对停车场收取扣留车辆保管费的法律研究——从语用学中“扣留”与“扣押”的区别说开去<br/>

对停车场收取扣留车辆保管费的法律研究——从语用学中“扣留”与“扣押”的区别说开去

2012-01-19陈定秋朱德林夏重庆

政法学刊 2012年5期

陈定秋，朱德林，夏重庆

(扬州市公安局交通巡逻警察支队，江苏扬州 230000)

一直以来有关停车场收取扣留车辆保管费的问题便存在着很大的争议，而据可查资料，多省市的具体规定也不一致:有些省市明文规定了经营性停车场可向车主收取停车费，如江西省(2010)、广东省 (2009)、山东省 (2004)、西安市 (2012)、武汉市 (2012)、昆山市 (2011);有些省市则明文禁止了经营性停车场收取保管费，如河北省 (2011)、湖南省 (2011)、南京市(2004)。随着《中华人民共和国行政强制法》在2012年1月1日的正式施行，有关保管费的法律条款的适用更是给执法部门、停车场及车主造成了相当的困惑及很大的不确定性，而立法或司法解释均未对此问题作出明确说明。本文正是在这样的背景下，拟从语用学中扣留与扣押的区别、车主与经营性停车场之间法律关系的性质、经营性停车场收取保管费的法律依据等方面作些探索，以期引起立法机构和学界的重视，也为基层交通警察在处理停车场收费类的投诉提供一些“辩护意见”。

一、扣留与扣押在语用学中的区别

1.语义学与语用学的联系与区别

从语言学的角度出发，语义、语用构成语言的两个基本方面。语义学研究符号与所指事物之间的关系，其研究对象是自然语言的字面意义;语用学研究符号与使用者之间的关系，其分析的是自然语言在某一语境中对于使用者的具体意义［1］。

语用学从语言使用者角度出发，借助语境进行意义研究是对传统语义学的发展和补充。传统语义学的意义研究也是必不可少的，因为语言作为交际工具首先是因为它可以表达对于该语言的使用者来说约定俗成的意义 (规约意义)，以区别于间接言语行为或会话含义等语用意义。没有这种基本的规约意义，在多数情况下是无法进行交流的。对于理论研究者来说，语义是其理论的基点或联络种种语用学理论派别的纽带，因此，语义学研究对于语用学研究能起到基础的作用。但两者之间的区别也是显而易见的:人类之间的交往总是与一定的文化或社会环境相关，在这一层次上的语用学的意义研究不仅要涉及语言的字面意义，还要将许多语言之外的错综复杂的因素纳入研究范围。国外著名语言学者加兹达也认为:语用学=语义学+真实的环境。因此，语用学的内涵和外延都是大于语义学的。

2.扣留与扣押的语源及语义

(1)扣留的语源及语义

古代汉语并没有扣留与扣押这两个词语，仅有“扣”这一字，出自《吕氏春秋·爱士》:“晋人已环缪公之车矣，晋梁由靡已扣缪公之左骖矣”，其意是指“拉住，牵住”。民国时期语言学家黎锦熙倡导编写的《国语辞典》(1937)中始正式出现“扣留”一词，意为截留。在中华人民共和国成立后，“扣留”一词在法律法规中最早出现应在1955年的《城市交通规则》中，其第五十五条第二项规定， “违犯本规则情节严重或发生事故，应根据情节轻重，分别给予警告、罚款、扣留驾驶执照、拘役处罚。”1988年的《道路交通管理条例》则使用的是“吊扣”一词，主要是对机动车驾驶员的处罚，吊扣驾驶员的驾驶。2004年的《道路交通安全法》则继续沿用了“扣留”一词，如第九十二条第三款:有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。按照《现代汉语词典》(第5版)的解释:扣留的字面意义是指用强制手段把人或财物留住不放，其例句是:由于违章，交通警扣留了他的驾驶证。

(2)扣押的语源及语义

古代汉语也没有扣押一词，同样在黎锦熙先生倡导编写的《国语辞典》 (1937年)中始正式出现“扣押”一词，指刑事上属于被告人足供证据及应没收之物件，法庭得以强制力扣留之。在新中国成立后，“扣押”一词在法律法规中最早出现在1979年的《刑事诉讼法》中，如七十七条第三款:人民法院在必要的时候，可以查封或者扣押被告人的财产。2005年的《治安管理处罚法》也使用了扣押一词，如八十九条:公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押。按照《现代汉语词典》(第5版)的解释:扣押的字面意义是指拘留、扣留，如扣押人质、扣押赃物。

3.扣留与扣押在法律用语中的区别

语义学研究扣留与扣押的字面意义，而语用学研究的是扣留与扣押在法律条文这一真实环境中立法者所要表达的具体意义。从语义学的角度理解，扣押似乎包含了扣留，扣押的概念大于扣留，但就语用学而言，扣留与扣押在法律用语中并非同一概念，《中华人民共和国道路交通安全法》在有关行政强制措施的表述中全文使用了“扣留”一词共18处，没有一处使用“扣押”;而《刑事诉讼法》则是全文使用了扣押一词共13处，《治安管理处罚法》也使用了“扣押”一词共8处，这两部法律全文均没有一处使用扣留一词。笔者认为，扣留与扣押在适用对象、法律依据、批准程序、实施人员等方面有着明显区别。见表1。

表1 法律用语中扣留与扣押的区别

交管扣留行政扣押刑事扣押法律文书一份存入诉讼卷宗期限无规定一般30日，可延长30日制作《行政强制措施凭证》一式2份，由交通警察、当事人签名或盖章，一方1份;违法行为处理后两份全部附入卷宗制作《扣押物品清单》一式2份，由办案人员、见证人和持有人签名或盖章后，一份交给持有人，一份附入卷宗制作《扣押物品、文件清单》一式3份，由侦查人员、见证人和持有人签名或盖章后，一份交给持有人、一份交给公安机关保管人员、无规定

交管扣留是指公安机关交通警察在执行职务的过程中，为查清当事人道路交通违法行为的事实或收集道路交通事故证据的需要，对当事人的机动车或驾驶证而采取的一种滞留措施。行政扣押是指公安机关在案件调查中，对发现的可用以证明案件事实的物品和文件予以扣留的调查措施。刑事扣押是指侦查人员对在勘查、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的物品和文件，依法予以提取、留置、封存的一项侦查措施。［2］174－175笔者谨对三者适用条件和期限的区别加以说明。

(1)适用条件的不同

本文的研究对象为扣留机动车，故在此仅说明交管部门扣留机动车的条件:1)上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带机动车行驶证、驾驶证的;2)有伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的;3)未按照国家规定投保机动车交通事故责任强制保险的;4)公路客运车辆或者货运机动车超载的;5)机动车有被盗抢嫌疑的;6)机动车有拼装或者达到报废标准嫌疑的;7)未申领《剧毒化学品公路运输通行证》通过公路运输剧毒化学品的;8)对发生道路交通事故，因收集证据需要的。行政扣押有以下五种情形:1)现场勘验时发现的作为证据的;2)进行人身检查时发现的作为证据的;3)对场所、物品进行检查时发现的作为证据的;4)实施违法行为的工具，违法所得等赃款、赃物;5)违法行为人持有的管制刀具、武器、易燃易爆等违禁品或者危险物品。

刑事扣押的条件有以下三种情形:1)经过现场调查、检验甄别，认为该物品或者文件可以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的;2)现场难以确定有关物品或者文件可否用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪，需要进一步甄别和采取控制保全措施的;3)法律、法规禁止持有的物品、文件。

(2)期限的不同

《道路交通安全违法行为处理程序规定》:“公安机关交通管理部门核实的时间不得超过十日;需要延长的，经县级以上公安机关交通管理部门负责人批准，可以延长至十五日。核实时间自车辆驾驶人或者所有人、管理人提供被扣留车辆合法来历证明，补办相应手续，或者接受处理之日起计算。”即公安机关交管部门核实的时间最长不超过25日，但对当事人接受处理或者提供、补办的相关证明或者手续的时间却没有规定，实践中当事人逾期未到交管部门处理的情况也是常见的，这就意味着交管部门扣留机动车的时间实质上是没有规定的。

在行政案件中，公安机关办理行政案件程序则明确规定了， “扣押期限为30日，案情重大、复杂的，经县级以上公安机关负责人批准可以延长30日。逾期不作出处理决定的，公安机关应当将被扣押物品退还当事人。”即行政扣押的一般期限为30日，最长为60日。

在刑事案件中，《刑事诉讼法》一百一十八条对于被扣押后应当退还的财物只规定:“经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除扣押，退还原主”，但是，应当在财物被扣押后多长时间内查明与案件无关却没有规定。这样，就必然导致“应当在三天内退还原主”的规定实际上是一个无期限的规定。如果在一定时间内无法查明与案件有关，或没有足够的证据证明所查扣的物品是犯罪物品的，应当在何时解除查封、扣押并退还原主的问题也没有明确规定。

二、交管部门无需支付车辆保管费的法律依据

《中华人民共和国行政强制法》第九条规定，“行政强制措施的种类:(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”从上述语用学中交管扣留与行政扣押的分析中可看出，行政强制法中的“扣押财物”所指的是行政扣押这一法律概念，它并不等同于交管扣留。

《现代汉语词典》对“查封”一词解释为“检查以后，贴上封条，禁止动用”。在法律用语中，查封是将物品封闭起来，执法中是指将涉案物品封存在原地，粘贴封条，保持物品原有的状态。而交管部门扣留机动车是将涉案车辆转移至其他的地方存放，并不一定带回执法部门，而是可以由执法部门选择合适的地方存放，如经营性停车场。因此，交管部门扣留机动车这一行为也不能归为“查封场所、设施或者财物”这一行政强制措施范畴。

综合以上两点可以得出，交管部门扣留机动车并不适用《行政强制法》二十六条第三款“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”的规定。

三、经营性停车场收取保管费的法理基础

有学者认为，经营性停车场向车主收取保管费违背了民法的“合同自由”的原则，认为停车场不应该向车主收取保管费的法律理由在于违背了“私法自治”的精神，车主并无与停车场达成保管车辆的意愿。但笔者认为，经营性停车场收取车辆保管费并不能完全遵循私法的自治原则，应该兼顾公法的强制精神。下文将详细分析车辆保管合同的公私法混合性质。

1.公法与私法划分的标准

公法是配置和调整公权力的法律规范的总和，以研究公权力、公权力配置、公法关系和公法责任为主要内容;相对于公法，一般而言私法指的是规范私权关系、保护私人利益的法律，如民法、商法等。［4］

公法与私法的划分标准主要有利益说、主体说、权力说、调整关系说、多元关系说，其中多元关系说不以单一的划分标准为唯一基础，而是要考虑所要保护的利益和法律关系的主体，同时也要考虑法律关系的性质，综合结合各种划分标准而得出的较为合理的一种划分标准。大陆法系国家 (包括中国)现普遍采用多元关系说的划分标准，即公法调整国家或公共利益，它的一方主体应当是国家，与另一方主体一般是不平等的隶属或服从关系，公法否定私法自治，多以强制性规范为主;而私法则是强调私人利益关系的法律规范，多以任意性规范居多，弘扬私法自治，以自治为其最高原则和精髓所在。

2.公私法混合的第三法域

公私法的分类具有一定的局限性，它并不能划分所有的法律。有一类法律，公私法性质混合存在，难以将它定性为公法或私法，可称第三法域，比如传统上称为社会法的劳动法和社会保障法就是混合性质的第三法域。

与公私混合法类同，还有一类法律关系像公私关系混合在一起的，难以归为公法关系还是私法关系，比如当事人在不平等地位基础签订的合同。复旦大学法学院刘士国教授认为该类合同是公私关系混合合同，这些合同法律并无规定，可准用合同法［5］，因此也会产生合同之债，即当事人一方履行了义务，就享有要求另一方对等给付的权利。

3.车辆保管合同的公私法混合性质

在交管部门扣留机动车到经营性停车场的过程中产生了三种法律关系，即交管部门与车主、交管部门与经营性停车场、经营性停车场与车主，产生这三种法律关系的基础是车主或驾驶人违反了道路交通安全法的相关规定，如图1。这一基础可以理解为交管部门扣留车辆、经营性停车场保管违法车辆的“先行为”，从法律的公平正义出发，交管部门没有为车主或驾驶人的违法“先行为”付费的法理。

图1 法律关系图

在具体分析车主与经营性停车场之间的法律关系或保管合同的性质时，我们应当首先分析交管部门与车主、交管部门与经营性停车场这两种法律关系的性质。

(1)交管部门与车主之间的法律关系的性质

《道路交通安全法》是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。该法所调整的是国家机关和公民这两类法律主体之间的关系，维护的是道路交通秩序和社会公共安全。依据公私法的多元化划分标准，道路交通安全法应属于公法，交管部门依据道路交通安全法扣留机动车这一行政行为亦属于公法调整的范围。因此，交管部门与车主之间应是公法关系。

(2)交管部门与经营性停车场之间的法律关系的性质

交管部门依据公法扣留车主的机动车之后必须有保管机动车的场所，在交管部门不具备自有停车场的前提下，交管部门将该机动车交由经营性停车场保管，经营性停车场依据交管部门的放车单才会放行被扣留的机动车。交管部门代表国家这一方行政主体，而经营性停车场则处于行政服从的地位，两者之间的法律地位是不平等的，且没有对等的权利义务关系，在客观上均是服从于维护道路交通秩序和社会公共安全这一个大前提。因此，交管部门与经营性停车场之间应是公法关系。

(3)车主与经营性停车场之间的法律关系的性质

车主与经营性停车场之间法律关系的产生，是因为交管部门依据公法强制扣留了车主的机动车，在交管部门强制行政行为的前提下，他们之间达成保管合同时的法律地位也是不平等的，难以归为是公法关系还是私法关系，笔者认为应该是公私法混合关系。因此，他们之间的保管合同并不纯粹适用私法如民法的“合同自由”的原则，也不以车主的“自愿”为必要条件。依据刘士国教授的观点，该保管合同虽是公私关系混合合同，法律也无规定，可准用合同法，即产生合同之债，合同一方经营性停车场履行了自己的义务 (保管车辆)，合同另一方车主就应该承担自己的义务(支付车辆保管费)。

四、经营性停车场收取保管费的法律依据

国家发展计划委员会在2000年颁布的《机动车停放服务收费管理办法》第七条第 (四)项规定，“交通肇事、违章被强制拖离现场车辆，应按就近停放的原则处置，其收费标准按所停放停车场所的标准执行。”这一规定，与2004年公安部颁布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》(简称2004规定)的有关规定一致。《2004规定》第二十条第二款规定，“公安机关交通管理部门不得将车辆拖移至停车收费价格明显高于当地平均停车收费水平的停车场停放。”该文虽然说的是“拖移车辆”，但正常理解，扣留违法车辆应该同样适用。

虽然公安部在2008年修订《道路交通安全违法行为处理程序规定》时，将《2004规定》的第二十条第二款予以删除、未再作出明确规定，但2000年的《机动车停放服务收费管理办法》仍然是目前唯一在全国范围内统一实施的规范机动车停放服务收费行为的有效的部门规章，也是经营性停车场收取违法被扣车辆保管费的法律依据。多省市也出台了相应的管理办法，如《广东省物价局关于机动车停放保管服务收费管理办法》(2009)在第七条 (四)项规定了，“机动车辆因交通违法、肇事或故障等原因被公安交通管理部门拖曳至指定停车场产生的机动车停放保管服务收费实行政府定价，具体收费标准由停车场所在地县级以上人民政府价格主管部门依法制定。”

按照方便当事人和就近停放的原则，交管部门下属各执法单位，特别是高速公路大队都要组建所辖区域内的停车场，辖区路段长的大队甚至要组建两个以上的停车场，如此粗略估算，整个扬州市至少要组建一百个停车场左右。停车场有其劳动力、土地等一系列成本，组建执法部门自有停车场是一项庞大的经费开支，暂且不论目前财政拨付中没有该项专门经费，仅从社会经济学来看，使用绝大部分纳税人的金钱去为少部分人的违法行为买单是对社会资源的一种浪费。而经营性停车场的收费本应由市场经济自发调节，但由于保管合同的公私法混合性质和杜绝高收费及乱收费的需要，多省市对经营性停车场的收费都实行了政府定价。如表2。