机构设置、环境政策工具等方面的嬗变与完善之中。国家环境理念上，“新型工业化”、“可持续发展”、“循环经济”、“两型社会”、“低碳经济”等成为官方话语体系；以《中华人民共和国宪法》为基础、《中华人民共和国环境保护法》为主干的中国特色环境立法体制框架已趋完善[2]；环境规制机构设置上，业已形成环保部门统一监管、有关部门分工负责的横向环保协调机制与各级政府及各级部门分级负责的纵向管理体制；老三项”与“新五项”制度①，即环境管理八项制度在具体规制过程中得以推广应用。

伴随着中央权力逐步下放、环境规制制度变迁，地方政府成为环境规制的主体，其规制效力直接影响整个国家环境治理的效果。根据《全国环境统计公报（2005-2010）》统计数据分析来看，在国家环境理念指导及各级环保系统践行下，我国环境治理取得一定成效，“十一五”期间表现较为明显。“与2005年相比，2010年全国化学需氧量排放量和二氧化硫排放量分别下降12.5%和14.3%，两项主要污染物均超额完成了‘十一五’的总量减排目标”；环境突发事件得到较好控制，2005年至2010年分别为1406、842、462、474、418、420起等。然而，部分指标的些许改善并不代表环境问题严峻的局势得到根本扭转。以全国废水与工业固体废弃物排放总量为例，十一五期间仍然逐年递增，分别为536.8、556.8、571.7、589.7、617.3亿吨与15.1、17.6、19.0、20.4、24.1亿吨[3]。在诸多污染物物理性指标持续扩大的同时，环境问题的负面社会效应也不断凸显，集中体现为环境抗争群众性事件屡见不鲜，“癌

根据史密斯（T.B.Smith）的政策执行过程模型可知，政策执行效力取决于理想化的政策、执行机构、目标群体及环境因素[4]，其中环境因素中制度的作用极为重要。公共政策与制度背景之间存在规则嵌入关系，“在一定程度上决定了执行主体和目标群体之间进行调试的可能或空间，并进而影响到执行的过程和结果”[5]。由是推之，政府环境规制失灵与其政策执行的制度场域境况不无关系，而政策环境规制失灵的制度之维便是本文的研究主旨所在。

二、“智猪博弈”模型解释框架：分析原理及研究方法

“智猪博弈”模型是博弈论经济学中一个典型的纳什均衡例子。在该模型中，假设猪圈里有一头大猪、一头小猪。猪圈一端有一控制猪食供应的踏板，另一端有出食口和食槽，而两端之间距离较长。在该猪圈中，踩一下踏板，另一端出食口便有10单位猪食进入食槽，而踩踏板的任何一头猪都会消耗2单位的猪食能量。同时大猪小猪的“抢食”能力为：在“大猪先”、“小猪先”、“大小猪同时”到达猪食槽边时，大小猪二者吃到的猪食比例分别为9：1、6：4及7：3。在两头猪都有智慧且智慧等同的前提下，最终结果是小猪选择等待。

双方博弈过程可以通过博弈论的报酬矩阵清晰展示出来（表1）：

可以看出，“智猪博弈模型”得以成立，主要基于博弈规则及相应约束条件。关于博弈规则，其核心要素为猪圈内踏板与出食口距离以及每踩一次踏板落下的食物量，也就是博弈参与者选择行动的成本与收益。同时，“智猪博弈”模型成立也离不开以下约束条件：

条件1：博弈的参与者均是理性的，这是博弈论的思想起点。“从理性的角度出发，博弈的参与者总是希望在各种约束和规则的限制下，尽可能地实现自身利益的最大化”[6]。理性假设对于博弈参与者均成立，而无论是强者还是弱者。

条件2：博弈参与者共同利益有限，缺乏合作意愿。参与博弈的弱者倘若积极行动，其结果仅会利于强者，自己往往徒劳甚至受损。该约束条件是“智猪博弈”模型成立的决定性因素。

条件3：博弈参与者关系相对独立，强者对弱者缺乏有效的监督与控制，双方尤其是弱者有一定的行为选择自主权。

在“智猪博弈”模型中，“等待”，即“搭便车”成为小猪的最优策略。然而这显然违背决策者的初衷，因为小猪“搭便车”实质上意味着社会资源未能达到最优化配置，而致力于集体福利最大化是决策者的诉求，因此必须寻求更优的游戏规则。在约束条件既定前提下，破解途径惟有改变两个核心指标，备选改变方案主要有：减量、增量、“减量+移位”、“增量+移位”、“平量+移位”方案等。减量方案中，由于食物投放量下降，任何一方踩踏板都只能是徒劳或利益受损，因此缺乏行动的动力；增量方案中，食物数量的增加又会使得参与者竞争意识不强，同样会导致行动动力的缺乏；依次类比，可得出仅有“平量+移位”方案最为有效，既能避免减量带来的逆反心理，同时踏板移位带来的能量损耗减少以及食物的追求欲望将会协同激励双方争相踩踏板，共同利益趋大，促使合作机制的形成及效率的提高。亦即在收益不变或变化不大情况下，减少成本将是刺激博弈参与者积极行动的最有效的制度安排。

“智猪博弈”模型作为纳什均衡的典型例子，一致预测性也是其本质属性，而博弈分析的最基本目的之一便在于预测。“即使进行博弈分析的最终目的不是预测，而是通过博弈分析研究人类的行为规律，评价特定制度环境、政策措施的效率意义等，也需要以对博弈结果的预测判断为基础”[7]，因此，在分析政府环境规制失灵的制度原因等情况下，“智猪博弈”模型具备较强的适用性及解释力。

三、地方政府环境规制失灵形成机理：剖析与诠释

（一）地方政府环境规制失灵：“智猪博弈”检验

当前地方政府环境规制失灵，最直接表现在于其象征性治理，即地方与中央政府在环境治理方面表面上积极而实质上消极合作，这种现象具体可转化为以下三种行为悖论：首先，话语体系与行动逻辑悖论。在环境治理上，地方政府“两面人”角色表现无余。一方面，对中央政府的环境理念、决议等，地方政府表现出高度的话语体系一致性，以示对中央政府的服从；另一方面，在具体行动中，却又陷入“上有政策、下有对策”诡径。或者寻找政策“漏洞”、“打擦边球”；或者根据地方实际肢解中央政策；“或者推迟行动并进行观望，以察看其他地方政府执行生态政策的直接经验；或者等待中央政府出台更清晰的替代政策等等”[8]，随机变通性的特征较为明显。其次，“硬”逻辑与“软”逻辑悖论。根据霍姆斯特罗姆的理论，由于生态治理绩效统计困难、效益滞后性明显等特征，致使地方政府会有意无意地将其边缘化，而转而强烈关注经济发展的“硬”逻辑[9]。即便存在生态治理行为，初衷也往往是藉以形塑城市形象以为经济“唱戏”而“搭台”。再次，“形象工程”与“系统治理”悖论。地方政府环境治理中的“形象工程”也频频出现，事实上与形象工程的点状治理模式不同，环境治理是一项系统工程，只有做到综合性、持续性统一，方能取得实质性成效。由于以上三个悖论的存在使得地方政府规制效果往往打折乃至失效。

从图1可看出，常温下暂堵压井胶塞的黏度随着时间的延长而增大，但在1 h内的黏度可控制在36 mPa·s内，保持可流动状态。表明其常温下的缓交时间达1 h以上，解决了现场高黏物质泵注困难或稠化剂与交联剂需交替注入带来的工艺复杂等问题。

如是，一方面中央政府为环境治理主动进行政策调适，前文已有述及；而另一方面却出现地方政府象征性治理普遍的症状，环境“污染—治理—再污染—再治理”怪圈依旧，从而使二者关系呈现出“智猪博弈”表征（图1）。

1.关于核心要素——猪圈内踏板与出食口距离以及每踩一次踏板落下的食物量，也就是博弈参与者选择行动的成本与收益，反映在环境治理领域为地方政府进行环境治理的成本与收益。其一，地方政府环境治理成本一般由三部分构成——环境污染直接治理成本、环境治理行政成本、环境治理机会成本。环境污染直接治理成本具体包括环境污染预防、治理、补偿、保护成本等；环境治理行政成本则隶属行政机关行政成本范畴；而环境治理机会成本是指因相关资金用于环境治理而未投入经济发展领域所产生的直接经济损失。由于部分重大环境治理项目周期长、见效慢，在期间势必会影响到其它经济项目的投资并进而影响当地居民生活水平的提高，这又引发环境不正义的问题，因此第三种成本越来越受到当前地方政府的重视。其二，地方政府环境治理收益主要包括中央的配套财政补贴、环境改善所带来的城市形象提高、公民福祉的进步及对政府满意度的提高、政府官员因环境绩效可能带来的职位晋升等。可以看出，除中央的配套财政补贴外，其余均属不可衡量效益，这在“官出数字，数字出官”的官员晋升逻辑下缺乏足够的吸引力。况且中央的财政拨款十分有限，根据2005年至2010年《全国环境统计公报》统计，2005年~2010年全国环境治理资金投入分别占当年全国财政支出总预算的1.31%、1.23%、1.36%、1.49%、1.35%、1.67%[10]，与产业财政支出相形见绌，根本无力应对尚未实现低碳化发展模式转型产业的既有及新增污染。

2.关于约束性条件——环境治理中地方与中央政府之间的行为抉择与“智猪博弈”模型的三个约束性条件也表现出了较高的吻合度（图2）。

首先，“博弈参与人理性”的检验。布坎南公共选择理论的逻辑起点为经济人，即人是理性的。该假设是在过去政府“政治人”假设弊病基础上而产生的。在“政治人”假设中，政府俨然公共利益的代表，公益性、无私利是其本质。然而，经验事实证明该理论存在诸多纰漏，“经济人”假设有效弥补了这一点。布坎南认为，在政治活动领域“重要的命题并不是社团、党派与国家，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程”[11]。现实中利益集团、寻租行为的存在，证明了该假设具有很强的现实解释力。同时政府“经济人”同时兼具内部行政人员、政府单位、行政辖区三重利益诉求角色，因此不可避免地存在角色冲突现象。在环境治理方面，地方政府行动与否及行动的积极性既取决于中央的政策，更取决于地方政府的利益偏好，即环境治理成本收益的衡量。特别是政治企业利益共同体的普遍存在[12]更是直接证明地方政府的“理性”。

其次，“双方共同利益有限，缺乏合作基础”的检验。中央政府作为环境的最终“监护人”，大众福祉、后代人的利益等是一个有远见的政府所不能逃避的责任。而市场经济制度确立以来，随着“分税制”等经济性分权与行政性分权政策的实施，“委托—代理”关系的形成，中央与地方利益一体化的局面不复存在。“考虑的重点、时间长短和范围的不同，使双方之间不可避免地存在利益冲突，这是双方在获取和维护自身利益过程中表现出来的一种对抗性质的互动运动”[13]。地方政府往往考虑其行为的收益最大化，因为投入环境治理的收益难以衡量且所需时间较长，远远不如产业投资的收益快速显著，再加上环境治理行为的正外部性效应以及当前财政收入是环境治理的不可避免的约束条件等因素，因此消极环境治理的行为普遍出现，双方合作基础式微。

最后，“强者对弱者监管不力”的检验。在环境治理上，中央政府缺乏对地方政府有效的监管已经成为不争的事实。一者缺乏具体有效的法规限制。目前政府对企业环境监管法规体系初步成型，然而不同政府间的监管法规却“虚化”，缺乏可操作性内容；二者，由于地方情况各异，中央政府与地方政府在环境治理信息方面存在严重的不对称，实施有效监管的成本极高。是故，当环境事件发生时，行政问责不力，而这又加剧了地方政府的放任行为，转入环境规制“怪圈”诡径。

因此，通过上述分析，生态规制中中央政府与地方政府的行为与经典模型核心变量及约束条件高度契合，由是构成“智猪博弈”关系（表2）。

（二）地方政府环境规制失灵内在机理

进一步分析可知，环境规制中中央与地方政府“智猪博弈”关系的形成，其内在原因在于现行压力型体制及政府组织体系架构（图2）。其中，压力型体制是其动力机制，而政府组织体制架构则为其传导机制。

首先，压力型体制下政绩考核机制的诱导。当前，改革开放以来政治经济分权过程中形成的压力型体制依然在场，中央与地方政府之间体现为一种“委托—代理”的关系，而以政绩考核为主要指标的干部人事任免制度作为其匹配措施又起到了反向强化的作用，由是形成路径依赖。在现有政绩考核体系中，尽管部分地区正在尝试变革，然而总体看来，以“GDP发展速度”为核心的倾向依然凸显，“研究所在地的省政府在十一五期间，制定了一套用于考核地方政府的绩效体系，其中“环境保护”只占到6%的比重，而“经济发展”的比重高达25%”[14]。为了完成甚至超额完成上级指派任务以求获得政绩进而取得升迁的资本，发展型的地方政府在经济指标领域表现出与中央政府强烈的“政绩共同体”表征。然而“经济锦标赛”的角逐往往是以牺牲环境为代价的，这便形成了卡尔·波兰尼所说的“脱嵌”行为[15]，这也便是地方政府环境规制失灵的最主要动因。

其次，地方环保部门的双重受限关系。在现行环保行政系统中（图3），地方环保部门受到双重限制。以市环保局为例，一方面，它要接受上级环保部门——省环保厅的业务指导，特殊项目上与国家环保部直接互动；另一方面，与其它行政部门一样，市环保局是构成市级政府的一部分，在财政拨款、人员晋升、行政编制等方面都要受到市级政府的直接管理，有些环保职能还分散在林业、水利、农业等部门，此外在环境统计、环境执法等方面环境部门要依赖市政府其他部门的配合。可以看出，在目前的行政体系架构中，环保部门受到地方政府的牵制更大，服务于地方政府。而在现行政绩考核体系指挥棒下，当发展经济当仁不让地成为地方政府首要任务时，环境行政部门只能边缘化，这便形成环境规制失灵的传导机制。

四、地方政府环境规制相关制度调试：“智猪博弈”破解

如前所述，“平量+移位”，亦即在收益不变或变化不大情况下，减少成本将是刺激博弈参与者积极行动的最有效的制度安排，是破解“智猪博弈”的最优之道。反映在环境治理中，即通过环境规制相关制度调试，减少地方政府参与环境治理的成本，尽量使环境治理收益显性化，以此增强地方与中央政府合作积极性，从而取得良好的规制效果。

（一）坚持环境正义原则，逐步建立绿色政绩考核机制

传统的以GDP为导向的政绩考核机制广受诟病，在此基础上进行调试的绿色政绩考核机制正进入大众视野。绿色政绩考核机制强调经济发展与环境保护、资源节约相协调，提高“环境保护与治理”在政绩考核体系中的比重，是对科学发展观、两型社会等发展理念的践行。绿色政绩考核机制实质上是一种“幸福”导向的指标设置[16]，是对发展目的的本位回归。事实上，许多国家都采取这种考核机制，并取得良好的社会效应。以不丹为例，“不丹追求的不是单纯的经济增长，而是国民幸福总值（GNH）。环境是不丹GNH的四大支柱之一，政府和民众在保护环境的同时，也享受到了由美好环境带来的幸福感”[17]。不丹人均收入不及2000美元，却被誉为世界上最具幸福感的国家，可见环境保护贡献良多。因此，摒弃“为发展而发展”的理念，建立包括绿色政绩在内的幸福政绩体系，考虑群众满意度，并且在此基础上落实环境行政问责制度，应当成为未来的指导方向。

然而，“问题的复杂性在于，对现实的简单否定并不意味着一个美好的未来”[18]。优质的环境在许多地方还是奢侈品而不是必需品的时代，不顾及其它的线性的环保措施在许多后发展地区必然面临环境不正义的指责，因此绿色政绩考核体系的施行必须辅以相应的配套政策来改善居民的生活水准，其中“生态补偿”[19]便是最直接的要求。尤其在生态环境主体功能区，必须加大国家财政补贴，弥补发展机遇的缺失。由于存在的诸多约束条件，绿色政绩考核机制的构建将是一项长期的过程，尤其需要执政者的决心与勇气。

（二）合理分置环境治理事权财权，适当调整行政管理体制

分税制实施后，中央财力增强的同时地方政府财力减弱，再加上事权分置的不规范，因此出现地方政府环境治理财权与事权不对称的情况，束缚了规制的效果。针对这些情况，必须通过合理界定事权，然后配以相应财权，同时必要的行政管理体制改革也是保障事权财权分置不可或缺的。

首先，中央与地方政府事权的合理分配应当秉着“信息便利、成本最小、收益最大”原则，充分调动双方合作积极性。在具有跨区域性、全局性影响的环境项目上，中央承担主要责任；而地区性的环境项目则由地方政府来进行；具有强外部性的地区环境治理项目上，中央要配以相应的财政转移支付。反映在行政管理体制上，要把握好垂直管理幅度以及建立好跨区域、跨部门协调机制。一方面探索合理的垂直管理幅度。适度增加上下级的垂直管理会减少地方政府的约束；然而集权幅度过大又面临信息不对称、地方政府怠滞的可能，“是一剂过于简单的药方”[20]，因此可以通过试点逐步解决这一问题。另一方面，建立全国跨区域性的环境保护行政协调机构。“自2006年以来，我国已成立了华东、华南、西北、西南、东北和华北6个环境保护督查中心，作为环境保护部派出的执法监督机构，是部直属事业单位，在各所辖区域内承担着相应的职责”[21]。此外，将散置于其它行政部门的环保职能集中到环境行政部门中来，并予以法律上的确认；同时构建权威性的部门协调机制，使得环保工作能得到其它部门的辅助顺利开展。

其次，在事权合理分置的基础上，完善分税制，使地方具有充足的环境治理财政基础。同时，为了确保环保资金落实到实处，避免他用，应建立健全环保资金监管机制，在环保资金信息公开披露、申请、使用监管等几个方面下功夫。在每年度政府工作报告中，公布该年度环保资金总预算和专项预算情况；环保资金申请、审核、拨付严格按照规定程序进行；事后加大项目评估与鉴定，确保资金使用的效果。

（三）加强环境法制建设，构建环境治理长效机制

加强环境法制建设是确保环境治理的长效机制，正如温家宝总理在第六次全国环保大会（2006年）所指出的，“强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段，要把环境保护真正纳入法制化轨道”[22]。现有环境法制建设存在诸多问题，例如公民环境权宪法依据缺失、时间滞延性及缺乏可操作性等环境立法问题；环境执法不受重视、干部执法能力不强且时常受到政府干预等环境执法问题；环境行政公益诉讼制度缺位等环境司法问题[23]，构成环境法制建设的着力点。

赋予公民环境权以宪法地位，将生态文明列入其中；针对环境治理需要，将环境法律法规修改程序化与适时性相结合，并且注重前瞻性及可操作化原则；加大对环境执法队伍的培训，提高执法力度；实现“区域限批”制度化，赋予当事人司法救济途径；加快构建环境公益诉讼制度，利用原告资格的广泛化积极实现环境污染的预防性[24]等。这样通过一系列的法律完善措施，为环境治理提供最可靠的法理依据。

（四）倡导环境治理主体多元化，形成治理行为多样化格局

新公共管理理论是20世纪80年代以来在英美等国家出现的行政改革的指导理论，代表人物之一胡德（C.A.Hood）归纳了其七个特征：推行职业化管理；标准化和绩效测量；产出而非过程控制；权力分散化；竞争；引入私人部门管理技术；节约和效率[25]。新公共管理理论对我国的环境治理也产生了重要影响。

在环境治理政府单主体治理模式失灵时，应当积极探索多主体参与模式，这同时也符合我国行政管理体制改革的总体趋势——“有限政府”、“服务型政府”。多主体治理模式强调充分发挥企业、公众个人、非政府组织以及科研机构在环境治理中的力量。其中，企业具有逐利本性，其介入有助于解决资金融资问题，实现效率的最大化。特别是对于从事环保类的企业，双方可以通过合同承包等形式进行合作，同时给予外国环保企业同等准入权，“与狼共舞”，增强竞争机制，促进我国环保企业迅速成长。大多数情况下，公众个人难以发挥作用，但不排除少数环境维权人士的社会影响力。公众环保行为的参与也是环境规制的根本动力。而对于非政府组织，在环境治理中所发挥的作用越来越大。非政府组织具有企业、公众个人所无法比拟的优势，具有公益性、群众性、组织性、专业性等特点，在与政府谈判、教育引导公众参与、对全社会行为进行监督等方面发挥着独特的作用[26]。此外，高等院校等科研机构也是环境治理不可或缺的参与者。这些机构具有人才优势，政府可以通过环境保护相关课题招标等途径，调动其积极性。同时，积极创新科技管理体制，促进科研机构与企业的合作，促进产学研快速转化，实现治理技术现代化。多数情况下，以上诸多环境保护主体是以合作形式出现的，政府在这一过程中实现了角色转换，由直接管理者转为间接服务者，既可以减少政府的环境执政成本与风险，又可促进环境治理的效果，是一种“双赢”模式。

五、结束语

“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复”，“我们统治自然界，绝不像征服者统治异民族那样，绝不同于站在自然界以外的某一个人，——相反，我们连同肉、血和脑都是属于自然界并存在于其中的；我们对自然界的全部支配力量就是我们比其他一切生物强，能够认识和正确运用自然规律”[27]。在压力型体制及既有行政组织系统背景下，我国地方政府环境规制失灵，表现为“智猪博弈”关系。只有在实践中正确处理发展与环保的关系，同时在绩效考核、行政管理体制、法制建设、治理主体等多方面共同努力，才能走出传统发展窠臼，真正实现人和自然的和谐发展。

注释：

①“老三项”是指环境影响评价制度、三同时制度、排污收费制度；“新五项”是指城市环境综合治理定量考核制、限期治理制度、排污申报及排污许可证制度、污染集中控制制度及环境保护目标责任制。

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