激活农村宅基地市场

□ 文/李明艳

激活农村宅基地市场既能降低工业化和城镇化的成本，优化资源配置，也有助于增加中低收入群体的收入，改善收入分配，是释放经济增长潜力的重要一环

改革开放以来，中国经济已连续30多年维持了年均10%左右的高速增长。但近年来在国际金融危机和债务危机等因素的影响下，经济增速下滑压力不断加大。国家统计局最新公布的今年三季度数据中，GDP同比增速7.4%，已连续7个季度回落。未来中国经济增长放缓甚至下滑的趋势是否不可逆转？虽然中长期增长的速度和趋势不容易判断，但至少从短期来看，中国经济实现持续有效增长并非无计可施。本文认为，其中一个释放经济增长潜力的重要途径就是农村集体土地特别是农村宅基地的市场化改革。

作为一种资源，农村宅基地可以为进一步工业化和城镇化提供重要的空间载体。在主要城市用地空间急剧萎缩、用地成本快速上升的背景下，盘活农村宅基地无疑可以缓解用地紧张和房地产价格急升的局势。根据今年发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》的测算，全国空心村综合整治增地潜力可达约1.14亿亩，农村宅基地的开发利用空间十分巨大。解决农村宅基地废弃、闲置等粗放和低效利用的问题无疑能够实现土地资源的进一步优化配置。作为一种资产，农村宅基地联系着约两亿多的农民工及广大的农村人口。这些中低收入群体虽然享有农村宅基地的使用权，但这种权利在继承、抵押、交易等方面面临着诸多的法律和政策约束，无法有效实现资产的融资和升值功能，成为农民工融入城市、农民扩大投资的重要瓶颈。

探索农村宅基地改革的地方实践由来已久，也形式多样，比如近年来比较常见的以浙江嘉兴为代表的宅基地置换模式，也被精简的概括为“两分两换”。即将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。这种置换模式以政府的强势干预为特征，适合城镇化水平比较高，非农就业比较发达的地区。由于难以保证置换的自主自愿和公平公正，目前这种模式在很多农村地区还难以推进。

宅基地市场化改革面临的政策和实践困境的一个集中体现是小产权房问题。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，明确指出不得为小产权房登记发证。但无论从哪个角度来看，在坚持集体所用、政府规划的前提下，农民进行使用权的交易应该是合情合理的。如果政策认为，小产权房的质量和配套差，安全隐患大，从而禁止小产权房，这一逻辑恰恰本末倒置。利益主体在政策管制和利益驱动下只能选择供给低质量的房屋来避免政策冲击带来的损失。不合理的政策恰恰是造成目前小产权房质量和配套问题的症结。另外一种对小产权持否定态度的理由是，宅基地具有福利性质和免费性质因而不能用来市场交易。但从公平的角度来看，城市居民已经在住房商品化改革中享受到了资产增值的好处，作为低收入群体的农村居民享受短期乃至中期价值并不是很高的宅基地也合乎情理。退一步讲，只要将使用权让渡给农民，政府（包括乡镇政府和村集体）完全可以参照城市土地的出让制度，收取一定数量和期限的费用，或者抽取任何其他形式的租税，这也有助于解决基层政府的财政和公共物品供给困境。如果说放开小产权房不利于耕地保护，妨碍宏观调控等等，则更是没有道理，改革开放的经验已经充分说明了市场应该起基础作用，政府起辅助作用。现代产权经济学的理论也已经证明，所有权的归属和形式不重要，重要的是使用权。因此从实践上看，所有权可以虚设，但使用权必须明确。按照这样的思路集体土地面临的很多法律和实践的障碍都可以从界定和让渡使用权的角度轻松解决。

农村宅基地是中国进一步深化工业化和城镇化的重要空间载体，也是未来财富增长主要对象——中低收入者中的农民工群体的重要资产。激活农村宅基地市场既能降低工业化和城镇化的成本，优化资源配置，也有助于增加中低收入群体的收入，改善收入分配，是释放经济增长潜力的重要一环。