嵊山镇岛礁资源开发利用情况调查与思考

郭朋军 ，俞存根

(1.浙江海洋学院水产学院，浙江舟山 316004；2.舟山市海洋与渔业局，浙江舟山 316000)

《海岛保护法》第一章第一条规定：“为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。”第一章第四条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使所有权。”在海岛法施行一年之后的今天，笔者对海岛资源丰富、无居民海岛星罗棋布的嵊泗县嵊山镇开展了对岛礁资源开发利用情况的调查，发现作为岛礁生态系统重要组成部分的岛礁生物仍然存在无序无度无偿开采的情况，生物多样性降低，岛礁生态系统受到威胁，法律的贯彻遭遇尴尬的现实质疑。国内不少学者[1-3]对海岛及其周边海域生态系统的管理、保护与开发利用提出了很多建议。如何完善法律配套制度、各级行政和执法部门因地制宜开展行政和执法，贯彻相关法律法规的实施，促进海岛经济的可持续发展，值得思考和探讨。

1 嵊山镇岛礁资源开发利用现状

1.1 岛礁资源

嵊山位于长江入海口，其岛礁海域受沿岸低盐水系及黄海冷水团与外海高盐水系的共同影响，水质肥沃，饵料生物十分丰富，成为不同习性的贝藻类洄游、栖息、繁育的理想水域。嵊山拥有大小岛屿、明暗礁近200处，岛屿周围往往积聚着大片沙砾和岩质礁，沙砾生长适泥性贝类，礁岩上栖息着牡蛎、藤壶、马蹄螺、芝麻螺等品种，礁石缝隙还有佛手、厚壳贻贝、黄螺、辣螺等，礁岩旁生长着紫菜、羊栖菜等多种藻类。嵊山诸多礁石纵横罗列，形成了潮流缓急不同，水色清浊不一的多个海域，非常适合不同种鱼类的栖息、繁殖和生长。整个岛礁海域具有稳定的生物多样性和食物链，构成了岛礁生态系统，具有鲜明的特点和保护价值。

1.2 开发利用现状

以前采挖岛礁资源的只是部分本岛人，采挖的都是一定规格的成熟螺、贻贝(一般均在8 cm以上)等，岛礁生物资源种类多、生物量高，资源尚保持自然丰盈状态，维持可持续生长繁殖。近年来，随着社会开放、经济驱动，福建、山东、河南、山西、江苏、安徽等外省人大量流入嵊山，外来人群掠夺性地开采，造成马鞍列岛岛礁资源毁灭性的破坏。部分外地人租用本地船只或自己购买三无船只进行潜水作业，仅嵊山镇外来人员，自己购买的三无船有40艘左右，雇(租)用本岛船只有50艘左右，潜水人员200余人(本岛潜水人员为30多人)，陆地岛礁采挖队伍有150人左右，有那么大的一股盗采力量，可以在短短时间内，造成马鞍列岛贝藻类资源濒临灭绝的威胁。外来采伐者队伍的采伐能力远远大于本地采伐人员，而当地政府部门面对这种局面也找不出有效地管理和执法手段，在一定程度上听之任之，造成目前对岛礁资源竞相采伐的恶性循环。据现场调查采样，所采黄螺规格不足2 cm就被采捕上市销售，而且产量也急剧下降，潜水人员日产量为高产期的1/10。据当地渔民反映，以往只要在岛礁中高潮线以上就可以轻松采挖，如今却要在低潮线下潜采，岛礁的贝藻类生态环境已惨遭破坏。

2 岛礁资源保护的必要性及保护现状

2.1 岛礁资源保护的现实意义

海岛岛礁区域是海岛居民历代休养生息的环境，岛礁、岛民作为海岛经济社会的重要元素，已经成为一个整体，息息相关，不可分割。岛礁资源之于海岛的重要关系和意义，主要在于以下几个方面。

2.1.1 丰富的渔业资源历来是海岛渔民的重要生产生活资料

即使在经济社会比较发达的今天，由于没有一分土地可供耕作，礁石采贝、沙砾养藻、海中捕鱼仍是海岛许多渔民生产生活的唯一出路，岛礁渔业资源的衰退，就意味着剥夺了渔民的部分生产资料，直接关系到广大渔民的生计，进而影响到渔区的稳定与发展。

2.1.2 岛礁资源是嵊山海洋垂钓旅游业发展的重要资源支撑

依托众多岛礁、浅海港湾的良好生态条件和丰富渔业资源，近年来嵊山垂钓旅游业发展加快，吸引着国内外游客，被誉称为“海上高尔夫”，年接待游客已超过8 000人次，产值达1 500万元，逐步成为海岛经济一个新的重要增长点。钓海鱼、涨蟹笼、拾海贝、吃海鲜、住渔家，体验渔业乐趣，享受渔业文化，越来越多的城市居民心驰神往。岛礁资源量的日益萎缩，将对新兴的海洋垂钓旅游业造成很大的威胁。

2.1.3 岛礁资源是嵊山海域生态平衡的重要组成部分

海洋生态系统复杂而脆弱，岛礁资源在保持海域生态平衡方面起着十分重要的作用。岛礁生物资源是整个海洋生态系统的组成部分，如海藻生物，它吸收海洋中营养盐类，对减少海水富营养化和赤潮发生具有重要意义。如软体类和甲壳类生物，主要摄食浮游藻类和有机碎屑等，对海水净化也有一定的作用。同时，岛礁生物贝藻及其繁殖时放散出的浮游幼虫和孢子等，还是海洋动物如鱼类及其幼体的理想食物，在生态系统食物链中处于生产者的藻类和为大型鱼类提供肉性食物的贝壳类得大量减少，岛礁资源不断衰退，食物链遭到人为的破坏，致使真鲷、黑鲷、石斑鱼等一些恋礁性鱼种缺少食物而退缩栖息，生物多样性明显下降，进而导致海域生态的进一步恶化。据调查，嵊山北面横腊咀、后头湾，东面满咀头礁石已是清水滩，黄礁、海礁贝藻类资源匮乏，致使恋礁性鱼种大量减少。

2.2 管理现状

巨大的资源破坏，引起了嵊山镇的强烈反响，要求整治的呼声日益高涨。嵊山镇政府也采取了一些旨在阻止资源破坏的措施，也取得了一定的效果。

2.2.1 以专业养护队伍承担岛礁资源保护

早在2006年，组建了“嵊山镇六方岛礁养护公司”，以嵊山本岛六村联合管理的形式，采取岸上妇女干部堵截市场销售海螺、贝类，海上渔村干部巡逻拦截采潜捕，曾使乱采潜捕现象得以收敛。但由于这种管理缺乏了行政和处罚的依据，引发各种社会矛盾。之后，发展了民间自护的管理模式，联合了嵊山30位从事海上潜水的本地渔民，在2010年成立“嵊泗县马鞍列岛生态资源保护有限公司”，加强了管护能力建设，初步形成了与县海洋与渔业执法大队执法相结合的管理执法模式。该公司坚持海上巡逻制度，警告和教育偷捕人员乱采乱挖现象发生，堵截外来民工及外来船只偷捕行为，有效保护礁石生态资源。

2.2.2 实施贝苗人工放流计划，以“养”扭转资源匮乏局面

几年来，当地政府积极争取适宜岛礁生长的渔业资源人工放流项目，加快人工鱼礁建设和贝藻类幼苗投放等海洋生态修复工程，在嵊山镇后头湾和壁下共投放约100万颗粒厚壳贻贝苗和20万颗粒黄螺幼崽。据潜水员的反映，能明显观测到潮汐带3m以下岩礁流放资源，并长势良好。

2.2.3 控制排污，优化海洋环境

贻贝产业是嵊山镇的支柱产业，在推动经济增长的同时，贻贝卤水和倾倒在海岸的成千上万吨壳严重污染了附近的海域，为了净化海洋生态环境，强制企业采取措施，以回收贻贝壳和提炼贻贝蒸煮汁的方法，减少向沿岸排污，保护岛礁生态环境。

2.2.4 建立资源保护伏渔期，以“禁”控制采潜捕时间

针对海洋不同贝螺类生长周期，在巡逻和检查的执行中形成规定，避开贝螺排卵期，在每年春、秋季为采潜捕休渔期，不准任何人采挖贝螺，以确保岛礁资源持续生长和繁殖，从而使贝螺类资源得一定程度的保护。

3 岛礁资源日益衰退原因分析

3.1 存在问题

嵊山岛礁资源的开发利用，总体上呈现无序无度无偿的状态，资源量呈日渐衰退之势，十分令人担忧。

3.1.1 资源过度利用情况加剧

肉鲜味美的野生贝藻类市场需求越来越大，价格不断见涨，滥采乱挖明显增多。大批安徽、河南等外来人员的纷纷加入采挖大军，导致资源破坏进一步加剧，掠夺式的大肆采捕最终给近海岛礁贝类、藻类造成不可估量的损害，数量和种类大幅减少。据渔民反映，以往只要在岛礁中高潮线以上就可以轻松采挖，如今却要到低潮线下甚至是下潜到海底。大部分岛礁的贝藻类原生态环境已惨遭破坏。据统计，仅2008年，嵊山渔运船装运出去鲜贝类达500 t，不包括嵊山销售的、加工的干品及未成品上不了市面的贝类，而嵊山岛陆面积仅4.22 km2，可见岛礁贝藻类资源破坏程度。

3.1.2 资源无序利用状况依然存在

随着“嵊山海鲜”知名度提高，各地客商纷纷采购嵊山贝藻类，资源无序利用越发明显，让岛礁资源承受着越来越大的压力。据估计，近年参与嵊山岛礁资源采挖的外地和本地人员每年达1 000多人次，在众多岛礁拾荒者中，还出现了为数不少“以采为业、以采谋生”的礁石采挖贝藻专业户。

3.1.3 资源无偿利用现象普遍

长期以来，岛礁贝藻类采捕，基本都处于无人管理、无偿利用的混乱状态，资源的正常监管也难以实现。近年来岛礁资源利用规模不断扩大，压力不断增加，而且很多岛礁贝藻采捕已是盈利性的渔业经营活动，但由于没有明确的法律规范，渔业主管部门往往有心无力，难以有效监管，致使资源无偿利用现状继续蔓延下去。

3.2 原因分析

根据经济学理论，岛礁资源属于一种典型的公共池塘资源，由于它的开放特性，人人都想对其多占多用。从根本上说，由于岛礁资源国家所有，岛礁贝藻手工采捕排除在渔业许可制度之外，今天这种资源衰退的结局就注定是不可避免的。从嵊山实际看，岛礁资源不断衰退有以下几方面原因：

3.2.1 群众认识不高

嵊山本地群众普遍认为，他们世代都在岛礁区采贝挖藻，对资源的利用是其生产生活的基本权利。况且岛礁资源不利用也是白白浪费，自己不采捕，别人也会采捕，本地人不用，外地人也肯定会用的狭隘思想。同时不少人还存在着嵊山岛礁资源那么丰富，单凭自己挖几斤贝藻，根本不会造成破坏的错误想法，结果大家对资源只是一味地索取利用，而不知道保护。

3.2.2 行政主管部门管制不严

渔业执法往往只侧重对经营性渔业生产的监督检查，在贝藻类的利用品种、规格等方面往往疏于管理，听之任之。这是导致非经营性渔业生产活动急剧增加，岛礁海域资源不断衰退的原因之一。岛礁资源保护缺乏法律配套制度，岛礁资源开发利用活动的执法没有可操作性依据，相关主管部门即使想管也无从下手。嵊泗海域辽阔，执法队伍和执法能力相对薄弱，使得信息掌握不灵，反应不够迅捷，难以常年保持有效打击。

3.2.3 缺乏群众性护渔管理机制

实践中对资源保护与利用只是一味地依赖于政府强力管制，很少去发挥群众自我管理的积极作用，而在岛礁等特定海域的资源保护与管理上，群众自我管理往往要好于政府强力管制。嵊山虽然通过民间六方岛礁养护公司加强管理，但养护公司管理者实际就是岛礁资源掠夺者，再者嵊山岛礁分散，海域广阔，非法采捕流动范围大，处罚困难，效果有限，以至于违法采捕屡禁不止。

4 进一步加强岛礁资源保护对策措施

4.1 加强领导，建立健全岛礁资源管理体系

逐步建立政府统领、部门配合、上下联动、全民参与的海洋环境保护管理体制；建立一个由海洋、渔业、工商、边防等部门组成的联合检查、执法和查处体系。重视岛礁资源生态保护和修复，打击违法炸鱼、电鱼行为；探索实施岛礁资源休渔期，开展海钓基地建设，大力开展岛礁海域增殖放流。建立渔业资源保护基金，加快人工培育资源建设，多管齐下，不断改善岛礁生态环境，有效恢复岛礁资源。

4.2 加强宣传，提高海洋保护全民意识

深入开展宣传教育。各新闻媒体要大力宣传科学发展观对海洋环境保护的内在要求，把海洋环保公益宣传作为重要任务，积极宣传海洋环保工作中的好经验、新做法，增强全民的海洋环保意识。要充分发挥海洋环保志愿者的影响力和宣传作用，组织开展形式多样的海洋环保实践活动，大力弘扬海洋环境文化，在全社会形成支持海洋环保、参与海洋环保的良好氛围。通过有线电视、张贴标语、座谈会等多种形式，积极开展宣传教育，使广大渔民群众提高“保护为主，适度利用”岛礁生物资源重要性的认识，增强他们保护岛礁资源的自觉性，从而为岛礁生物资源的管理营造良好的社会环境条件。

4.3 在保护区框架下，建立二级管护队伍，加强管理和执法

在保护区管理局的总体框架下，建立二级管理机构，充实加强管理力量，把保护区管理工作直接落实到一线现场，首要任务是要建立一支群管队伍。目前，嵊山群管队伍建设已经有一定的群众基础和认识基础，并已经自发组织开展了一些保护工作，对乱采滥捕等现象起到一定的遏制作用，但由于人员不足且分散、管理缺乏手段和仪器设备，保护效果不佳。由保护区管理局成立二级管理机构，完善网络布点、建立巡视基地，开展有计划、日常的检查工作，实施一些简单的保护措施，是保护海岛原生态资源的实质性管理内容，是保护区管理的深化，能够做到检查不留死角、保护实时有效，真正杜绝破坏行为的发生。逐步形成管护队伍巡逻、执法队伍处罚的联动管理和执法。

4.4 探索实施通过海域确权的方式来确定对岛礁资源区域的经营管理权限

2007年3月16 日，十届全国人大第五次会议表决通过了《物权法》，其中第46条明确规定海域属于国家所有，第122条规定依法取得的海域使用权受法律保护，以民事基本法的形式确立了海域物权制度。鉴于我市建立的两个海洋特别保护区面积较大，大范围的海域确权在国内尚无先例也不符合实际，按照保护区功能分区，通过对部分重点保护功能区的海域确权，在确权海域由管委会按照管理办法和细则实施资源开发与保护，是解决管理无依据、执法难的首选途径。根据舟山市两个海洋特别保护区相同的保护目标(岛礁资源保护)，位置相邻、海洋资源与环境特征基本相似，可以统一编制保护区管理办法，积极争取省人大讨论通过并实施。《海洋特别保护区管理暂行办法》也明确规定，对于海洋生态敏感区、珍稀濒危生物保护区等重要保护区的建设做了更为严格的规定，为管委会实施管理提供了依据。

[1]曾淦宁,徐晓群,曾江宁,等.岛礁型海洋自然保护区管理理念对国内相关工作的启示—以南麂列岛海洋自然保护区为例[J].海洋开发与管理,2008(6):88-91.

[2]林河山,廖连招.从海岛的战略地位谈海岛生态环境保护的必要性[J].海洋开发与管理,2010(1):5-8.

[3]孙富强,包宏伟.昌黎黄金海岸国家级自然保护区资源保护与合理开发利用分析[J].海洋开发与管理,2010(1):58-60.