新疆兵团屯垦戍边合法性及潜在合法性危机探析

张凡，李景全

(石河子大学政法学院，新疆石河子，832003；喀什师范学院，新疆喀什，844006)

新疆生产建设兵团(以下简称“兵团”)自成立以来为新疆的发展与繁荣、祖国西北边疆的稳定与安全发挥了重要作用，具有广泛的合法性基础。然而，随着国家进入了一个长久的和平发展期和社会主义市场经济体制改革的深入，兵团在发展中出现了一些问题，兵团面临着潜在的合法性危机，因而，兵团未来发展和前途引起了人们的关注。我们认为，兵团现实存在具有历史的依据和现实的基础，对于由于传统思维造成对兵团和平时期的转变和兵团体制的误解需要加以澄清，兵团面临的潜在危机在于兵团的法律地位问题，需要妥善解决。

一、历史依据：路径依赖解释

道格拉斯·诺斯提出“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”[1]，制度一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化，如同进入了特定的“轨迹”， 制度变迁会沿着这一“轨迹”持续下去。所以，“从根本上改变路径的困难是显而易见的”[2]。他将这种历史的继承和延续现象称为“路径依赖”。兵团屯垦戍边便是路径依赖现象的一个具体体现。

从历史的脉络里，我们可以发现，自西汉武帝开始，屯垦戍边成为历代主要中央政权治理西域的一条重要路径。尽管后来屯垦戍边的组织管理形式发生了一定的改变，但是西域屯垦戍边的路径并没有发生根本的变化。屯垦戍边作为治理西域的路径得到沿袭，既有统治者思想观念作用，又有现实的利益考量。我们知道，西域地区是西汉武帝打败匈奴后纳入中原政权辖区版图的。而正是这个时期，儒家思想取代了道家思想成为正统的主流的政治思想，“大一统”思想被广泛接受，并对后世产生深远影响。西汉武帝后，历代统治者基本上都将实现“一统”为己任，把实现“一统”作为中央政权完整的重要象征，一统西域地区也不例外。然而，对于古代统治者来说，西域地域偏远，远离中央政权统治中心，易受外敌袭扰，维持统治秩序难度大，社会成本高。而屯垦戍边是一种寓兵于农、兵农合一、以劳养武、劳武结合的军政制度和经济制度，可以有效地降低维持中央政权在西域统治地位的难度和社会成本。西域屯垦戍边不仅可以帮助中央政权解决因西域偏远造成在西域维持一支常备军成本过高的问题，而且为中央政权在西域保留一股认同中央政权统治的力量。正因为如此，历代王朝选择了屯垦戍边，历代王朝屯垦戍边又强化了治理西域地区对屯垦戍边的“路径依赖”。

新中国成立后，中央政府在历史“惯性”的作用下延续了千百年的在西域屯垦戍边的传统，组建了专门的屯垦戍边组织——新疆军区生产建设兵团。中央政府组建兵团屯垦戍边不仅实证了道格拉斯·诺斯的制度的“路径依赖”理论，而且说明了兵团屯垦戍边是对历史上西域屯垦戍边的继承和延续，具有历史的继承性。

二、现实基础：授权与有效

兵团屯垦戍边的选择具有历史的继承性，其现实中长期存在则在于兵团屯垦戍边得到中央政府的授权和兵团屯垦戍边的有效性，两者共同构成了兵团屯垦戍边的现实基础。

第一，国家对组建兵团的授权以及对兵团地位和作用的认定是兵团屯垦戍边合法性的权威来源。1954年7月15日，中共中央新疆分局和新疆军区请示西北军区、中共中央西北局和中央军委总参谋部，正式提出二十二兵团与新疆军区生产管理部合并后改用“生产建设兵团”名称问题。1954年8月6日，中央军委对中央新疆分局和新疆军区的组建新疆军区生产建设兵团的请示作出批复，同意组建新疆军区生产建设兵团。1954年10月7日，根据总参谋部的批复，新疆军区宣布组建并成立新疆军区生产建设兵团。后来，由于历史的原因，兵团一度撤销，但是经过反复论证后中央决定兵团恢复。1981年12月3日，中共中央、国务院、中央军委同意国家农委党组、新疆维吾尔自治区党委《关于恢复新疆生产建设兵团的报告》，决定恢复新疆生产建设兵团。由此可见，兵团组建成立得到了国家组织机构的批准授权。

此外，改革开放后，历届中央领导人基本上都对兵团任务和作用作出重要论述，肯定了兵团屯垦戍边的职责和功能。1981年，邓小平同志视察新疆时十分明确地表示，新疆生产建设兵团“组织形式与军垦农场不同，任务还是党政军结合”，“新疆生产建设兵团就是现在的农垦部队”，兵团是“稳定新疆的核心，新疆生产建设兵团要恢复。”[3](866)1990年，江泽民总书记视察新疆石河子垦区时指出，“组建生产建设兵团，……最后是毛主席亲自作出的决定。毛主席曾经对你们提出三个要求：一个生产队，一个工作队，一个战斗队。”[4]2009年，国家主席胡锦涛要求新疆生产建设兵团“当好三个队，发挥三大作用”。历届领导人的论述使兵团屯垦戍边获得了权威支持。

从整个过程来看，兵团的组建和恢复都得到了党和国家决策机构的批准认可。改革开放后，兵团屯垦戍边又经过历届中央领导人的权威支持。由此可见，兵团屯垦戍边具有一定的权威性。

第二，新疆兵团为实现国家统一与巩固新疆地方政权发挥重要作用，为兵团屯垦戍边奠定了合法性基础。新疆兵团的前身是进疆人民解放军和和平起义部队整编后的生产部队。组建前，他们为实现国家统一与维护和巩固新疆政权做出了重要贡献。

为了使人民免受战争之苦，驻新疆的国民党部队决定和平起义。1949年9月25、26日，新疆军政要员陶峙岳、包尔汉等人先后通电起义。陶峙岳在通电中表示，“自即日起与广州政府断绝关系，竭诚接受毛主席之八项和平声明与国内和平协定。全军驻守原防，维持地方秩序，听候人民革命军事委员会及人民解放军总部之命令。”[3](114)在国民党起义部队的努力下，在人民解放军接管新疆地方政权以前，新疆社会并没有发生大的动荡，社会秩序基本上得到维持。

和平解放后，极少数国民党特务和顽固分子不甘心失败，在哈密、鄯善、吐鲁番、焉耆、轮台、库车绥来、呼图壁、昌吉等地策划暴乱。为此，驻新疆解放军先后平息了叛军哗变(如哈密抢劫案、库车抢劫案、鄯善兵变以及骑七师叛军叛乱等)，剿灭了乌斯满等匪帮，维护了和平解放后新疆社会的稳定。几乎与此同时，根据中央的指示，新疆各地和解放军部队展开了镇压反革命的运动。经过动员教育、发动群众、揭发检举、内查外调、甄别定案、分别处理等方式，查出不少特务、土匪和反革命分子，纯洁了新疆社会和革命队伍，为新疆的社会稳定奠定了基础。

人民解放进军新疆和国民党部队和平起义推动了新疆的和平解放，实现了国家的统一。随后，人民解放军又通过平息暴乱、肃清匪帮、镇压反革命等活动安定了新疆的社会秩序，巩固了新生政权，为兵团的组建创造了良好的社会条件。毛寿龙提出，武装斗争的胜利是中国共产党执政的最根本的合法性基础。[5]国家统一与巩固政权奠定了新生政权的合法性基础，也为人民解放军转业复员军人组建的兵团积累了丰富的社会资本。

第三，新疆兵团屯垦戍边在维护新疆稳定与发展中切实有效，为兵团屯垦戍边的合法性提供了重要保证。成立几十年来，兵团屯垦的成就、戍边的效果有目共睹，为兵团屯垦戍边合法性积累了深厚的社会资本。

兵团成立后，工作重心集中到经济建设上，经济快速发展。兵团工农业生产总值从1954年的0.89亿提升到1974年的10.19亿，经济发展最好的年份其工农业生产总值达到11.43亿元。1958～1960年，三年自然灾害时期，全国经济受到重创，兵团的工农业生产总值却从2.29亿元跃升至7.82亿元。[6]兵团工农业的发展创造了大量物资财富，为兵团屯垦戍边准备了充足的物资基础。

据2011年新疆生产建设兵团统计年鉴，到1975年兵团人口从开始时期的17.55万人增加到177.11万人，最高年份达到194.32万人。1954～1957年，人口从17.55万人增加到31.15万人。1958～1962年，兵团人口从31.15万人猛增至86.21万人。1962～1966年，兵团人口从 86.21万人猛增至 148.54万人。1967～1975年，兵团人口从148.54万人猛增至177.11万人。兵团人口的增加为屯垦戍边事业储备了丰富的人力资源。

在发展的同时，兵团肩负起了维护社会稳定、守卫边防的任务，并且取得很好的成效。1958年，兵团农七师武装连队配合国防部队平定了阿勒泰地区富蕴县的叛乱，剿灭了参与暴乱的匪徒，取得剿匪任务的胜利，保证了北疆社会的安定。1962年，伊犁和塔城地区出现大批边民外逃苏联事件，严重影响了边境地区的社会政治经济的稳定，兵团临危受命，担负起维持治安、劝阻边民外逃、从事边民外逃地区的农牧业生产和基层工作，实行代耕、代牧、代管(又称“三代”)工作。“三代”工作结束后，兵团根据国务院和中央军委指示“在新疆沿中苏边境地区建立边境农场带”。到1972年底，兵团共建边境农场58个，人口总数为34.15万人，在中苏边境建立起一道防止苏联入侵和渗透的有效防线。

此外，1962年，中印边境自卫反击战爆发，兵团担负起支援西线解放军作战的任务。为此，兵团组建了支援前线运输队，运输战略物资，保障前线物资供应，还参加搬运炮弹、抢救伤员、运送烈士、押解俘虏、抢修道路等战勤工作。有些队员还有幸配合炮兵团作战，出色完成了任务。1990年，在平息阿克陶县巴仁乡武装叛乱中，兵团民兵抓获暴徒14名、嫌疑分子15名，缴获一些武器装备。2009年，新疆乌鲁木齐发生“七·五”暴乱，兵团在事发24小时之内迅速集结三万多民兵待命，到达指定地点执行巡逻执勤任务。2011年，和田喀什遭到恐怖袭击，兵团应急民兵在地委的统一安排下，参与社会控制和社会巡逻。显然，兵团已经成为维护新疆社会稳定、保障西北安全的重要力量。[7]

工农业生产发展丰富了屯垦戍边的物质基础，兵团的人口规模扩大为屯垦戍边事业提供了丰富的人力资源，两者共同保障了屯垦戍边事业的顺利进行。参与新疆剿匪、处理暴乱，配合国防部队抗击边境入侵、建立边境缓冲区，有效地维护了新疆社会的稳定，促进了边境地区的国防安全，强化了兵团屯垦戍边的作用。总之，兵团屯垦戍边的实践证明了兵团屯垦戍边的有效性，保证了兵团屯垦戍边获得更广泛的合法性基础。

三、潜在合法性危机

从目前的状况来看，中央政府希望兵团能够发展壮大，希望兵团在维护新疆社会稳定方面发挥重要作用。因此，在可见的未来，中央政府会保持新疆屯垦戍边政策的持续性。然而，改革开放前后，在外部环境的影响下，兵团发生了一些变化，难免会让人产生疑虑，笔者认为有必要加以澄清。

首先，应正确认识兵团屯垦戍边的和平时期转变和兵团体制困境。20世纪70年代末，世界形势发生转变，邓小平作出了国际“形势是好的”[8]判断。后来，随着国际形势的进一步发展，他又指出，世界政治力量对比出现重要变化，“世界和平力量的增长超过战争力量的增长”[9](127)，“世界大战打不起来”[9](320)，争取一个长期的和平环境是可能的。此时，中央把党和国家的工作重心转移到发展经济上来，实施改革开放政策。为了为国内发展创造良好的外部环境，国家推行独立自主的和平外交政策，对于边境的摩擦和冲突通常采取对话、谈判等方式解决。如此一来，以前边境线上的激烈对抗与冲突基本上得到避免，这使很多人误以为“天下太平”，兵团边境线上继续屯垦戍边似乎变得不重要了，甚至产生兵团屯垦戍边无用的错觉。然而，这些人忘记了“弱国无外交”的事实，不明白任何对话、谈判的背后是实力的较量。西北边境之敌不敢贸然进犯，兵团其实发挥了不可替代的作用。兵团屯垦戍边只是发生了显性功能向隐性功能的演变，“兵团无用”只是部分人和平时期的错觉。

和平发展时期，新疆社会形势也发生变化，兵团维稳的功能得到强化。此时，新疆的主要威胁演变为民族分裂主义和非法宗教活动。新疆的民族分裂分子和宗教极端分子不断制造恐怖事件，制造民族隔阂，利用非法宗教活动煽动不明真相的少数民族群众闹事，使新疆面临的局面更加复杂，人民内部矛盾和敌我矛盾纠缠在一起。假如此类事件交由军队处理，将会造成不利的国际影响。加之，类似事件往往具有突发性，地方政府很难迅速调集力量应对。而兵团散布于新疆各地，亦兵亦农、能文能武，解决此类事件时，不仅反应速度快，而且得心应手。

不可否认，兵团的体制与市场机制存在某些冲突，但不能仅仅因为存在某种冲突就彻底否定兵团。兵团屯垦戍边采取党、政、军、企、社合一的组织体制，其组织系统以服从命令为纽带，以纵向运行和层级节制为特征，是典型的科层体制，具有多元的组织目标。从组织目标来看，兵团担任着发展和繁荣新疆与维护新疆稳定和安全的任务，不是一个单纯的企业组织，而是类似于提供公共服务的公共组织。这就要求兵团在参与市场竞争时更加注重实现公共利益、提升公共福祉，而不是单纯地谋求企业利润。正是如此，兵团才会在不具备生产条件，甚至不具备基本生活条件的边境地区建立边境团场。如果让此种状态的团场参与市场竞争，那么势必被市场淘汰。然而，从国防安全角度考虑，边境线上需要兵团存在。

从成本−收益的角度分析，兵团屯垦戍边成本低、收益高，符合市场选择的要求。在西北边疆，兵团戍守着祖国2 019公里的边境线。如果撤销兵团，那么兵团戍守的边境线必须由人民解放军接管。然而，由人民解放军来戍守这段边境线需要较高的社会成本，因为它不仅地域偏远漫长，而且条件艰苦，在此维持一支戍边部队需要投入大量人力、财力和物力，而且效果不一定会明显。如果保留兵团屯垦戍边，则可以大大降低社会成本。因为早在20世纪60年代中苏关系紧张时期，中央命令兵团沿中苏边界先后建立了58个边境团场。从此以后，兵团人在中苏边境安家落户，“种政治田、放政治牧”，守卫着祖国漫长的边境线。此外，兵团是一支不穿军装、不拿军饷、永不复员的特殊部队，他们艰苦创业、自力更生，并不需要国家支付大量的军费。如此看来，由兵团戍守这段边境线可以大大降低国家守卫边防的社会成本，符合公共利益。

与市场机制的冲突是兵团屯垦戍边市场化面临的现实问题，但是这并不意味着兵团体制与市场机制之间的冲突不可调和。亚当·斯密在《论分工的原由》中提到人类具有“互通有无，物物交换，互相交易”[10]的倾向。在新制度经济学者看来，交易普遍存在于企业、市场和国家等组织中。交易“使用真实的资源”[11]便产生了交易费用。因此，企业、市场和国家都存在交易费用。科斯认为，企业和市场在协调资源中存在交易费用，如果市场配置资源的费用超过了企业内部管理的费用，那么企业内部管理配置资源是必要和合理的。如此看来，企业和市场是人们为降低交易费用设置的具有相互替代功能的制度安排。兵团体制和市场机制作为两种制度安排各有其优势。如果把兵团体制的优势和市场经济的规律结合起来，探索出兵团特殊的管理运行模式和方法，兵团不仅能更好地履行维稳戍边的特殊使命，也能利用“集团化经济”的优势在市场经济中发挥重要作用。

事实上，兵团屯垦戍边的危机不在于长久的和平使兵团屯垦戍边的显性功能隐性化产生的错觉和兵团特殊体制与市场机制的冲突，而在于兵团屯垦戍边能否发展壮大。因为只有兵团屯垦戍边事业发展壮大，才能解决兵团体制与市场机制之间的冲突问题，才能更好地维护新疆的稳定和安全。而兵团发展壮大首先要解决的是兵团屯垦戍边的法律地位问题，这才是兵团屯垦戍边合法性危机的根本问题。

其次，应明确兵团屯垦戍边潜在合法性危机的根源。韦伯将合法性分为三类：一是基于传统的合法性，即传统合法性；二是基于领袖人物超凡感召力的合法性，即魅力型的合法性；三是基于合理合法准则上的合法性，即法理型的合法性。[12]

假如以韦伯的分类作为三个维度分析来兵团的合法性，那么我们很容易发现兵团屯垦戍边存在着法理的合法性的缺失。兵团屯垦戍边是对历史上屯垦戍边的继承和延续，具有历史的继承性，因而拥有传统合法性。至于个人魅力型的合法性则来源于人们对伟大领袖毛泽东、邓小平等领导人的权威与影响力的承认。作为第一、二代领导集体的核心人物，他们在人民群众当中拥有极高的声誉和影响，兵团屯垦戍边恰恰是在他们英明决策下成立和恢复的，因而兵团屯垦戍边也获得了大量合法性基础，或者说具备个人魅力型的合法性基础。正是因为在个人魅力型领袖人物的决策下成立和恢复，而忽视了对兵团屯垦戍边法律地位的明确。另外，一个不可忽视的事实是法治观念引入现实政治领域是最近几十年的事。因此，今日兵团屯垦戍边法理的合法性缺失是历史因素造成的。

兵团屯垦戍边法理合法性的缺失是由历史因素造成的。然而，当前正是兵团屯垦戍边法律地位问题影响了兵团的发展壮大，成为兵团屯垦戍边潜在合法性危机的根源。新的历史时期，国家战略重心向西转移，在西部大开发战略推动下，新疆成为国家开发的“热土”和西向开放的“桥头堡”。兵团作为国家发展和稳定新疆的重要力量，国家从政策上赋予了中央计划单列组织和国有特大型企业集团的“双重待遇”，但是由于兵团在新疆始终没有“合法”的身份地位，国家政策难以落到实处。兵团拥有土地面积745.63公顷，然而国家并没有赋予兵团“属地国有矿产资源所有权和使用权”。因而，兵团在所属土地范围内不具备行政执法、经济管理和所属土地上的资源开发等权利。此外，依据中央现行政策，兵团是国务院计划单列的省级单位，是一个驻新疆的中央企业组织(相当于“外援建设者”)。在新疆地方政府来看，兵团是新疆地方经济发展的竞争对手，是一个争夺利益的“企业单位”，实现地方与兵团的合作存在诸多障碍。因此，双方日常中的利益冲突和矛盾需要诉诸于两者的共同上级机关即国务院来协调和处理，但国务院又没有解决双方矛盾的日常机构，不可能解决双方的所有矛盾。如此看来，只有通过立法的形式明确兵团屯垦戍边的法律地位，协调兵团与地方的关系，才是解决兵团与地方矛盾的有效途径。

因此，在实现跨越式发展过程中，兵团应当将推动确立兵团屯垦戍边法律地位放在首要位置。法律地位明确后，兵团屯垦戍边面临的诸多问题就会迎刃而解。具体来说，制定一部关于兵团功能、性质、体制规范的法律或法规。其实，制定相关法律的设想早已有之，并且构想十分完善。有学者提出，利用新疆维吾尔自治区人大立法权限制定《新疆生产建设兵团工作条例》，确定兵团的法律地位，待条件成熟时再报请全国人大或国务院制定相关法律或行政法规。[13]这部法律应当具有的基本内容包括：兵团在新疆的地位；兵团对其所属资源和资产的归属、管理与开发权利；中央人民政府和自治区人民政府对兵团的授权范围和权能；兵团与地方关系的基本准则；兵团企业合法性经营与公平竞争权利；兵团公检法机构以及武装力量的性质与职能；兵团垦区建政及建政的基本原则。[14]之所以再次提出制定相关法律确立以兵团地位，是因为经过这些年的发展，兵地关系日渐复杂，其利益纠纷处理起来十分困难，加之跨越式发展的压力，非常需要这样一部法律法规来协调兵地关系。

四、结语

总之，屯垦戍边的历史规律性，兵团屯垦戍边实践的有效性，兵团屯垦戍边通过中央政府的授权和确认获得的权威性，三者共同构成了兵团屯垦戍边的合法性基础。然而，随着时间的流逝，兵团屯垦戍边的合法性基础也会发生改变，可能诱发合法性危机。故而，加快推动兵团屯垦戍边法律地位问题的解决，建立起兵团屯垦戍边的法理的合法性成为当务之急。

[1]吴敬琏.路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论[J].改革, 1995(3): 57.

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[5]毛寿龙.政治社会学——民主制度的政治社会基础[M].长春:吉林出版集团有限责任公司, 2007: 86.

[6]新疆生产建设兵团统计年鉴 2011[Z].北京: 中国统计年鉴出版社, 2011.

[7]新疆建设兵团政委: 今年和田喀什恐袭后民兵出动[N/OL].凤 凰 网 , 2011−10−01.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_10/01/9620538_0.SHTML.

[8]邓小平文选(第二卷)[C].北京: 人民出版社, 1994: 248.

[9]邓小平文选(第三卷)[C].北京: 人民出版社, 1993: 127, 320.

[10][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].郭大力,王亚南译.北京: 商务印书馆, 1983: 12.

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[12][德]马克斯·韦伯.经济与社会[M].林荣远译.北京:商务印书馆, 1997: 238−332.

[13]毛泽东屯垦思想研究论文选[C].乌鲁木齐: 新疆人民出版社,1998: 338.

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