美国农业保护制度安排及启示

田永强

美国的农业保护政策

美国最初对农业的保护起源于20世纪30年代的经济危机时期。1929～1933年的美国经济危机，使美国农业、农产品和农民均受到严重挫伤。当时，受经济危机影响，美国农产品价格下跌44%，几乎跌至战前一半的水平；农民收入下降70%，平均单个农场的年收入从2051美元下降到952美元；高失业率使农民到城市就业困难，只能以农业为主，农业人口占当时美国总人口的21.5%。与此同时，“大萧条”使美联储大幅收紧银根，以应对通货膨胀，在一定程度上更加剧了农民融资困难。在此背景下，美国多次调整农业法案，出台了一系列支持和保持农业的政策。

财政扶持政策。美国政府对农业的支持大体有三种形式：

一是固定直接补贴。根据历史产量和农作物面积，对相关作物生产者进行直接补贴。这种补贴按面积进行，不论农场主是否耕种，均可得到此项补贴。直接补贴的补贴率一般是固定的，由国会通过政府颁布的农业法案进行明确。美国政府每年用于固定直接补贴的支出约为50亿美元。

二是农作物价格支持。2002年美国新农业法案规定，小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、棉花、大米、大豆和其他小品种油籽为农产品补贴范围，政府对其提供最低保护价支持。在补贴的形式上分为反经济周期项目和贷款差额补贴两种。反经济周期项目，即国会对每种农作物品种都制定一个最低保护价，当市场价格低于最低保护价时，政府给予补贴支持，以保护农民利益。贷款差额补贴，是根据固定利率提供的额外价格支持，农民按固定利率向银行贷款，还款时若农产品实际价格低于贷款的利率价格水平，则只需按实际价格还款，市场价格与贷款利率价格水平间之间的差额，由政府向农民进行补贴。若农民不贷款，当农产品价格低于贷款固定利率价格水平且该农产品售出后，也可直接向政府申请贷款差额补贴。

三是平均作物收入选择补贴（农作物收入支持）。这是一种对指定作物品种，按各州收入水平设定的选择性补贴项目。收入保证有两个标准：一是过去五年的州平均产量，二是过去两个行销年的全国平均价格。若州收入低于州保证收入，且农民收入也低于农民的保证收入时，即可启动收入选择补贴。

金融扶持政策。美国金融对农业的扶持政策主要包括以下几个方面：政府直接贷款、政府担保贷款和政府扶持银行贷款等。

政府直接贷款是由美国农业部的农业服务署直接发放。一般贷款对象为那些信用状况较差、达不到金融机构贷款条件的家庭农场主或牧场主，以支持农场主或牧场主购买农业土地及其他生产需求。直接贷款主要包括农业所有权贷款、运营贷款、意外贷款和年轻人贷款等品种。直接贷款的资金每年也会给少数族裔的贷款申请者和刚开始从事农业生产的农民预留一部分。直接贷款大体占美国农业贷款总额的4%左右。

政府担保贷款主要由农业服务署向贷款者（如银行、农村信用系统、信用合作社等）提供最高可达95%的本息担保。由拟贷款的农场主和牧场主向农业服务署提出申请，农业服务署负责安排担保事宜。农业服务署允许银行向那些不符合贷款条件的农民提供信用贷款，由政府予以担保。如果出现风险，则政府负担贷款本息。政府担保贷款期限可长达7～40年。担保范围非常广泛，包括农民购买土地、设备，农场基建，生产经营（如购买种子、化肥、饲料、燃料等），引用新能源和科学技术等。政府担保贷款占农业贷款总额一般在4%左右。

政府扶持銀行贷款，即政府对涉农贷款的金融机构除提供担保外，还在资金来源、税收等方面提供优惠政策，使银行有充足的实力服务农民。目前，美国排名前20位的全国性大银行中有15家涉及农业信贷领域，有近6000家中小商业银行和20家保险公司开办农业、土地、农场等按揭贷款业务。政府扶持的银行贷款占美国农业贷款总额的33%左右，是农民融资的主要渠道。其中，扶持力度最大、业务范围最广、最具有代表性的银行就是农村信贷系统（Farm Credit System），其提供的贷款占全部农业贷款的32%。

农村信贷系统是由美国政府扶持与农场主合作相结合的一家综合性银行，具有典型的政策性银行特征，但目前已转型为商业银行。其前身是1916年美国政府为支持农民购买土地而成立的一家政策性银行，1940年政府资本撤出，形成5家区域性农村信贷银行。农村信贷系统通过分别设在15个州的97家农业信贷协会组织，向农民提供信贷和代理保险业务，每个协会组织的规模从5亿美元到80亿美元不等，是政府扶持的主要支农信贷机构。其资金来源主要依靠联邦农村信用银行融资公司发行债券。联邦农村信用银行融资公司是一个卓越的系统机构，有两个与其他系统机构无关联的董事会成员，他们由系统银行的执行董事与美国财政部部长和美联储主席磋商后，选举产生。

农业保险系统。美国的农业保险系统分为政策性保险与商业性保险两类。1938年，美国成立第一家政策性农业保险公司——联邦农作物保险公司，起初主要为某些地区的主要农作物提供保险服务。1980年，美国出台了《联邦农作物保险法案》，对参与农作物保险的农民给予大幅度补贴。1994年，又出台了《联邦农作物保险改革法案》。改革法案规定，农民若要获得价格支持以及贷款差额补贴项目，则必须参加农作物保险项目。1996年，美国进一步完善了法案内容，出台了《联邦农业进步与改革法案》（又称《农业自由化法案》），取消了强制性参与的条款，增加了风险管理机构的内容。与此同时，开办了农作物收入保险业务，使用率快速增长，50%以上的农作物参加了收入保险。2000年，美国国会又通过法案，允许私人企业更加广泛地参与发展农作物保险项目，商业性农作物保险自此得到快速发展。至2007年，美国已参加农作物收入保险的面积达到2.75亿英亩（约16.69亿亩），占总耕地面积3.76亿英亩的73.2%；参加产量保险的面积约1.25亿英亩，占总耕地面积的33.2%。1980年到2007年，美国收入保险总投保额达到680亿美元，产量保险总投保额达到230亿美元。目前，美国可参保的农作物已超过100种，且各州还有不同的保险计划以及投保作物类别，但最为常见的是大豆和玉米。此外，畜牧业也参加了保险。一般情况下，承保赔付率大约为50%～90%。

政策性保险一般分为产量保险和收入保险两类。产量保险是根据历史产量来计算赔付金额，当产量较低时提供保险赔偿。计算公式为“保证产量=历史实际产量×保险赔付率”。收入保险是按既有的期货价格与产量相乘，得出收入水平，低于收入水平提供保险赔偿。计算公式为“保证收入=历史实际产量×预期价格×保险赔付率”。

农作物保险各个成员实体之间的关系如图1所示。

图1中，联邦政府的职能是管理并为多种风险农作物保险提供补贴，需要承担一些保险赔付的风险。提供农作物保险的保险公司主要职能是管理保险单，承担一些保险赔付的风险。农作物保险经纪人主要是经销保险单、提供相关服务，并从保险公司获得一定费用，可同时负责多个保险公司的业务。农民主要是支付参加保险的费用，获取赔偿金额。

2012年6～8月，美国遇到了50年一遇的大旱。笔者今年9月在美国伊利诺伊州约翰·需福科特科农场考察时，农场主约翰信心十足地说，农作物保险在今年发挥了巨大作用。他种植的玉米今年虽减产50%～60%，但由于保险公司能够赔偿，加之玉米价格上涨获得的收益，年总收入并未受到大的影响。

完善的法律支持。除直接投入、生产补贴、金融支持和税收优惠等一系列经济扶持政策外，美国对农业的保护还体现在完善的法律保障体系上。自《1933年农业调整法》颁布以来，至目前共有19部农业方面法律问世。内容涉及土壤保护、国内配额、农产品销售、农产品贸易发展及援助、农业安全、食品与农业贸易保护、农村投资等内容。尤其是1996年以来，美国每4～6年要调整一次农业法案。1996年的《农业自由化法案》取消了直接供给管理，让农民自主确定农产品种植的类别和规模，并使国内农产品价格与世界价格挂钩。2002年修订的《农业法案》，引入了反经济周期支付补贴项目，将“贷款差额补贴”作为市场贷款的一种，用直接补贴取代了弹性生产补贴，并要求6年内每年财政对农业的支持要达到1185亿美元。2008年的《食品保护与能源法案》，增加了“平均作物收入选择补贴”内容，提高了对农业补贴的范围和标准。新法案将2008～2012年年农业补助金额提高到2900亿美元。除维持和增加对玉米、大米、小麦、大麦、大豆、棉花、油籽等主要农作物的补贴外，还将补贴范围扩大到对水果和蔬菜等专业农作物。这些以法律形式规定的对农业的具体保护政策，无疑对促进和推动美国现代农业发展具有重要意义。

对我国的启示

美国完善的农业保护政策体系，对正在推进工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展、加速建设社会主义新农村的我国来说，颇有启示。

进一步完善对农产品的补贴体系，加大对农业扶持力度。在保护范围上，除目前在流通环节已实行的对小麦、稻谷和油菜籽最低收购价政策外，对棉花、大豆、食糖、生猪等事關国计民生的农产品也应列入最低价收购范围，并扩大国家储备规模。目前，由于缺乏必要的保护措施，我国大豆、棉花主要依靠进口，在某种程度上已失去话语权。两大商品价格近年来忽高忽低，国家已缺乏有效的调控手段。受此影响，一些传统优势加工企业（如棉纺企业）目前经营日趋困难，不少企业停产或半停产。在保护环节上，应同时在生产、流通、加工和进出口等多个环节同时采取诸如财政补贴、利率下浮和税收优惠等扶持政策。在保护时效上，应作为一项基本制度长期坚持下去，并随着“三农”发展不断调整和完善。同时，要完善最低收购价政策。借鉴美国“反经济周期项目补贴”做法，对农民销售农产品不限定时间。一旦市场价低于最低收购价，则即时执行最低收购价进行收购；或对农民按低于市场价销售后形成的价差损失，由国家进行补贴。这样，农民存粮周期可以适当拉长，有利于稳定农产品市场，也可节约一部分国家储粮费用。

完善对农业政策性银行的扶持政策。美国目前已没有完全意义上的农业政策性银行，但对银行的支持和保护力度并未减弱。我国虽有专门的农业政策性银行即中国农业发展银行，但国家在经营机制、补偿机制和税收政策等方面并未倾斜和扶持，导致农业政策性银行的倡导引领职能得不到充分发挥。借鉴美国做法，应对农业发展银行政策指导性贷款，如市场化收购粮棉油贷款、农业农村中长期贷款，在资金来源、价差（利差）补贴、税收减免和不良贷款损失处理等方面，实行特殊扶持政策和风险补偿措施；对农发行开展的涉及重点领域和薄弱环节方面的项目，如水利建设、城乡统筹发展和新农村建设等业务，政府应提供必要的担保，同时实行有别于商业银行的特殊监管标准，增强风险容忍度，以更好地发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。此外，农发行应扩大金融产品，完善服务功能，在对农业生产环节、小微企业发展以及在现代农业推进过程中的农业合作社、农机合作社等新型经济实体所需的机器设备购买与租赁、良种繁育与推广，以及生产经营中的流动资金需求给予大力支持。

尽快建立覆盖广大农村的政策性保险体系。农业经营企业由于风险大，投资周期长和效益低，长期以来都是弱质企业。对农民来说，目前种粮基本“不挣钱”，约90%以上的农村年轻劳动力纷纷外出打工，不愿种粮也不会种粮。长期下去，必会对我国粮食安全形成威胁。鉴于农业受自然灾害影响较大、具有高度系统性风险的实际，借鉴美国农作物保险之经验，应当抓紧建立农业保险机构体系，尤其要建立农业政策性保险机构，由国家财政予以扶持。有两种模式可供选择：一是国务院授予农发行开办政策性保险业务，依托农发行目前比较完善的机构网络和现有人员队伍，尽快开办起来；二是单独组建一家由国家出资或控投的覆盖全国广大农村地区的政策性农险公司，由国务院发布章程对其业务和运作方式进行规范。在类型上，既可对多种农作物产量和农民收入进行保险，也可对自然灾害诸如冰雹、台风等进行保险，进而为农民提供较完善的收入保障体系。

坚定不移地推进农业现代化。要解决我国广大农村地区“钱从哪里来、人往哪里去、粮食怎么保”等“三农”发展中的现实问题，其根本出路在于推进城乡统筹发展，实现“三化”协调发展。美国依靠完善的农业保护政策和充分有效的竞争，实现了农业生产经营的现代化，城乡差距已不存在，农民收入高于一般产业工人，农业人口和农业劳动力下降到只占全国总人口、总劳动力的1%以下。我国要实现农业现代化，也必须靠工业化和城镇化转移、吸纳农村大量剩余劳动力，以此来推动土地适度规模经营，发挥规模效益，提高农业生产率，从战略上解决中国的粮食安全问题。

高度重视科学技术在建设现代农业中的重大作用。美国农业是目前世界上规模最大、科技水平最先进和自动化程度最高的现代化大农业。从播种施肥到田间管理、收割；从土壤结构分析、种子繁育到生化防虫、灌溉，全都运用了现代科学技术的最新成果。例如，运用卫星技术对土壤进行施肥，并测量谷物收成；运用生物技术对种子进行抗病虫害基因改性培育；运用现代大型机器设备一次耕作宽度达60英尺，以及依托高等院校培养现代农民等。与此相比，我国在种子繁育、土壤施肥、田间管理、产量测定和收割播种等环节尚未达到科学化的程度。尤其是农民的整体素质不高，多数为凭经验种地和施肥，简单耕作和低效率劳动严重制约着我国粮食生产能力的进一步提高。随着新农村建设步伐的加快，土地适度流转和规模经营必将大势所趋，运用先进科学技术打造现代农业越来越迫切，也越来越重要。

（作者单位：中国农业发展银行河南省分行）