芜湖市公立医院改革“管办分开”实践与探索

李 琦 赵 顺

1.安徽省芜湖市第二医疗集团，安徽芜湖 241000；2.安徽省芜湖市第二人民医院院长办公室，安徽芜湖 241000

芜湖市公立医院改革“管办分开”实践与探索

李 琦1,2赵 顺2

1.安徽省芜湖市第二医疗集团，安徽芜湖 241000；2.安徽省芜湖市第二人民医院院长办公室，安徽芜湖 241000

管办分开是公立医院改革的重要内容之一，是决定公立医院能否健康持续发展的根本环节。芜湖市按照卫生部确定的改革方向，结合芜湖市的基本情况，明确了构建大卫生体制下的管办分开改革思路，取得了良好的效果。现就芜湖市公立医院改革中实践中管办分开的背景、实践、成效进行阐述。

公立医院；改革；管办分开；芜湖

1 “管办分开”的含义

公立医院“管办分开”的“管”就是指公立医院的所有权在政府拥有前提下，由医院的主管部门和医疗卫生服务对医院进行适当监管；所谓“办”指在医疗卫生服务和医院的主管部门的有效监管下，为更好地发挥经济社会效益而由公立医院适度的自主管理和经营。公立医院“管办分开”是在转变政府职能和实现公立医院公平竞争、提高效率、节约医疗资源等目标基础上，实现“管”与“办”和谐的、适度的对立统一[1]。目前，我国各地进行的公立医院管办分开改革大致可分为6种模式[2]：“政府管、集中办”、“政府管、行业办”、“政府管、政府办”、“政府管、单位办、“政府管、市场办”、“政府管、社会办”等模式。

2 改革背景

2006年以后，经国务院批准，芜湖市行政区划进行调整，市区面积和市区人口大幅度增加。为此，芜湖市对全市医疗资源进行重新布局，优化调整，通过迁移、改造、新建等方式，科学规划设置医疗卫生机构。2011年初，芜湖市政府正式下发了《芜湖市区域卫生规划（2011～2015年）》。2009年，芜湖市被确立为公立医院改革国家重点联系试点城市，在优化资源配置的基础上，组建了市三大医疗集团。市属8家公立医院除传染病专科医院和精神病专科医院外，均纳入医疗集团管理（第一医疗集团由市第一人民医院、市第五人民医院和市妇幼保健院组成；第二医疗集团由市第二人民医院、市红十字医院组成；市第三医疗集团由市中医医院、市牙病防治所和省中医药高等专科学校第二附属医院组成）。

在卫生部等部门《关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发〔2010〕20号）、《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知》（国办发〔2011〕8号）、《国务院办公厅关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》（国办发〔2011〕10号）和全国公立医院改革试点工作会议精神指导下，芜湖市公立医院改革思路进一步明晰，对管办分开改革试点工作进行了调整。

3 具体做法

3.1 探索“管办分开”改革试点工作

“管办”分开的目的就是充分调动各级医疗机构和人员的积极性，提高管理效能和工作效率，从而助推新医改稳步前行[3]。在2009年12月31日芜湖市政府将市属部分公立医院分类组建成3个医疗集团之后，成立了芜湖市医疗集团管理委员会，下设办公室。该办公室（简称医管办）为市政府直属事业单位、正县级建制，编制6人，财政全额供给，经市政府授权，市医疗集团管理委员会办公室代表市政府具体履行出资人职责，负责建立医院集团出资人制度，承担医疗集团管理委员会日常工作。

在大卫生体制之外的“管办分开”改革试点中出现以下的问题。（1）医疗集团管理委员会并没有完全覆盖市属8家医院，市属的传染病专科医院和精神病专科医院仍由市卫生局管理，而其他公立医院由“医管办”管理。同为公立医院，就导致了管理主体不统一。（2）对市属8家公立医院来说，又多了一个管理者，一件事要同时向两个上级报告，在接受市卫生局在履行行业监管的同时，还要接受“医管办”管理。由于试点初期，“医管办”对上没有行业主管部门，各种政策文件无法落实及贯彻，导致该机构没有发挥应有的作用。（3）芜湖市卫生局与“医管办”两个机构分别由不同的市级领导分管，在对公立医院上报的事项需市政府领导批示时，难以及时批办，突显政府层面的工作效率低下，造成8家公立医院对医药改革存在困惑。

3.2 在大卫生体制框架内，实行“管办分开”改革

针对上述存在的问题，芜湖市结合2011年公立医院改革的工作思路，在“管办分开”改革试点中，又进行新的探索。

3.2.1 取消原医疗集团管理委员会 重新成立公立医院管理委员会，作为公立医院管理的高层议事决策机构。公立医院管理委员会下设办公室，办公室设在医院管理局。

3.2.2 在卫生局内设医院监督局 根据芜湖市编办《关于设立医院监督局的通知》（芜编办〔2011〕84号）和《关于调整市卫生局内设机构的通知》（芜编办〔2011〕103号）有关规定，设立芜湖市医院监督局，医院监督局局长由芜湖市卫生局副局长兼任。为充分发挥医院监督局的准入与监管职能，在医院监督局下设两个职能科室，即医政与医疗服务监管科和医疗机构监督管理科。

医院监督局负责对全市各级医疗机构实行全行业监管，对医疗机构、卫生技术人员、医疗技术应用等服务要素实行准入管理，并组织开展医疗质量、安全、服务的监督和评价，负责全市的中医药管理、采供血管理、重大事件的医疗保障、突发事件应急医疗救护及重大医疗纠纷的调处等工作。完善医疗机构分类管理制度，建立健全不同经营性质医疗机构管理制度。

3.2.3 在市卫生局下设医院管理局 原医疗集团管理委员会办公室的职责划入医院管理局。市医疗集团管理委员会办公室人员“连人带编”全部划入医院管理局，增加2人，共计8人。医院管理局为芜湖市卫生局下属事业单位，局长由卫生局副局长兼任。按照所有权和管理权相分离的原则，医院管理局履行出资人职责，主要负责对市属公立医院及其延伸的基层医疗机构实行统一管理，具体负责对市属公立医院的重大发展目标、发展规划和年度计划等进行审核，对国有资产进行管理，建立现代医院管理制度，实行运行成本管理，组织实施绩效考核。

医院管理局成立以来，经过对市属公立医院多层次、多方面的座谈、调研，拟定《公立医院绩效考核办法》、《芜湖市公立医院医疗设备管理暂行办法》、《芜湖市大型医用设备统建共享管理办法（试行）》、《芜湖市公立医疗机构全面预算管理暂行办法》等。

3.2.4 任职制度 取消公立医院院长行政级别，院长任职资格条件由市卫生行政部门制定。各医疗集团院长、党委书记、纪委书记由市委任命，副职由集团院长提名，报市医疗集团管理委员会备案后聘任。

3.2.5 总会计师制度 在医疗集团实行总会计师制度，发挥财务管理的作用，为集团、医院的经营决策服务。总会计师由国资部门提名，并经组织部门考核后任命。

4 结论

在大卫生体制框架内，实行“管办分开”改革，公立医院获得了适当的经营自主权，提高了医院的微观运行效率[4]。加强了卫生行政部门的全行业管理职责，所有公立医疗卫生机构均由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管，建立了统一、高效、权责一致的公立医院管理体制。采取设立专门管理机构等多种形式，履行政府举办公立医院提供公共服务的职能，管理体制更加顺畅，医院管理局和医院监督局履行各自的职责，公立医院的工作效率得到了极大的提高。

[1]刘俊松，吉琳，王全才.公立医院“管”与“办”的对立统一分析[J].中国卫生事业管理，2009，26（7）：45-47.

[2]赵立波，李淑虹.公立医院管办分开改革探索与模式选择[J].学习论坛，2010（7）：11-13.

[3]郭凡礼.公立医院改革，“医药分开”与“管办分离”应同步推进[J].医院领导决策参考，2010（4）：11-13.

[4]黄二丹，李卫平.“管办分开”以强化政府职能-析无锡市公立医院治理改革[J].卫生经济研究，2010（7）：8-11.

Practice and explore of reform of separation of management and running in public hospital of Wuhu city

LI Qi ZHAO Shun
1.The Second Medical Group of Wuhu City in Anhui Province, Wuhu 241000,China;2.The Office of the President of the Second People's Hospital of Wuhu City in Anhui Province, Wuhu 241000,China

Separation of management and running is one of the most important contents of the reform of public hospitals,which decided the sustained and healthy development of public hospitals.According to the direction of reform of ministry of health and combining with the real situation of Wuhu city.Wuhu city explicitly build the reform of separation of management and running in a large health system management and achieved good results.Now practice management from background,practice and effect of public hospital in Wuhu city are introduced in this paper.

Public hospital; Reform; Separation of management and running; Wuhu

R197

C

2095-0616（2012）16-166-021,22

2012-05-16）