美国住房保障建设的有益做法

蒋来用

美国政府为解决中低收入者的住房困难，制订并实施了很多政策和项目，对我国住房保障建设有一定借鉴价值。

合理确定住房保障对象范围

美国主要用两个指标来确定住房保障对象：一是住房消费支出占家庭消费支出的比例，二是家庭收入与本地区平均家庭收入的比例。在美国，住房消费超过家庭收入30%的家庭，被认为是存在着过度的费用负担；若超过50%，则被认为是存在严重的费用负担。因此，美国对住房消费超过收入30%的家庭提供住房补贴等住房保障，通常将收入低于本地区平均水平30%的家庭定为低收入住户，提供公共住房和租房券等“深度资助”。目前，美国享受住房保障的对象近690万人，约占总人口的2.21%。

提供较为有限的公共住房

公共住房项目作为“罗斯福新政”的产物，始于1937年，是美国历史最为悠久的住房保障项目。绝大多数美国人认为住宅买卖、投资和消费是私人事情，因而由政府拨款建筑公共住房在其他欧美国家流行，但却在美国则较少应用。美国政府投资的公共住房仅占全社会住宅存量的2.2%。历史最高时期，美国公共住房总量也仅为140万套。20世纪80年代以来，除了少量的乡村地区、低收入老年人和残疾人的住房之外，美国政府几乎没有再为低收入者直接建造过公共住房，其主要原因是期限在30年以上的公共住房越来越多，维护和管理费用超过租户的收入，需要填补的资金缺口太大。2000年的一份调查数据显示，要更新公共住房，平均每单位需要20390美元。1993年，美国启动了“希望六号”计划，要“摧毁”并重建衰落的公共住房，但每年的投资仅为3亿～5亿美元。目前，美国仅提供120万套公共住房给低收入者居住。

“补砖头”变为“补人头”

在美国，住房补贴主要有对住房供应方的补贴和对住房需求方的补贴两类。20世纪70年代中期之前，美国主要对住房开发商提供补贴，主要目的是刺激供给，为低收入家庭提供更多住房。1974年，美国颁布新的住房法案，授权住房与城市发展部提供房租补助费，补充租户税前收入的25%（1982年提高到30%）与公共市场房租间的差额。住房保障重心由“补砖头”转变为“补人头”。到20世纪80年代中期，大多数房租补助都转变为租房券形式。政府向低收入者提供租房券投入较少，但给低收入者选择居住区和住房的自由权受到了低收入家庭的欢迎，此类住房保障方式最终成为美国住房政策的主流。

住房保障资金来源渠道多

政府财政资金是住房保障最为重要的资金来源渠道。美国政府只用很少的资金资助低收入居民解决基本住房消费，“住宅相关支出”仅占联邦政府一般预算的比率为7%左右。自20世纪80年代开始，里根政府大幅度削减住房开支，集中化、分类别的资助方式转变为组团基金方法，联邦政府不再是美国住房保障政策最重要的参与者。州和地方政府以及各种形式的非营利机构，成为住房政策和项目开发、实施的中坚力量。州政府用于住房和社会发展的总支出从1981年的8.37亿美元，增加到1986年的超过18亿美元。到2001年，用于住房和社区发展方面的州总支出达到36亿美元。地方政府在住房和社区发展方面的指出远远超过了州政府。2001年，扣除物价上涨因素，支出超过270亿美元，是1981年的两倍多。从20世纪90年代后期起，联邦政府用于社区发展组团基金的支出基本在逐年下降。2005年，社区发展组团基金的预算额为47亿美元，比1999～2005年期间的年度平均预算少了1.5亿美元。除政府财政资金外，企业和金融资金为住房保障发挥了重要作用。如2003年，“房利美”投入2万亿美元帮助1800万户家庭转变为有房户，还帮助另外的600万户家庭在21世纪的前十年变成为了首次有房户。《社区投资法》要求联邦住房贷款银行把每年净收入的10%用于新的廉价住房项目。1990～2003年，廉价住房项目投资为17亿美元，共开发建设了358800套住房。

注重调动私人力量参与住房保障

政府提供优惠政策鼓励营利性开发商和私人投资者为低收入家庭开发廉价住房，是美国住房保障制度的一大特色。美国政府主要利用信贷和税收两种激励手段。20世纪60年代早期到80年代，联邦政府启动系列抵押贷款资助项目，部分项目虽然时间很短，但也开发了100多万套私人拥有的中低收入出租房。这些项目：一是根据肯尼迪政府设立的相关条款，向开发商提供联邦住房管理局保险的、低于市场利率（通常为3%）的住房抵押贷款，开发商即把房贷卖给“房利美”，以低于市场租金的价格向保障对象出租房屋。二是根据约翰逊政府的相关政策，开发商获得联邦住房管理局保险的住房抵押贷款（利率通常为7%），政府提供“降息支付”帮助开发商支付绝大部分债务，开发商將房屋低价出租给低收入住房保障对象。三是在乡村为开发商提供为期50年、1%利率的贷款，同时，75%的工程可以享受其他补助，确保低收入租户支付的房租不超过其收入的30%。

税收政策支持是美国政府调动私营资本进入住房保障领域的另一重要举措。1969年，美国修订后的税法允许私人出租给低收入家庭的住房加速贬值，减少了低收入住房开发商和投资者的联邦所得税。这项政策极大鼓励出租房的投资，五年内即建设了54.4万套出租房。1986年的《税制改革法》设立了低收入住房税收补贴项目，为投资低收入出租房的开发商提供资金激励。如今，该项目支持的住户比50多年前设立的公共住房项目还要多。

为特殊人群提供特别保障

美国联邦政府一直为残疾人和其他有特殊需求的低收入人群提供保障性住房和住房税收补贴等优惠政策，如工程资助项目为老人、严重精神疾病患者、艾滋病患者和无家可归者持续提供住房保障。住房管理局在分配租房券时，对老年人优先考虑。辅助设施补助项目帮助年老的租房户对房间进行装修、设立公共活动区域以及支持性设施。1990年通过的《全国廉价住房法案》设立的第811条款项目为严重的残疾人提供支持性住房，住房机会项目（HOPWA）专为艾滋病患者提供住房服务。1987年通过的《麦金尼无家可归者援助法案》为无家可归者设立了一系列项目提供综合住房和服务。1944年，美国退伍军人管理局依据《军人复员法案》成立按揭贷款担保项目，规定较低的首付，帮助1600万归国的战时服役人员以合适的价格购买住房。

（作者单位：特华博士后科研工作站）