徘徊在理念与政治之间: 20世纪英国工党的苏格兰政策探析

王磊

(四川大学 历史文化学院，四川 成都 610064)

现代苏格兰民族主义运动兴起于19世纪，民族主义者批评英国中央政府忽视了苏格兰的利益，要求给予苏格兰更多的自主权。但这一运动没有深厚的社会基础，只是精英人士的一厢情愿，影响非常有限，直到20世纪上半期，苏格兰民族问题在英国政治中并不显著。从60年代后期起，英国稳定的宪政受到了威胁，苏格兰民族党的兴起，特别是其议会席位的不断增加，将如何应对民族主义的问题提上了英国的政治日程。①David Powell，Nationhood and Identity the British State since 1800，London:I.B.Tauris Publisbers，2002，p.185.坚决抵制苏格兰民族主义的压力还是对其进行安抚?英国主要政党的态度决定了苏格兰政治的发展方向。作为英国的主要政党，工党策划和参与了对苏格兰实行权力下放的全过程。工党的苏格兰政策，特别是其在70至90年代之间的演化，对于苏格兰的宪政改革有直接的影响，对于理解当代英国政治的现状也有重要意义。本文尝试从工党的国家观念与苏格兰政策的关系入手，阐明工党苏格兰政策的演变历程，分析影响其政策演变的制约因素，总结其政策对当代英国的影响。

一、1930至60年代:观念与政策同步

1900年2月，英国工党成立于伦敦，成立之初即以实现社会主义为奋斗目标，以费边社的渐进社会主义思想为指导思想。到20年代，工党在英国政治舞台上逐步确立了大党地位，成为与保守党并驾齐驱的大党。在苏格兰地区，到1922年，工党已成为苏格兰最大的政党。②Powell，Nationhood and Identity the British State since 1800，p.156.受爱尔兰自治运动的影响，苏格兰工党的部分党员提出了苏格兰自治的要求。他们提出，为什么还要等着联合王国的其他地方都转变成社会主义呢?工党为什么不能首先在苏格兰建立社会主义的桥头堡呢?③Vernon Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，New York:Oxford University Press，2001，p.138.1923年8月25日，十位工党议员向聚集在格拉斯哥的绿地公园的3万5千名听众做了关于苏格兰必须实行自治的演讲。然而，这一时期的苏格兰自治主张，只是工党内个别党员的要求，并不是工党的正式政策，其影响范围十分有限，部分工党议员曾向当时的工党政府提交了一份苏格兰自治法案，也未被受理。①Belle－Ann Abrams，Scottish Nationalism and the British Response:A Critical Analysis of the Devolution Debate，doctoral dissertation，Waltham:Brandeis University，1985，p.77.

随着规模空前的1929年世界经济危机的爆发，苏格兰经济遭受重创，苏格兰出现了大规模失业的现象。工党意识到，传统的自由放任模式已无力挽救困境中的苏格兰。此时的工党主要受到两种思潮的影响，即主张国有化和公平分配的英国社会主义与主张国家干预经济和增加投资的凯恩斯主义，这两种理论惊人地相通，两者的结合成为工党内政改革的指导思想。②倪学德:《和平的社会革命:战后初期英国工党艾德礼政府的“民主社会主义”改革研究》，北京:中国社会科学出版社，2005年，第113页。这两种思潮都主张，经济发展需要强大的中央政府的领导，工党开始着手研究通过国家管理治愈经济危机的方法。工党认识到，只有中央集权主义的国家才能提高经济效率、解决失业问题，因此，必须实行经济国有化和中央集权化的经济计划，而向苏格兰放权则会威胁到中央集权的经济规划。③Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.138，167-169.

从30年代起，工党在国家观念上变得日益中央集权化和国家一体化。在工党的观念中，只有单一制的国家才能解决目前经济危机的困局，也就是一个国家应该“建立在一个明确的政治中心之上，该中心享有经济的主导地位，在管理上追求坚定不移的标准化政策。国家的所有区域都被同等对待，所有机构都直接处于中心的控制之下”。④J.Mitchell，“The Evolution of Devolution:Labour＇s Home Rule Strategy in Opposition，”Government and Opposition，Vol.30，No.4，1998，p.480.工党议员科林·菲尔普斯表达了工党中普遍存在的集权与平等观念:“在诸如综合教育和全英国资金流动之类的事务上，任何放弃使用中央权力的工党政府都是愚蠢的……如果综合教育在格拉斯哥是一种权利，在英格兰南部同样也应是权利。”⑤Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，p.169.因此，苏格兰自治的问题逐渐淡出了工党的视野。

1945年7月，二战的硝烟在欧洲刚刚散去，英国举行了议会大选。刚刚结束战争的英国亟需迅速恢复经济，英国老百姓人心思变，希望进行社会改革，而不是再次回到战前的苦难经历中去。选举的结果表明，倡导改革的工党共有393名议员当选，以146席的绝对多数超过了其他党，第一次成为议会中拥有绝对多数席位的执政党，工党有了真正实践其政策的机会。工党上台后以扩张中央政府的权能为核心，大力推行以国有化和福利国家为主要内容的经济与社会改革。

在经济领域，为了摆脱经济困境、实现充分就业，工党政府推行国有化政策。苏格兰的基础工业，诸如煤炭、铁路、电力、道路运输以及钢铁等部门被收归国有，由各种国家委员会进行管理。例如，不列颠铁路委员会管理全国的铁路运输，全国煤炭委员会管理煤炭生产，虽然它们在运作上被划分成区域，但都要服从伦敦中央政府制定的经济规划。⑥Powell，Nationhood and Identity the British State since 1800，pp.163-164.英国中央政府的经济权能空前提高，苏格兰完全被纳入到中央的统一管理和规划之中。工党的另一项改革是推行福利国家政策。艾德礼政府从1946年到1948年相继颁布了《国民保险法》、《国民救济法》和《国民医疗保健法》。1948年7月5日，三部法案同时生效，政府随即宣布，英国已经成为福利国家。这样一系列范围广泛、种类繁多的福利立法，在实施中注定需要依靠强大的中央政府提供资金支持和利益协调。工党强调，福利政策需要中央集权，实行地方分权就意味着在一个国家的不同地区有不同的福利标准，福利的地区差异是不公平的，将威胁到福利国家公正、平等的基础。⑦Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，p.169.工党改革的两根支柱——国有化和福利国家都需要通过中央集权的政府才能实现。通过艾德礼政府的改革，英国中央政府的规模和作用都急剧地扩大了，特别是在工业管理和社会福利政策上，中央集权化和全国统一化的倾向更加突出。⑧Powell，Nationhood and Identity the British State since 1800，pp.164-165.

在苏格兰问题上，放权与工党的中央集权式的经济管理和社会福利政策格格不入。1948年，工党政府正式以白皮书的形式表明了反对向苏格兰放权的立场。作为替代，白皮书提出对下院的立法程序进行有限地改革，凡涉及到苏格兰事务的技术性以及无争议性的法案，都可以不必讨论直接送至苏格兰事务常委会进行二读，但苏格兰议员无权提出议案，没有下院的最终同意也无权通过法案。①Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，p.114.到1958年，工党苏格兰委员会正式拒绝了地方自治，理由是“苏格兰的问题可以通过在联合王国范围内的社会主义计划而更好地解决”②J.Mitchell，Strategies for Self-government:The Campaigns for a Scottish Parliament，Edinburgh:Polygon，1996，p.312.。因此，这一时期由于工党信奉单一制的国家观念，反对向苏格兰放权的政策在工党中一直居于主导地位。

二、1970年代:观念与政策冲突

从60年代后期开始，苏格兰要求更多地参与决策的呼声出现了。苏格兰的经济严重依赖重工业，在经济衰退的打击下脆弱不堪，在产业结构调整中又属于夕阳产业而不断衰落。曾经是苏格兰经济支柱的铁路、煤炭和电力等工业已经被收归国有，在政府扶植下勉强存活，处于消失的边缘。苏格兰的人均GDP从1951年占英国平均水平的92%下降到1962年的87%，失业率却比英国平均水平几乎要高出一倍，在1965－1967年间，英国的平均失业率是1.8%，而苏格兰是3.2%。③G.C.Peden，“The Managed Economy:Scotland，1900－2000，”in T.M.Devine，C.H.Lee and G.C.Peden，ed.，The Transformation of Scotland:the Economy since 1700，Edinburgh:Edinburgh University Press，2005，p.254.苏格兰人将这种困境归结为英格兰的剥削和中央政府的无能，要求苏格兰自治的民族主义运动逐渐高涨。自60年代后期起，苏格兰民族党迅速崛起，工党在苏格兰的霸主地位受到民族党的严重威胁。

面对民族主义的挑战，工党该如何应对?在60年代，工党内中央集权主义的意识依然盛行。工党苏格兰委员会对苏格兰民族主义兴起的第一反应就是:这是经济衰退的产物，随着繁荣的恢复，民族主义将会消失;工党只要利用中央集权的国家权力就可以改变地方的差异和不平等，而放权会威胁到苏格兰的利益，因为放权会削弱苏格兰事务大臣的权力，减少苏格兰在威斯敏斯特④因英国议会上下两院的所在地是伦敦的威斯敏斯特宫，因此常以“威斯敏斯特”指代英国议会。的超比例议员名额，而这两者都是苏格兰在分配全国公共开支时赢得优势的保障。1968年，工党苏格兰委员会以多数票拒绝了放权提议:“我们认为立法放权将破坏苏格兰的经济发展。工党在这方面已取得的成就……我们不能失去。”苏格兰事务大臣威廉·罗斯也认为，民族主义是一种情感，利用经济政策就能治愈。一直到1974年2月，工党的选举纲领中都没有放权的内容。1974年2月的大选促使放权问题出现在工党的政治议程中。此次选举，工党获得了301个议席，保守党获得297席，工党的席位未达到议会多数，哈罗德·威尔逊挟工党以少数党政府上台执政。但在此次大选中，小党的表现可圈可点，自由党获得14席，特别是苏格兰民族党获得了7席，其中的两个议席还是夺自于工党。工党政府急于拉拢这些小党以巩固不稳定的地位，但自由党和苏格兰民族党都是支持苏格兰放权的政党，对于工党而言，放权问题不能再被忽视了，特别是在本身还处于少数党政府、需要其他政党支持的情况下。工党也认识到，在下次大选的规划中，除非承诺放权，否则会有更多的席位输给苏格兰民族党。⑤Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.140-142.

在上台伊始的新议会开幕典礼上，工党就在女王的例行演讲稿中增加了政府将启动放权讨论的内容。之后，威尔逊首相承诺，政府会提出关于放权的白皮书和法案。1974年9月17日，政府发表白皮书《民主和放权:对苏格兰和威尔士的计划》，列出了关于放权的各种原则。但是，这些原则都是仓促提出的，更多的是害怕在选举中输给苏格兰民族党，而不是考虑放权能带给苏格兰的利益，这些仓促提出的原则成为1978年《苏格兰法案》的基础。⑥Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.177-178.

在1974年10月的大选中，工党发布了第一个涉及到苏格兰放权的竞选纲领，正式承诺放权。结果，工党赢得了319席，勉强取得了议会的多数席位，但苏格兰民族党的进展更大，共获得了11个议席。工党虽然赢得了58%的苏格兰议席，但仅得到了36%的苏格兰选票，而民族党虽然只有16%的议席，选票份额却是30%。换句话说，如果民族党的支持率再提高一些，在下次大选中就可能翻转两个政党的选战格局，它已经严重威胁到了工党在苏格兰的霸主地位。

为了应对苏格兰民族党在1974年两次大选中的压力，在大选后不久，威尔逊首相任命了一个特别小组，要求以“从容不迫的速度”实现工党设立苏格兰议会的承诺。而在此之前，工党的发言人还预计，建立苏格兰议会需要四到五年的时间。①Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，p.152.1975年11月，工党出版了白皮书《我们变革的民主》，将放权的总原则细化成了具体建议，如苏格兰议会如何设立及其权限范围等。②“Our Changing Democracy，”in Lindsay Paterson，ed.，A Diverse Assembly:The Debate on a Scottish Parliament，Edinburgh:Edinburgh University Press，1998，pp.92-95.1976年11月，工党向议会提交了《苏格兰和威尔士法案》，正式要求设立苏格兰议会。

威尔逊政府公开支持放权的做法使苏格兰工党处于尴尬的境地。它曾在1972年断然拒绝放权，认为设立苏格兰议会将缩减苏格兰在威斯敏斯特的影响力，不能带给苏格兰人民真正的利益。不到两年的时间，在工党总部的压力下，苏格兰工党的立场发生了根本转变。1974年8月，在一次特别会议上，工党苏格兰委员会放弃先前的反对态度，承诺将支持放权法案。在1975年的年会上，工党领导层再次将放权决议强加给苏格兰的工党。③Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，pp.145-146.

由于放权政策的提出是工党领导层对下层党员施压的结果，工党在全党范围内缺乏认真的讨论，没有形成统一的放权观念，党员中仍然弥漫着中央集权主义的思想，甚至放权的支持者也还抱着单一制的国家观念。这种毫无思想准备的放权承诺无法在党内取得一致，党的放权决议也就不能得到党员的普遍支持。

工党在国家观念和苏格兰政策上的不一致导致的后果是严重的。虽然一些像埃里克·赫弗这样的反对放权的左派党员，出于支持党内民主以及党的决议至上的观念，被迫接受了放权决议，但仍有相当一批党员反对遵从党的决议。④J.Mitchell，“From Unitary State to Union State:Labour’s Changing View of the United Kingdom and Its Implications，”Regional Studies，Vol.30，No.6，1996，p.607.

在1974年的工党年会上，埃里克·穆恩曼议员对工党仓促转向放权的做法表达了不满:“我几乎不能太严肃地参与工党关于这一问题(指放权——笔者)的讨论。没有人在听了32分钟的讨论和20分钟的领导人讲话以后能设想，这是对于一个重要的宪政问题做出重要决策的方式。”⑤Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，pp.152-153.

在放权问题上最强硬的批评者当属塔姆·戴利埃尔议员，他认为放权政策与单一制国家是不相容的:“在(苏格兰或威尔士)设立一个议会是不可能的——特别是某种附属性的议会——它是单一制国家的一部分，尽管只是一部分，承认这一事实不更明智些吗?”⑥J.Mitchell，“The Evolution of Devolution，”pp.480-481.戴利埃尔还批评了工党的放权法案:“整个放权闹剧根本上就是政党政治的操作……立法被匆忙地拼凑起来是为了要应付苏格兰民族党带来的选举威胁。”他的话反映了工党后座议员的普遍心态。此外，不少党内高层人士对工党仓促拼凑的放权法案也持批判态度。内政大臣詹金斯对于如此轻率地做出放权决议感到不满:“不能为了在一次大选中多赢得几个议席而瓦解联合王国。”⑦Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.178-179.

更严重的是，部分工党议员开始有了反叛的行动，他们在议会内公开反对放权法案。在1976年12月议会对放权法案的二读上，法案以294对249票获得通过，但有10名工党议员投了反对票，45名议员投了弃权票。1977年2月22日，工党政府提出的动议——法案停止辩论付诸表决，被29票的多数击败，其中就有22名工党议员投了反对票。工党的反叛议员吉姆·赛拉斯认为，工党已经丧失了人们对它的忠诚，应该尽快将工党赶下台。⑧Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，pp.176-177.这些事实表明，在苏格兰放权问题上，工党内部的分歧已经非常严重，出现了党员的反叛和消极抗议。

为了确保放权政策的成功，工党政府将《苏格兰和威尔士法案》分拆，于1977年11月提出了单独的《苏格兰法案》，苏格兰议会的权限较之前有所扩大。为了缓和工党内的反对情绪，法案第82条还规定举行关于放权问题的全民公决，让苏格兰人决定是否设立议会。①Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，p.180.然而，在全民公决之前，一名叫乔治·卡宁汉的工党后座议员因为反对放权而背叛了工党，他在议会中提出了一个被称为“卡宁汉修正案”的附加条款，要求在全民公决中，放权法案要获得40%以上合法选民的支持才能通过，而不是简单多数，否则即为失效。②Michael O’Neill，“Great Britain:From Dicey to Devolution，”Parliamentary Affairs，Vol.53，No.1，2000，p.73.卡宁汉每天都与保守党的反放权主义者联络，设法获得了朝野对其修正案的支持。1978年1月25日，修正案以166票支持151票反对获得通过。工党政府完全没有提防卡宁汉的修正案，它的通过对放权法案无疑是雪上加霜。苏格兰的放权不再是由简单的多数票决定的问题，如果法案要取得议会两院的同意，必须要确保获得相当大比例的赞成投票，工党现在要为40%的门槛而战斗了。③Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，pp.204-205.

工党苏格兰委员会对卡宁汉修正案也没有充分的准备，它被夹在放权的支持者和反对派之间，对放权问题态度暧昧。它一方面宣布发动支持投票运动，但又不和其他支持放权的政党联合。它拒绝联合的行为遭到了其他政党的指责，认为它破坏了支持投票运动的统一，影响了越过40%门槛的投票。

反放权主义者则支持卡宁汉修正案，戴利埃尔议员在党内组织了投反对票运动，以动员工党内的反对派。他还联合工党内的另一位反对派议员吉姆·赛拉斯，两人冒着终结政治生涯的风险公开反对工党的放权法案。戴利埃尔反对任何形式的放权，他认为放权会产生滑坡效应从而导致苏格兰的独立。相反，赛拉斯认为工党的放权还不够，他组建了新党—— “苏格兰工人党”，主张苏格兰议会应该有更大的经济和政治权力。两个政见不同的议员因为共同反对放权而走到了一起，他们游历了苏格兰的15个城市，公开辩论《苏格兰法案》的利弊，声称要澄清法案的模糊之处，谴责那些只是因忠诚于工党而投赞成票的人。他们的活动使苏格兰选民对《苏格兰法案》产生了更多的负面印象。工党政府在党内反放权主义者的压力下，没有对放权法案做任何解释说明，因为反对者认为政府不可能以公正的立场解释法案。由于没有官方对法案的解释，苏格兰选民被迫从社会上获得各种相关信息，但是这些由放权的支持者和反对派提供的信息，不仅是互相冲突令人迷惑，而且也不完整。一位苏格兰分析家评论道:“据说苏格兰存在着对信息的渴求，但只是断断续续地提供给选民信息。”政府的不解释行为对放权者很不利，而保守党等反对派领导的反对投票运动却卓有成效，这导致支持投票运动处于被动的守势，形势对全民公决的顺利通过非常不利。④Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，p.216-217，212-213，p.214.

1979年3月1日举行了全民公决，虽然有51.6%的选民投票赞成放权，但投票率只有62.9%，因此赞成票仅占全体选民的33%，未达到40%的门槛。⑤J.Mitchell，D.Denver，C.Pattie and H.Bochel，“The 1997 Devolution Referendum in Scotland，”Parliamentary Affairs，Vol.51，No.2，1998，p.167.这一结果使工党政府陷入了困境，在全民公决四天后，对工党内部的一个调查表明，如果工党政府强行推出一份修改的放权法案提交到议会，将至少有24名工党议员投反对票，也有人估计潜在的反叛议员高达30至40人。⑥Abrams，Scottish Nationalism and the British Response，pp.222-223.随后，工党政府在保守党和苏格兰民族党提出的不信任案中被击败，工党解散议会重新大选，试图挽回败局。但保守党在大选中获胜，工党被迫下台，其《苏格兰法案》被保守党政府废除。失败后的工党急剧左转，再次提出了中央集权的发展思路，放权政策在工党内被废除。

三、1980至90年代:观念与政策再次趋同

从1979至1997年，保守党执政长达18年之久，其间保守党政府强调中央集权的管理模式，加强了中央对地方的控制，反对向苏格兰放权。保守党政府采取的减少国家干预、经济部门的重新私有化、缩减福利开支等货币主义政策，都强化了社会政策的全国性特征，虽然整体上有利于国家经济效率的提高，对于依赖重工业的苏格兰却很不利。撒切尔夫人本人也承认，改革使苏格兰的失业率高于英格兰，导致保守党在苏格兰的支持率下降。但她坚信，这些政策虽在短期内引起反对，长远来看对苏格兰是有益的，没必要过多地考虑苏格兰的反应，英国传统的宪政结构应该继续维持。①J.Bradbury，“Conservative Governments，Scotland and Wales:A Perspective on Territorial Management，”in J.Bradbury and J.Mawson，ed.，British Regionalism and Devolution:The Challenges of State Reform and European Integration，London:Jessica Kingsley Publishers，1997，pp.76-77.

在传统的宪政框架下，苏格兰无力抵制中央政府不利于苏格兰的决策。最明显的例子是80年代末的人头税风波。保守党政府决定首先在苏格兰开征人头税，苏格兰人认为这是保守党政府在拿他们做政策的试验品。虽然工党在苏格兰的72个议席中拥有50席，但由于是在野党，对此亦束手无策，被苏格兰民族党戏虐为“虚弱的五十”。在这种情况下，要求放权的呼声比以前更强烈了，这不仅是对民族认同的重申，更是因为放权可以设立一个抵制伦敦强制政策的新议会。

放权的呼声推动了工党对“苏格兰授权”思想的关注。这一思想原本是民族主义者特别是苏格兰民族党信奉的原则，其核心观念是，苏格兰的政治主权来自于苏格兰人民而不是威斯敏斯特议会，因而统治苏格兰应当得到苏格兰人的认可，获得苏格兰的多数选票被视为苏格兰人民授权统治的象征。它也是民族党在70年代使用的一种策略，按照这种策略，苏格兰民族党可以借口苏格兰人民的需要而设立议会以及扩张议会的权力。“苏格兰授权”将苏格兰看作一个独特的整体，以苏格兰人民主权的观念挑战了英国的议会主权和单一制国家观念，成为苏格兰放权的理论基础。在80年代，工党政治家逐渐接受了苏格兰授权思想，甚至苏格兰的工党领导人也认可了它。工党影子内阁的苏格兰事务大臣唐纳德·迪尤尔认为，放权的议会能保护苏格兰人民“免遭不符合苏格兰利益的破坏性立法的侵害”。②Jack Geekie and Roger Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”p.401.1982年，工党苏格兰委员会宣布，接受“苏格兰人民选择设立议会的决定”，重申了对苏格兰放权的承诺。1983年2月，工党苏格兰委员会承诺，工党上台后将设立直接选举的苏格兰议会，有征税权和工业管理权，这一承诺随后出现在工党苏格兰委员会的竞选宣言上。

工党在1983年大选中惨败，而苏格兰工党却保住了苏格兰最大党的地位，苏格兰授权的思想具有更大的影响力。一些工党议员宣布，因为几乎四分之三的苏格兰选民投票给支持放权的各政党，表明保守党没有被苏格兰人民授权管理苏格兰，保守党政府无权在苏格兰执行政策。他们要求发起与英格兰脱离的工业和政治分裂运动，以及全国范围的关于自治的公民投票运动。③J.Mitchell，“The Evolution of Devolution:Labour’s Home Rule Strategy in Opposition，”p.483.到80年代中期，苏格兰工党的决策机构已经逐渐被放权主义者掌控，工党对放权的承诺也在不断提高。1984年，唐纳德·迪尤尔评论道:“在工党内肯定不再有关于应该放权的主张……我认为在工党内没有任何主题比放权的基本原则是更一致的了。”1987年大选工党再次失败，却再次赢得了苏格兰的绝大多数议席。苏格兰媒体将工党选择为授权托管人，《格拉斯哥先驱报》宣布:“工党的胜利意味着一种令人信服的苏格兰授权……工党现在发现它自己在某种意义上是放权共识的监护人，只有它能推动这项事业。”④转引自:Geekie and Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”pp.406，402.苏格兰授权的思想在苏格兰工党内变得日益流行，甚至还被看作是对苏格兰进行社会主义改造的手段。⑤Arthur Aughey，Nationalism，Devolution and the Challenge to the United Kingdom State，London:Pluto Press，2001，pp.94-95.1987年9月，工党苏格兰委员会召开会议，庆祝工党在苏格兰赢得50个议席，认为这是要求设立苏格兰议会的授权，并宣布要提出一个放权法案。同年11月，苏格兰工党提出了新苏格兰法案。法案规定，苏格兰是一个有自己的历史文化、教会和法律的独特的国家;苏格兰议会有144个议员，由选举产生，任期4年;实行威斯敏斯特议会和苏格兰议会的双重议员身份制，不缩减威斯敏斯特议会中苏格兰议员的人数和权限;苏格兰议会接管苏格兰事务部的所有权力，并在社会及经济管理上增加了一系列权力。①Geekie and Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”pp.405-406.虽然无法实施，却表明工党对苏格兰放权的承诺在加强。

由于保守党政府一直未承诺设立苏格兰议会，工党苏格兰委员会公开支持多党联合行动，包括建立临时的苏格兰议会和制宪会议。在1983年大选之前，前苏格兰工党主席乔治·加洛韦就推动工党“组织一个代议制的苏格兰大会，以便能协商放权运动应该采取的策略路线……这个大会对领导放权斗争的各党派的苏格兰籍议员可以采取代议制议会的形式。”②Geekie and Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”p.403.1984年2月，工党苏格兰执委会催促各选区工党加入“争取苏格兰议会运动”。这个组织是苏格兰的政党和公民团体于1980年3月1日成立的，目的是以跨党派合作的方式复兴苏格兰自治运动。

1988年7月，“争取苏格兰议会运动”下属的宪法指导委员会发表报告《苏格兰权利宣言》，批判了苏格兰现行的宪政结构，认为苏格兰人民有权建立最适合于他们自己的政府形式，主张成立苏格兰制宪会议为未来设立苏格兰议会做准备。 《苏格兰权利宣言》得到了工党的赞同，唐纳德·迪尤尔在1988年10月宣布，苏格兰工党将参加制宪会议。③J.Brand and J.Mitchell，“Home Rule in Scotland:The Politics and Bases of a Movement，”in Bradbury and Mawson，ed.，British Regionalism and Devolution，pp.44-45.1989年，工党、自由民主党及一些公民团体成立了苏格兰制宪会议，工党在制宪会议中处于主导地位。制宪会议的目标是把对放权的广泛支持转换成立法的具体建议，以推动未来的放权立法，与会代表正式认可并签署了《苏格兰权利宣言》。④Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.196-197.制宪会议的重要之处在于拒绝了议会主权，正式提出了苏格兰人民主权的概念:“我们，作为苏格兰制宪会议而聚集于此，在此郑重承认，苏格兰人民有决定最适合于他们需要的政府形式的主权权利，并郑重声明和承诺在我们的行动和协商中，苏格兰人民的利益将是至高无上的。”⑤Mitchell，“Modern Scottish nationalism，”Paper at the APSA Conference，Boston，2008，p.20.这已经超越了联合王国是中央集权的单一制国家的概念，是对英国宪法的重新理解，制宪会议的决议虽然没有法律效力，对于放权舆论的发展却有重要影响。它的成立表明，苏格兰工党发生了重要转变，不仅在思想上摆脱了单一制国家观念的束缚，正式认可了苏格兰人民主权的观念，在放权的实际行动上也成为了主导力量。

苏格兰工党的转变对工党领导层有重要的影响。1987年大选是一个重要的分水岭，工党在大选中再次失利，但在苏格兰，工党却赢得了50个议席而保守党只有10席，苏格兰人在工党的高级岗位上占居要职，影子内阁的6名高官中有4名是苏格兰议员。在是否设立苏格兰议会的问题上，工党与其苏格兰委员会原本分歧很大，有导致工党分裂的可能。工党领袖金诺克意识到问题的严重性，在苏格兰委员会的支持率如此之高的情况下，放权问题已不能再被忽视，工党内的民族主义者更不能被开除。1989年，金诺克在工党苏格兰会议上承诺，如果工党赢得下次大选，将立即提出设立苏格兰议会的立法。⑥J.Mitchell，“The Evolution of Devolution:Labour＇s Home Rule Strategy in Opposition，”p.486，489.

在1990年代，工党领导制宪会议先后提出了两个报告。1990年，制宪会议发表报告《通向苏格兰的议会》，提出了设立苏格兰议会的建议纲要。⑦Brand and Mitchell，“Home Rule in Scotland:the Politics and Bases of a Movement，”pp.46-47.1995年，制宪会议发表了《苏格兰议会，苏格兰的权力》，提出了建立苏格兰议会的具体计划，即未来苏格兰议会的蓝图。这份报告得到了苏格兰舆论的大力支持，成为1998年《苏格兰法案》的基础。根据戈登·布朗的说法，1995年报告是布莱尔政府的白皮书《苏格兰的议会》的重要蓝本，因为白皮书在1997年6月发表，距工党上台还不到3个月的时间。⑧Kelly Shaw，“The Scottish Lobby in Contemporary Britain:Devolution and European Integration，”doctoral dissertation，Columbia:University of Missouri-Columbia，2002，p.57.

1994年布莱尔当选工党领袖后，为了重振工党，赢得议会大选，他在建设“新工党”的旗号下，对工党进行了全方位的改革。在放权问题上，新工党不仅继承了工党对放权的承诺，而且更进一步，使其进入了具体实施阶段。

新工党的理论基础是“第三条道路”思想，其本身就主张放权。这一理论的代表人物安东尼·吉登斯强调了放权的必要性:“公民社会模式要求通过激发地方主动性实现公民社会的复兴，国家和社会共同承担责任以促进社会公正和民主发展。……公民社会模式的确立依赖于国家的权力下放，把权力还给地区、城市、社区和公民。”①安东尼·吉登斯:《第三条道路:社会民主主义的复兴》，北京:北京大学出版社，2000年，第81页。在其影响下，新工党在国家观念上强调“地方分权、民族和人民主权”。新工党认为，地方分权是促进社会主义生根的唯一方式，放权的动机不是关于民族主义的，而是在联合王国这个共同区域内铸造共同的公民意识，在这里自由的原则和集体的目的并不冲突。②Aughey，Nationalism，Devolution and the Challenge to the United Kingdom State，p.86.这表明，新工党在国家观念上完全认可了放权的思想。

新工党在经济政策上的右转进一步巩固了放权观念。在70、80年代，工党的宏观经济政策是推行地方自治的重要障碍，工党的经济政策传统上一直是中央集权式的，与此相关的是工党对社会平等的支持。新工党在经济政策上急剧右转，通过接受保守党的货币主义及供应经济学的基本政策，新工党认可了市场经济的活力，主张限制政府的作用，彻底放弃了中央集权式的“更替性经济战略”，为工党推行放权政策进一步扫除了理论障碍，工党的放权承诺与党的整体目标更一致了。③Mitchell，“From Unitary State to Union State，”pp.607，609-610.

工党领袖布莱尔为了实现“新工党、新英国”的蓝图支持向苏格兰放权。他认可了放权的必要性，强调放权给国家和人民带来的利益，“围绕国家的理论，现代民主政治有两种重要的推动力。首先是使政府更贴近人民。庞大和中央集权的政府已经不合时宜，权力下放和分权才是时代的主旋律”，“普通人已经对高高在上的中央政府解决他们的问题的能力丧失了信心。……最重要的是，我们需要通过分散政府职能和赋予地方政府更大的权力使决策重新接近人民”④托尼·布莱尔:《新英国:我对一个年轻国家的展望》，曹振寰等译，北京:世界知识出版社，1998年，第300，303页。。

然而，布莱尔也清楚苏格兰放权法案在议会中通过的难度。为了缓和工党内部分英格兰议员对苏格兰放权的抵制，他在1996年6月宣布，当选后将在苏格兰举行关于放权的全民公决。他的全民公决将在放权法案送交议会之前举行，而不是像1979年那样在其之后，这是一种策略上的考虑，如果公决结果支持放权，就可以宣称是接受苏格兰人民的选择，布莱尔希望以此缓和工党内对放权的分歧。⑤Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，p.198.

在1997年大选中，工党赢得了议会的绝对多数，而且在英国各个地区都拥有多数席位。从苏格兰放权的角度看，1997年大选具有划时代的意义，放权成为了可以实现的目标。工党政府履行竞选承诺，在1997年5月提出了全民公决法案，共有两个问题需要公民投票——是否要设立放权的苏格兰议会和议会是否应该有征税权。赞成放权的政党——工党、自由民主党、苏格兰民族党及一些公民团体组成了“苏格兰前进”(Scotland Forward)，发起了“赞成-赞成”投票运动，号召选民支持公决法案，而保守党领导了“三思”运动，要求选民拒绝放权计划。

1997年9月11日举行了全民公决，苏格兰选民支持苏格兰议会的热情高涨，在是否设立苏格兰议会的问题上，有74.3%的选民支持设立议会，关于未来议会的征税权，也有63.5%的选民支持赋予其此项权力。⑥M.Keating，“Reforging the Union:Devolution and Constitutional Change in the United Kingdom，”Publius，Vol.28，No.1，Winter 1998，pp.225-226.因此，工党政府全民公决的提案获得了通过，而且提案的支持率也越过了1979年40%的门槛。全民公决之后，工党政府向议会提交了《苏格兰法案》，法案被下院通过，最终成为法律，工党的放权方案正式施行，苏格兰走上了工党设定的放权道路。

四、结 语

纵观20世纪工党的历史，工党的国家观念与苏格兰政策经历了同步、冲突到再次趋同的演变，在这个历程中工党的苏格兰政策从中央集权走向地方分权，国家观念也从英国史单一制的国家观念逐渐演变为地方分权制的观念。为什么会发生这样的演变?根据上文的论述，我们可以得出这样的结论，演变的根源在于英国现实政治状况的变化。在1930至60年代中期，30年代的经济大萧条以及40年代的第二次世界大战都给英国造成了严重的损失，战后的英国社会百废待兴，英国人民需要摆脱困窘的生活状况。工党认为，只有中央集权的国家权力才能挽救英国于困境，才能改造英国以实现民富国强的社会主义目标。因此，在这个时期，工党单一制的国家观念取代了早期的自治传统，中央集权制的政策代替了苏格兰自治。1970年代，困扰英国特别是苏格兰的长期经济衰退，导致了苏格兰民族主义的高涨，工党在苏格兰的地位遭到了苏格兰民族党的严峻挑战。更重要的是，工党面临着少数党政府执政的窘境，这迫使工党高层将放权政策作为权宜之计，拉拢议会小党以及笼络选民以巩固执政地位。但是，工党内大多数党员仍然抱有单一制的国家观念，在这样的国家观念下执行放权政策，使工党遇到了内部强大的阻力，最终导致了政策失败。1980至90年代，在全国大选中的连续失利，长达18年的在野地位迫使工党走上了漫长的改革之路。由于对苏格兰议席的严重依赖和对保守党的苏格兰政策的抵制，工党逐渐接受了“苏格兰授权”的思想而背离了单一制的国家观念，其苏格兰政策也最终走上了放权之路。

综上可以看出，工党的苏格兰政策不只是受到其国家观念的影响，政策以及政策与国家观念的演变，甚至国家观念本身都受到英国现实政治的强烈影响。现实政治和工党的国家观念都是工党制定和实施苏格兰政策的制约因素，都能影响到苏格兰政策的调整和实施的成效。其中，现实政治是更基本的变量，它还可以影响到国家观念的演变，从而推动苏格兰政策发生彻底变化。

在当代西方社会政党政治的体制下，政党利益就是各政党最大的现实政治。具体到苏格兰放权问题上，影响工党的苏格兰政策和国家观念演变的就是工党对政党利益的追求，这可以从两个方面加以考虑。一方面，工党整体意义上的选举压力模式。工党两次提出放权政策都是政党政治下选举压力的结果。在70年代，放权政策是作为应对苏格兰民族党的威胁，为巩固工党在下院的地位而提出的。在80和90年代，放权政策是由工党保护其在苏格兰的主导地位，为争取英国大选的胜利而推动的。因此，两个时期的放权政策都是工党为了维持其在苏格兰政治上的主导性而制定的。①Gerry Hassan，“A Case Study of Scottish Labour:Devolution and the Politics of Multi-Level Governance，”The Political Quarterly，Vol.73，No.2，2002，p.150.

工党对苏格兰特别关注、对苏格兰利益特别敏感直接源自于英国政党支持力量的地理分化。传统上，保守党在英格兰比在联合王国的其他地方有更大的影响力，而工党更倚重苏格兰和威尔士等边缘地区。工党的选举胜利主要是通过这些凯尔特地区的可靠支持，以及英格兰的少数派支持实现的。②Harry Lazer，“Devolution，Ethnic Nationalism，and Populism in the United Kingdom，”Publius，Vol.7，No.4，1977，p.58.在整个20世纪的大选中，工党只在英格兰取得过三次多数票支持，因此苏格兰的可靠支持对工党的命运非常重要，失去了苏格兰，工党可能会遭受彻底的失败。

甚至在20世纪早期，工党政府未受理苏格兰自治也是出于选举上的考虑。在20年代，麦克唐纳领导下的工党极力掩盖其工人阶级的外表，力图树立起全国性政党的形象，以便在整个英国赢得大选的胜利。苏格兰实行自治则会缩减苏格兰议员的人数，使工党在威斯敏斯特议会上台的可能性减小。因此，苏格兰自治不在前两届工党政府的议程之中。③Powell，Nationhood and Identity the British State since 1800，pp.156-157.

另一方面，党员个体意义上的寻职模式。工党的放权政策实质上也是工党党员的一种寻职行为。保守党独霸英国政坛的局面为工党放权创造了环境，因为在1979-1997年保守党漫长的统治等于否定了工党政治精英的权位和前途。由于长期不能在威斯敏斯特掌权，工党党员产生了对权位的寻求替代，对于有野心的工党议员和其他的职业政客来说，在苏格兰设立一个选举的议会能够提供给他们这种机会。①Geekie and Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”pp.409-410.

一些在70年代一直捍卫中央集权主义国家观念的苏格兰议员，之所以改变态度而支持放权，就是因为放权至少可以为他们提供在苏格兰获得政治权力的机会。②Martin Laffin and Alys Thomas，“The United Kingdom:Federalism in Denial?”Publius，Vol.29，No.3，1999，p.93.一些工党议员甚至因为工党总部反对向苏格兰放权，出于个人前途的考虑出现了离党倾向。工党左翼领袖乔治·福克斯警告说:“在苏格兰政治中，如果1983年大选仍然形成工党主导苏格兰，保守党主导威斯敏斯特的情况，工党议员和工会重新结盟形成分离运动是可能的。”如果1983年情况是这样，那么到1987年情况更糟。1987年8月， 《泰晤士报》报道，如果保守党再次赢得大选，有15名苏格兰籍议员正考虑脱离英国工党。③Geekie and Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”p.407.

因此，工党在观念和政策上的不断演化，实质上是出于对政党利益的追求。工党支持民族主义运动、提出放权政策，更多的是出于选举的需要，基于策略的考虑，而不是源于既定的意识形态和政治原则的要求。没有哪种观念和原则是工党必须永恒遵守的信条，为了政党利益，它的观念和政策都可以变，然相对于苏格兰政策，工党在国家观念上的变化显得滞后。因此，在70年代，部分工党党员的观念未能赶上工党高层政策的变化，他们对单一制国家观念的坚持是导致工党放权政策失败的重要因素。随着工党在野时间的增加，在政党利益的引诱和驱使下，到90年代，工党最终实现了观念与政策的同步转变。

那么，由政党利益驱动的放权政策在实际上是必要的吗?就工党而言，当然是必要的，因为放权保证了工党的执政地位以及工党党员的利益。但是，就苏格兰以及英国的实际需要而言呢?答案肯定很有争议，或许可以换个角度思考这一问题。我们可以通过考察放权制度十几年来的运作状况，分析它对英国的积极和消极影响，以此对工党的苏格兰放权政策做出客观的评价。

工党的苏格兰放权政策可以从苏格兰和英国中央政府两个角度考虑其积极影响。首先，从理论上看，放权制度向苏格兰提供了一种抵制中央决策的方式。自从1945年以来，随着中央政府功能的巨大提升，造成了苏格兰政府的调解不良，带来了严重的后果。当政府的管理范围受到限制的时候，因为其决策很少影响到个人，人们并不介意政府是坐落在伦敦还是爱丁堡，在苏格兰事务上，本土的苏格兰非政府机构有更大的影响力。然而，在中央政府的权能扩大了以后，苏格兰的管理机制无法抵制现代政府中央集权的压力，如果这种压力不利于苏格兰，只能通过向苏格兰提供宪法性保护得以制衡，设立苏格兰议会的目的就是矫正来自中央政府的压力。因此，向苏格兰放权作为一种重新谈判1707年英、苏合并条款的方式，以使之更能适合现代苏格兰的状况。这种放权是一种保守地维护国家稳定和统一的政策。④Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.118-119.

其次，就实际上看，放权制度意味着英国政府认可了国内民族状况的多样性和独特性，认可了民族之间密切而复杂的联系，这一体制总体上仍然在预设的框架内运作。根据英国学者的统计(见下表)，自90年代以来，虽然苏格兰人对英国的认同要低于70年代，但是在2000年达到谷底之后，这种认同正在缓慢地回升。而且，英格兰人对英国的认同在放权前后基本上没有变化，英格兰也没有追随苏格兰提出明显的放权要求。英国另一份2001年的调查数据也表明，57%的英格兰人支持目前英格兰的政府模式，53%的苏格兰人支持现行的放权制度。⑤Montserrat Guibernau，“National Identity，Devolution and Secession in Canada，Britain and Spain 2006，”Nations and Nationalism，Vol.12，No.1，2006，pp.64-65.因此，从数据上看，放权制度运行以来，在普通的英国公民中没有激发明显的民族分离主义情绪，这证明了放权的宪政框架目前是基本稳定的。

民族认同的趋势(强制性二选一的问卷调查)(%)

自从苏格兰放权制度运作以来，与其设计初衷相反的消极影响也逐渐暴露出来。首先，英国的议会主权在政治上受到挑战。在宪法意义上拥有主权并不等于在现实政治中就能行使主权。工党的1998年《苏格兰法》在宪法意义上赋予了英国议会对苏格兰议会的主权，完整的立法权也属于威斯敏斯特议会，苏格兰议会是附属性的。然而，在政治上，虽然法案没有提及，苏格兰议会创立了一个新的政权中心，它最重要的权力是代表苏格兰人民，苏格兰第一大臣被看作是苏格兰民选的人民意愿的执行者，没有法律限制第一大臣宣布他有权代表苏格兰发言，宣布他比苏格兰籍议员和苏格兰事务大臣有更多的权力。这样的结果将是苏格兰对其境内事务拥有最高权限，威斯敏斯特将不再对苏格兰内部事务立法。还可能出现北爱尔兰曾经出现的情况，即威斯敏斯特的大臣不再对苏格兰内部事务负责。①Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.288-291.因此，在现实中，威斯敏斯特议会很难行使主权，很难对苏格兰放权机构施加宪法限制。如果没有现实政治上的主权，议会主权的宣示将是一句空话。

英国历史上已有这样的先例。1920年的《爱尔兰法案》在北爱尔兰规定了比苏格兰更严格的主权条款，但威斯敏斯特很难行使。除非出现特殊情况，由于北爱尔兰地区的严重暴力冲突持续数年得不到解决，在1972年3月，英国中央政府宣布暂停北爱议会，由中央直接管理。毕竟，北爱尔兰没有将自己看作是一个独立的国家，而对于曾经独立过的苏格兰，独立是一个非常重要的选择。因此，在正常时期，英国在苏格兰行使主权，包括单方面改变苏格兰的放权制度，都会非常困难。

其次，对苏格兰的放权带来了不平等、不平衡的问题。通过放权立法，英国在苏格兰设立了有相当权能的议会，但是在英格兰却没有相应的设置。因此，出现了所谓的“西洛锡安问题”。1977年，苏格兰西洛锡安选区的工党议员塔姆·戴利埃尔，在议会辩论《苏格兰法案》时首次提出了这一问题，即如果设立了苏格兰议会，在威斯敏斯特的苏格兰议员仍然能对专属英格兰的事务投票，但英格兰议员却不能以相同的方式对专属于苏格兰的事务投票，因为这些事务只属于放权的苏格兰议会负责。最引起争议的情况就是，对于专属于英格兰事务的法案，如果英国政府缺少英格兰议员的多数支持，但在苏格兰议员的支持下仍然能强行通过。这个隐忧终于在2004年成为现实，英国议会审议英格兰内部的医疗改革法案和增加大学附加学费法案时，在得不到英格兰议员多数支持的情况下，两个议案却在苏格兰议员的支持下以微弱多数通过。②C.G.Bryant，“Devolution，Equity and the English Question，”Nations and Nationalism，Vol.14，No.4，2008，p.668.这一问题成为由苏格兰放权而引发的一个宪政问题，至今仍没有很好的解决方式。

放权也造成了英国地区发展上的不平等。苏格兰议会的设立使苏格兰在英国享有优越的地位，不仅获得了更多的政治权力和影响力，在经济上也获得了高于英国其他地区的公共开支。但是，同样相对落后的英格兰东北部和西北部地区，却没有自己的议会，内阁中也没有专门的大臣为他们负责，这使他们感到犹如这个国家的“三等公民”。这种政治设置上的不平等导致了经济上的不平等，将会威胁到国家的团结稳定。

最后，苏格兰议会存在着引发民族分离主义的隐患。工党设立苏格兰议会的本意是缓和民族矛盾，加强国内团结，实现国家稳定，但在实际运作中却有适得其反的隐患。民族分离主义者可能利用苏格兰议会作为现成的分裂工具。虽然苏格兰议会的权能受到诸多限制，没有威斯敏斯特的同意它不能扩张自己的立法能力。但是，在现实政治中，苏格兰议会却有很大的独立性，它可以对没有立法权的事务 (例如苏格兰独立)进行讨论并通过决议，甚至它的权力能扩张到组织全民公决以检验关于独立的民意。而且，在1997年关于《苏格兰法案》的全民公决中，布莱尔政府只是以简单多数票作为是否同意宪政改革的标准，在苏格兰开创了恶劣的先例。①Colin Munro，“Scottish Devolution:Accommodating a Restless Nation，”International Journal on Minority and Group Rights，Vol.6，No.1-2，1999，pp.116-117.因此，如果英国议会和苏格兰议会由不同的政党控制，特别是如果出现苏格兰的民族主义执政者要求重新协商放权协定的情况，两个议会有可能发生冲突。②Powell，Nationhood and Identity the British State since 1800，pp.218-219.实际上，自2007年以来，执政的苏格兰民族党多次公开提出举行关于独立的全民公决，虽然不乏政治作秀的成分，但却表明放权并没有达到缓和民族矛盾的目的，国家分裂的危险依然存在。

苏格兰议会的存在还可能出现滑坡效应，导致进一步的极端要求。工党在放权政策的实施中，在苏格兰人中灌输了这样的信仰，即苏格兰议会能解决困扰苏格兰的一切严重问题。但是，如果议会未能达到人民的预期，就有可能要求进一步放权，甚至完全独立。英国宪政学家弗农·博格丹诺也提到，如果苏格兰的公共事业没有大的改进，苏格兰议会将成为不满的焦点，放权将会削弱联合王国。苏格兰议会强有力的选举基础及其合法性和它相对有限的权力之间的反差能推动分离主义。③Bogdanor，Devolution in the United Kingdom，pp.295-296.2007年，工党在苏格兰选举中败于苏格兰民族党，工党内一些政客宣扬放权无用论，提出了更激进的“在欧洲内独立”的主张。因此，工党的放权政策包含了自我破坏的因素，就像工党在70年代草率地提出放权，为民族主义的复兴铺平了道路一样，最终导致英国分裂的可能是工党而不是苏格兰民族党。④Geekie and Levy，“Devolution and the Tartanisation of the Labour Party，”pp.408-409.

布莱尔政府在这个一个世纪之久的放权长卷中已经完成了一章，但对于不列颠政府和它的人民，仅仅是打开了一个更不确定的未来。