论我国食品安全监管中的政府道德责任

周 奕

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

论我国食品安全监管中的政府道德责任

周 奕

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

科学发展观的核心是以人为本，而食品安全问题直接关系公众健康。可以说，食品安全问题是民生问题、是政治经济问题，也是社会科学发展问题。多年来，中国政府不断加强食品安全立法和标准体系建设，健全食品安全监管体系，对食品实行严格的质量安全把关，在国际上加强食品安全的交流与合作，全社会的食品安全意识得到明显提高。但是食品安全问题仍然频频发生，这使人们对中国食品安全监管体制产生了许多的疑问，为什么食品安全得不到保障？是法律不完善，还是制度的缺失?是监管不到位，还是技术力量落后？从监管角度来看，问题的产生主要是由于食品安全事件中暴露出大量伦理问题及冲突，导致监管政府责任的虚化，监管不能有效实施。

食品安全；监管；政府；道德责任

随着经济全球化和国际食品贸易的增长，食品安全问题已受到全球关注。保障食品安全已成为保护人类生命健康，提高人类生活质量，促进食品贸易和维护世界和平与发展的基础。近年来，全世界范围内接连发生的重大食品不安全事件，给人类的生命和健康造成了巨大的危害和威胁，对事件发生国造成了重大经济损失，甚至导致了令人震惊的政治风波。在我国，食品安全问题同样严重。近年来，从1998年山西毒酒事件、2000年广东毒大米事件、2001年南京冠生园陈馅月饼事件、2003年敌敌畏火腿事件、2004年“大头娃娃”事件、2005年苏丹红事件、2006年武汉人造蜂蜜事件、2008年三鹿奶粉事件到2010年的“地沟油”风波和今年爆出的河南“瘦肉精”事件，不断发生的大规模食品安全事件严重危害了人们的身心健康甚至生命安全。

科学发展观的核心是以人为本，而食品安全问题直接关系公众健康。可以说，食品安全问题是民生问题、是政治经济问题，也是社会科学发展问题。多年来，中国政府不断加强食品安全立法和标准体系建设，健全食品安全监管体系，对食品实行严格的质量安全把关，在国际上加强食品安全的交流与合作，全社会的食品安全意识得到明显提高。但是食品安全问题仍然频频发生，这使人们对中国食品安全监管体制产生了许多的疑问，为什么食品安全得不到保障？是法律不完善，还是制度的缺失?是监管不到位，还是技术力量落后？本文认为，从监管角度来看，问题的产生主要是由于食品安全事件中暴露出大量伦理问题及冲突，导致监管政府责任的虚化，监管不能有效实施。

一、食品安全政府监管中的伦理冲突

政府在维护食品安全中起着极其关键的作用，但是，政府同时担负多种社会管理职能，面临多种利益的冲突。

第一，政府面临的经济增长与环境保护的冲突。发展经济，提高食品产量，可能加速对环境的污染。森林面积减少、土地沙漠化、沙尘暴、酸雨越来越频繁、矿产资源日益耗竭、饮用水被严重污染，生态循环系统严重破坏，直接威胁着人类自身的生存环境和生活基础。政府应如何在食品安全监管过程中对经济增长与保护环境进行协调，达到减少对食品原材料的污染，从源头保障食品安全的根本目的？

第二，各监管部门之间的利益冲突、地方利益与公共利益的冲突、短期经济效益与长期社会效益的冲突等。这是导致食品安全问题爆发的原因之一，食品安全的监管包括制定和完善有关食品质量和安全的法规条例，设立有关食品安全性的检验、管理与研究的组织机构等。到目前为止，我国食品监管职能分散于卫生、工商、质监等各个不同的部门，并没有成立专门的食品监管部门，存在极大漏洞。首先，政府多头管理，职能交叉，权责不统一，监管缺位。其次，食品安全律法体系不完善，质量检测标准混乱。第三，政府信息体系不健全，信息反映和更新不及时，使得政府在处理食品安全问题时困难重重。第四，政府应急处理能力缺乏，效率低下，增加了财政支出成本，扩大了事故危害。第五，地方保护主义盛行。第六，食品安全补偿机制不健全，消费者后续治疗和生活缺乏保障。一场SARS使卫生行政部门的管理行为得到了极大关注。其后在我国发生的诸如禽流感、假酒致人死亡、假奶粉致大头婴儿事件、超标残留抗生素的多宝鱼事件等严重食品安全事件致消费者身体受到严重伤害。那么政府部门在食品安全的保障中应履行的道德责任是什么？如何从伦理角度论证和分析最有效、最可行的食品安全政策？

第三，监管者面临的利益与职责、私人生活禀性与公共角色义务之间的冲突。食品安全监管者作为政府行政人员，担负着维护公众健康的重任，享有特殊的接近和进入政府和市场的机会，这是其他普通公民所没有的特权。这一地位容易导致监管人员权力寻租现象，造成公权力私利化。监管机构及监管人员应奉行一系列职业道德规范，增强责任意识和服务意识，在出现食品安全事件时,有义务为决策者和公众提供诚实的信息,与公众和专家一起识别、理解和评估各种食品安全时间对于公众健康的威胁、风险和利益。

第四、食品技术发达与监管手段落后的冲突：随着全球人口的迅猛增长，对食品的需求达到了前所未有的地步。人利用传统的方式生产食品的能力已达极限。食品的获得和分配存在着巨大的困难，约占世界总人口数一半以上的人吃不饱或营养不良。据统计，全世界每7秒就有一人死于饥饿。因此，人类不断寻求着增加食品产量的新途径。在20世纪中叶，一场以生物技术、纳米技术、信息技术、新能源科学技术、新材料科学技术、空间科学技术、海洋科学技术等为主体的新的食品科技革命爆发了，为食品的发展增添了源源不断的动力，使得传统的食品工业由于高科技的渗透和应用得到全面更新和改造。各种保健食品、功能食品充斥市场，丰富了人们的餐桌，食品的保质期空前延长，食品的储存、运输方式彻底改变，人们开始充分享受着高科技带来的实惠。但是，在食品技术的发展过程中，出现了一系列令人意想不到的涉及技术、人、自然、社会、经济的一系列问题，令人不得不从哲学的视角对其进行探讨。转基因食品安全吗？保健食品的标识可靠吗？辐照食品、有机食品就可以放心食用吗？经过真空包装的食品保质期真有那么长吗？食品添加剂能食用吗？在技术不断向“高精尖”方向发展的今天，还有什么是我们能放心食用的呢？是不是现在社会进步了，技术更先进了，反而让我们维系生命的食品在花样增加之时也带来了更大的安全隐患呢？食品安全直接涉及人民群分的生存健康和环境，是民生问题的重要内容，技术的不确定性带来的风险，将由整个社会来承受。在当今社会，人类如果还是盲目地将新技术视为人类生存与发展的救星，只顾发展技术，提高经济效益，而不关心技术的人文价值，不顾生态效益和社会效益，只能说明人类的价值观念还是处于被扭曲的状态，人类还未真正意识到自己生存的危机。新技术的发展技术必须走技术化生存和生态化生存的发展道路。实际生活中，新技术带来的食品安全问题，只有在法律保障下，依靠道德力量与制度约束，才能解决。

二、食品安全政府监管中伦理冲突的根源

在食品安全监管中之所以产生如此多的伦理冲突，导致监管失灵，其根源在于政府及行政人员在食品安全监管中未能承担起相应的道德责任。

从政府本身来看，柏克指出：“政府是人类智慧为满足人的需求而设立的，人们有权要求自己的需求由人类智慧来满足。”[1]可见政府的产生与存在与人满足自身的需要密切相关。农业社会，天下是一家一姓之天下，统治者的目标就是维系其统治。近代以降，政府朝着其公共性增长的方向运动，政府的存在必须通过自己为社会所提供的公共服务去获得合法性。这就要求政府提高公共服务的水平和改善公共服务的质量。但是，政府提供公共服务的理论依据或路径在不同时期是不一样的。近代早期，在理论上所要解决的是政府“应当”做什么，以及政府“为什么”要为社会和公众服务的问题。18世纪的启蒙思想家基本上都把自己的思考重心放在这一问题上，逻辑上从社会出发来为政府定位。认为，“社会是‘本’，政府是寄生在社会之上的‘枝’，正如树的树叶要把光合作用之后的养分输送给树根一样，政府需要反哺社会，为社会服务”。[2]契约论者认为，政府的出现是人们订立契约的结果，政府是为了维护契约双方利益。启蒙思想的“天赋人权”论则认为，政府的存在是为了人权提供保障。这种观念形成了近代300多年一直深入人心的“人民主权”原则，即，政府从属于人民主权，为人们主权服务和提供保证。为了保证政府不偏离这一存在价值和行为方向，启蒙思想家们设计了“三权分立”和“相互制衡”的政治权力结构，通过将权力进行分立和制衡来保证政府权力不被滥用，不至于成为侵犯人民主权的因素。政府扮演的是“守夜人”角色。到19世纪后期，随着市场垄断的出现，特别是由于垄断造成经济危机，要求政府干预的动力也越来越强。而一旦政府开始实施对社会、经济的干预，对政府自身的建设就提出了更高的要求，政府在结构、运行机制以及行为上都必须满足科学化、技术化的要求。政府的科学化、技术化追求使得行政官员在办事过程中，往往单纯依照法律和行政规章去办事，公事公办，形成官僚主义风气，导致在实践中失去了解决问题的方向和基本原则，造成了价值视角的丧失，结果，政府不但没有提高办事效率和服务质量，反而导致办事效率和服务质量的全面下降，还出现机构臃肿、人浮于事，七八个部门管不好一盘菜以及所谓“八个部委管不好一头猪”的局面，严重影响到食品安全监管的成效。政府本身是社会系统的构成部分，科学化、技术化的构建往往忽视了政府作为社会系统的属性，结果必然陷入困境。作为社会系统的构成部分，政府在很大程度上受人文价值因素的影响，特别是政府工作人员，是一个个独立的个体，他们的理想、信念、思想文化素质以及道德修养状况，都对他们的行为有着不容忽视的影响。没有这些的支撑，再完美的制度设计，在执行过程中都有可能演变成官僚主义。在当代社会里，各种矛盾复杂和尖锐，政府的效力空前凸显。政府是人民根据自己的需要建立起来的，它有责任来满足人民的需要。“政府或者通过维持社会秩序、合法地控制自己的行为来为实现人民利益创造必要条件，或者通过建立“绩效导向”制度来提高政府效率和创造可观的政绩以满足人民物质需要，或者通过履行应尽的道德责任来积极满足人们的需要。如果对道德忽视，就不能真正满足人民的需要。”[3]

从外部环境来看，近代以来，对一切社会现象的理解都需要从市场经济出发，市场经济是近代社会全部社会发展的动力源，社会结构、生产方式、生活方式、科学技术、文化构成等所有方面的演进和发展，都是在市场经济的驱动之下。市场经济的出现，使人的利益意识觉醒，使人的行为理性化，使人与人之间的关系在交换的基轴上展开，这种关系只有在人的平等和自由的前提下才能展开。市场本身存在着缺陷，主要表现在：一、规范市场的规则不可能由市场提供，也不可能靠市场力量实施，而只能由政府来制定和执行。政府既是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。二、市场会逐渐使资源相对集中，形成自然垄断。“当某个领域出现了垄断性供应者，则竞争的优越性将无从体现，并会出现剥削消费者的潜在的可能性，这都要求采取政治行动……自然垄断的存在仍为政府的某种形式的干预或国有化提供了合理性。”[4]三是由于市场信息的不对称性，导致市场活动的主体难以准确而及时的了解其他主体的有关信息，其经济活动往往是盲目的，从而使总体上的利益最大化无法得到实现。政府应承担起收集和为市场活动主体提供信息的责任，以解决单一市场活动主体在经济活动中的盲目性问题。四是市场无法提供公共秩序、交通安全等公共物品，无法兼顾效率与公平，这就要求政府制定合理的经济政策，通过各种途径解决问题。五是经济全球化使得不同国家的经济活动处于同一市场中，面对残酷的国际竞争，单一市场主体势单力薄，无力对抗强有力的外部威胁，需要政府来维持国家内部宏观经济稳定，维护国家经济安全。政府是拥有和行使公共权力以管理公共事务、实现公共利益的组织，它包括国家的立法、行政、司法机关及公务员。由于政府行为是一种行使公共权力的行为，其行为结果涉及到所有人的利益，因而人们对政府行为会给予极大的关注，不仅要求政府在其行为中遵守道德原则规范，而且要求政府不断地根据现实社会生活变化来合理调整其应该履行的职能，主动地承担相应的道德责任。这必定会使政府从道德角度来审视和权衡自己的行为，对其行为加以道德限制。政府正是在对自身行为进行道德限制的基础上来获得广大民众的有力支持，合理的进行治理，以实现政治目的的。

三、食品安全政府监管伦理冲突的解决之道

食品安全与人类的生产生活密切相关，它是一个庞大的体系，整个体系运行涉及企业的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节。同时也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。保证生产和供应足够安全、营养和健康的食品，以确保将整个食品供应链中各种危害消除或降到最低限度，是食品安全监管面临的首要任务。本文认为，解决食品安全监管中伦理冲突最主要的途径在于，政府必须承担相应的道德责任。

首先，政府承担道德责任是更好的维护食品安全，建立良好的社会政治经济秩序的需要。激烈的社会转型，本质上就是利益分配机制的改革与调整，它意味着原有利益格局的拆解，新的利益格局的建立，各社会力量都试图在这种社会利益的分配中占据有利位置。在一个利益分化与利益博弈时代，政府每一项政策的出台都会引起众多反应与评论，尤其在与老百姓生活密切的房地产、食品药品、教育就业等领域，更是“一石激起千层浪”。各利益集团、利益相关者基于各自的立场，在现有的政治框架下，寻找利益代言人，寻求表达自己利益的诉求方式。政府能够缓解人们之间的矛盾，把各个具有差异和差别的主体团结在政治共同体之下，这样更有利于实现人们的公共利益。加强食品安全监管是提高国民生活质量、构建和谐社会的必要前提和重要举措，是我国政府部门进一步增强责任感和使命感、高度重视食品安全工作、建立健全食品安全监管体系的重要基础。国内外食品安全监管的实践证明，保证食品安全，关键在于预防、控制和消除食品安全危害，减少食源性疾病发生。食品安全危害在从农田到餐桌的食物链中都有可能发生，因此，政府必须做好全过程监管，才能有效预防、控制和消除食品安全危害。一方面需要在政府有效管理和规范下食品生产经营者、监督者与行业组织的共同努力，建立有效的监督防控体系，另一方面也需要政府引导普及食品安全危害基本知识，使生产者、消费者、监管者掌握科学的食品安全管理办法。

其次，政府承担道德责任是促进社会发展的需要。我国食品工业是个手工密集、技术含量还不高的行业，加入WTO后，对食品工业发展既是机遇又是挑战。我国食品工业必须与国际接轨，加强安全和卫生监管，加强对国际先进技术的研究和学习，建立符合我国国情的食品监管体系，打破进口国可能对我国设置的技术壁垒。我国是世界畜牧业生产大国，肉、蛋产量均居世界第一位，但年出口量仅占总量的1%。其主要原因是安全性质量问题影响了出口。近几年来，因疾病、兽药、农药残留、重金属等有毒有害物质超标而被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同事件时有发生。造成重大经济损失，严重影响我国政府的国际形象。归根究底，这是因为“长期以来我们在发展观上的错误导向，对经济效益、对金钱、对GDP的盲目崇拜，导致了我们现在的发展困境”6。因此，我国食品安全监管体系亟待完善。政府必须承担起道德责任，改变盲目追求GDP的发展模式，在环境问题上承担起最大的环境责任人的角色，建立健康、协调、可持续发展的合理的发展模式。1973年，中国国务院举行了第一次全国环境工作会议，开始将环境问题作为一个重大的政府管理问题提了出来，从此，我国环境保护工作真正有效开展起来。改革开放后，随着我国现代化建设步伐的加快，环境问题日益严重，上世纪90年代，我国政府加大了环境保护的力度，并于1994年公布了《中国21世纪议程》，1996年，全国人大审议通过了2000年和2010年的环境保护目标。迄今为止，我国初步形成了环境法律体系，以及相应的环境保护机构与全国环保系统。这表明，我国政府的环境伦理责任意识在不断强化。在食品安全监管中承担道德责任，不仅要关注当下的利益，还要关注未来子孙后代的利益，不仅关注人类利益，还要将关注点引向自然界。政府正是在承担这种道德责任的过程中得到民众的拥护和支持的。政府必须“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”为民众创造更广阔的生存空间和良好的社会环境。落实分析清楚食品安全的监管问题，对于保护消费者的合法权益，推动食品行业的发展，保障国民经济的持续健康和稳定，加强服务型政府建设，提高政府的公信力等方面都有着深远意义。

再次，政府承担道德责任是保证政府行政公平公正的需要。马克思、恩格斯指出，“作为确定的人，现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那是无所谓的。这个任务是由于你的需要及现存世界的关系而产生的。”[6]也就是说，责任与关系相关，生活在一定社会关系中的人们总要对他人、对社会负有一定的职责和使命。在现代市场经济社会，作为公共的权力机关和管理机构，政府要做的，一是通过制定公正的市场制度和市场规则，来为市场交易的有效进行提供基础；二是维护市场秩序，保护人们的财产权不受侵犯；三是对经济进行宏观调控，促进市场经济稳定、协调和持续发展。“利益矛盾的产生,很多时候是由于利益博弈中利益双方权益的不对等。而在我国,利益的分配很多时候又是通过政府制定政策来实现的。”[5]政府作为具有伦理自主性与主观责任性的主体，在迅速变化的社会和纷繁的环境中面临各种各样的突发性问题和不确定性因素。对社会成员负责任是政府的一个基本价值取向，也是政府获得社会成员认可、保持合法性的重要基础。政府及其行政人员是政府一切责任的最终承担者和践行者，他们必须树立责任意识，培养责任精神，“在其位、谋其政、尽其责”。 在人的社会生活中，必然会遇到各种各样的诱惑，尤其是在经济社会极大发达，物质产品日趋丰富的现时代，而当人们掌握了一定的公共权力，就必然会产生用公共权力实现物欲的冲动，在食品安全监管中出现的腐败、权力滥用等问题的滋生，都源于此。当然，在监管活动展开的过程中，公共权力的存在也是必要的，监管者在掌握和行使这些权力的过程中也必然会生发出各种各样的诱惑，将其引向通过损害公共利益而满足私欲的方向，人类社会越是发展，能够对人构成诱惑的外界诱因就越多，因此，作为食品安全的监管者，政府应树立起相应的道德责任，只有这样才能从根本上使得行政的、法律的责任完全转化为道德责任。

[1] 埃德蒙·柏克.自由与传统——柏克政治论文选[M].蒋 庆，王瑞昌，王天成，译.北京，商务印书馆，2001：69.

[2] 张康之.论伦理精神[M].南京：江苏人民出版社，2010：108.

[3] 彭定光.政治伦理的现代建构[M].济南：山东人民出版社，2007：233.

[4] 欧文·E·休斯.公共管理导论[M]. 彭和平，周明德，金青竹，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：115-116.

[5] 陈素红.“两型社会”视域下和谐生态价值观的构建[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2011,（5）：39-40.

[6] 马克思恩格斯全集（第3卷）[M].北京，人民出版社，1995：379.

[7] 肖琼辉. 试论政府在预防报复社会恶性案件发生中的责任[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版），2010,（5）：48-50.

A Study of the Governmental Moral Responsibility in Our Country's Food Safety Supervision

ZHOU Yi
(Moral Culture Research Center, Hunan Normal University,, Changsha 410081, Hunan, China)

The core of the concept of scientif i c development is human-orientedness, and food safety problems directly involve public health. In other words, food safety is not only the people’s livelihood issues, political economic problem, but also social science development. For many years, the Chinese government committed to strengthen the food safety legislation and standard system construction, sound food safety supervision system, strict quality of food safety checks, and strengthen exchanges and cooperation of food safety. In other parts of the world, the whole society of food safety consciousness is improved obviously.But food safety problems still occurred frequently, this makes people think that China’s food safety supervision system has many questions: Why our food safety could not be guaranteed? Is the imperfection of law, or lack of system? Is the misconduct of regulation or technical force lag behind? From the regulatory perspective, the problem mainly lies in food security incident,exposing a lot of ethical issues and conflicts, and it leads to throw the responsibility of the government supervision and regulation can’t affect.

food safety; supervision; the government; moral responsibility

B82

A

1673-9272(2012)03-0039-04

2012-05-20

2012年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“食品安全伦理问题研究”（编号：12JJD720008）；湖南省研究生科研创新项目“我国食品安全伦理问题研究”（编号：CX2011B165）。

周 奕（1981-），女，湖南长沙人，湖南师范大学公共管理学院博士生，研究方向：应用伦理学。

[本文编校：徐保风]