论装备维修实行合同商保障的制度建设

管尧平

（装备学院 院务部，北京101416）

随着大量高新技术武器装备陆续配发部队，迫切需要地方保障力量以合同形式参与军队装备的维修保障工作。认真研究装备维修实行合同商保障对制度的要求，深刻认识在制度缺失的情况下可能带来的风险，科学推进装备维修合同商保障改革工作，对正确把握装备维修合同商保障规律和有效推进合同商保障实践具有重要意义。

1 制度要求

合同是法。从一般意义上说，合同是一种民事法律行为。合同以意思表示为要素，且按意思表示的内容具有法律效果［1］。在装备维修领域实行合同商保障，把军队一部分非核心保障工作以合同形式承包给地方企业，所签订的合同本身也是法，是一种严肃的民事法律行为。

从人类文明史的角度看，合同法作为一种交易法，必然会伴随交易的出现和发展而逐步产生和完善。古今中外，无论是在中国和外国，也不管是在任何领域，合同法所追求的基本原则应当是一致的，即包括法律地位平等原则、合同自由原则、公平原则、诚实信用原则、公序良俗原则、合同神圣和合同严守原则等。

由合同法所追求的原则所决定，装备维修实行合同商保障，真正使军队同地方签订的合同能够被实际遵守和执行，必须具备相应的制度环境。这里的制度既可以是指一个个具体的制度安排，即指某一特定类型活动和关系的行为准则，也可以是指一个社会中各种制度安排的总和。综合来说制度就是人们在交换活动中和发生联系时的行为准则，它是由生活在其中的人们共同选择和决定的，反过来又规定着他们之间相互关系和行为的一整套规范体系。它既包括一些正式的制度，即由一定的组织和机构公开发布和实施的行为准则，如法律、协议、纪律、条例、政令、章程等，又包括一些非正式的制度，即那些人们在社会日常生活中约定俗成的共同恪守的行为规则，如习俗、传统、道德、伦理、意识形态等［2］。

在实行装备合同商保障的过程中，受到“装备本身是广义上的公共品”、“是非完全竞争市场的特殊商品”影响［3］，有关合同当事人很难真正做到法律地位平等，合同条款难以体现当事人双方“合意”，要取得合同的实效，对于其他相关制度就提出了更高的要求［4］。一是合同本身的有效性。合同的有效性分为合同的形式有效性和内容有效性。合同的形式有效性是指合同当事人的权限、合同签订的程序等的合法性。合同内容的有效性，是合同的内容不能脱离它所运作于其中的社会现实，取决于合同的内容体现军地双方需要及社会价值观的程度。二是合同实施主体的法律认知水平和法律意识。法律只有首先被有关主体所认知才有可能得以实施。装备维修合同作为一种法律，其中有关主体对合同法律的价值认同、守法精神、忠于法律的坚定信念，是军地双方合同当事人自觉实施合同规定的深层次动力和有力保证。三是影响合同实施的政治制度。政治环境是直接影响装备维修保障合同实效性的重要外在因素之一，不仅国家基本的政治制度、政治体制、民主发展的程度等，在很大程度上决定着合同的实效；而且公共权利的强制力和公信力也是实现对合同有效管理的基础。四是有利于合同实施的经济制度。在实施装备维修合同所处的经济环境条件中，国家的经济制度、经济管理体制、经济发展水平等方面影响着合同的实效。市场经济强调商品交换，维护经济主体的地位平等、鼓励自由公平的竞争，更需要运用法律手段调整经济关系和经济行为，合同规定自然会得到遵守和执行。五是先进装备文化传统。一个国家的历史装备文化传统会影响法律的实施主体履行装备维修合同法律意识，制约着他们对合同的价值认同、法律信念、法律信仰等积极观念的确立，从而影响合同的实效。尤其是在法制还不够健全的国家，更需要用先进的装备文化，引导人们牢固树立为国家安全和统一做出贡献的思想意识，高度重视军事装备在军事活动中的重要地位作用，自觉践行军事装备活动中高尚的伦理道德。

2 制度缺失可能带来的风险

装备维修活动的特殊性，决定了军队和地方承修企业签订的合同是一种非典型合同，实质上是一种以行政主体为一方当事人的行政契约。而行政契约与民事典型合同的根本差别正在于，行政契约中当事人之间形成的法律关系是行政上的权利和义务关系，必然以公共利益为优先考量，通过行政法来调整，以行政救济来解决涉讼问题。从而导致装备维修垄断性行业缺少能够有效刺激组织提高服务水平和质量的竞争，在一定意义上削弱了这些部门提高效率和服务质量的内在动力，履行契约的积极性难以提高。

尤其突出的是，在由计划经济向市场经济转型的国家中，一方面，装备维修事宜高度的政治性和公共产品性以及高风险性和需求波动性，决定了装备维修如同一般装备采购活动一样，更多的还是一种政府行政行为，所体现的是国家权利对装备维修的支配、控制和影响的能力。另一方面，为适应装备发展的需要，从提高装备维修能力和效益的角度出发，也希望通过不断改革，使装备维修逐步走上由市场配置资源的道路，并企图以合同的形式实现这一目标。以上2种作用同时存在，其后果是行政控制对企业积极性的负面影响并没有真正消除，同时又使政府部门容易过度相信“合同”，把“合同商保障”当成是解决装备维修一切问题的灵丹妙药。

事实上，在计划经济向市场经济转变的国家，影响装备维修合同实效的制度缺陷在短期内难以消除，尤其表现在以下几方面：一是涉及装备维修合同的立法还没有完成，军方（各个层级）单方面发布的有关装备维修合同的规章缺乏权威性；二是装备维修合同本身具有不合理性，军工企业集团和军方签订的合同，往往不是双方合意，而是一种行政行为，尤其是军工集团并不完全代表厂家的意思，使得合同履行遇到诸多困难；三是合同实施主体的法律认知水平和法律意识淡薄，对合同法律的价值认同、守法精神、忠于法律的坚定信念存在较大差距；四是公共权利对合同实施的干扰还比较大，公共权利的强制力、公信力受到挑战和怀疑；五是受传统的国防工业管理体制影响，国有军工企业的人财物、产供销均由政府部门控制，企业没有经营自主权，缺乏活力；六是在市场经济条件下，国家至上、国防第一的观念受到冲击，牺牲奉献精神缺乏，过度追求经济效益的思想意识严重存在。

在装备维修实行合同商保障存在严重制度缺陷的情况下，一味强调“合同商保障”，可能会给提高装备维修保障能力带来较大风险。短期内会直接造成装备维修任务不能按时完成，长期则容易导致军队自身的维修保障能力严重削弱，最终使得依靠合同商保障提高装备维修保障能力的目标难以实现。

3 推进装备维修合同商保障

搞好装备维修合同商保障的制度设计，建立有利于提高合同实效性的制度体系，才能确保装备维修实行合同商保障工作的顺利推进。

首先，高度重视相关制度对装备维修实行合同商保障的制约。装备维修是军队战斗力生成和保持的重要组成部分，是涉及军队能否有效履行国家赋予军队使命任务的重大问题。装备维修的根本目的是保持、恢复和改善装备的技术状态。无论地方承修单位和军队相关部门，都必须把提高军队装备维修保障能力作为最根本着眼点。同时又要看到，装备维修模式的转变，是一个较长的历史过程，需要一系列与之相配套的制度支撑。相对于合同商保障来说，不仅依赖于国家政治制度、政治体制、民主发展的程度；依赖于国家的经济制度、经济管理体制、经济发展水平；依赖于有关合同商保障法律、协议、纪录、条例、政令、章程的制定；也依赖于整个民族尤其是国防工业中是否形成与合同商保障相适应的文化传统，包括价值观念、思维方式、伦理道德等。

其次，加快完善相关法规制度。法规制度作为规定人们之间权利和义务的规范，对于指引人的行为、调整社会关系具有重要作用。对于合同商保障来说，由于涉及国家的安全和军队建设，更需要制定系统的法规制度加以保证。尤其是相对于经济不够发达、各种改革还在持续进行中、相应的文化传统还没有建立的国家来说，建立相应法规制度就更加重要。根据实践需要，应重点制定的法规制度包括：《关于装备维修保障企业资格认证的规定》《装备维修器材设备保障规定》《地方实施技术支援的程序、内容与方法》《重大任务专项装备保障规定》《装备承研单位培训装备维修保障人员的规定》《装备维修定价审价规则》《军民一体化保障纠纷的调解与仲裁》《装备维修保障和售后服务的合同管理规定》《售后服务计价体系及办法》《装备维修保障技术服务标准体系》《装备承研承制方全寿命周期全系统保障的规定》《质保期内外军队和地方在装备维修中的相关职责规定》《停产装备维修配件保障的相关规定》《新型装备维修生产线配套建设的规定》《加强装备承研承制单位靠前、机动维修保障力量建设的规定》等。

第三，大力培育相关企业的先进装备维修文化。国家必须站在有效提高军队装备维修保障能力的高度，大力培育相关企业的先进装备文化。相关企业要树立为国防事业和军队建设事业做贡献的精神境界，把不断提高装备维修能力作为企业的最高价值追求；要树立质量第一的思想观念，以高度负责的精神确保装备的维修质量；要树立诚信的思想理念，把认真履行合同作为企业追求的基本道德准则；要树立见利思义的价值观念，始终坚持经济利益服从国家利益的义利观。为培育企业先进装备维修文化，国家要组织开展企业的相关文化建设，不断加大监管力度；军队要把企业是否具有先进的装备维修文化作为资格认证的重要指标，确保进入装备维修领域的企业能够完成相关维修任务［5］。

最后，要适应相关制度发展情况逐步推进合同商保障。受国家经济、政治、科技和传统文化的影响，适应装备维修合同商保障的制度建设也需要一个过程。要使装备维修合同商保障取得实效，必然要求保障模式改革工作本身适应这个过程。国家、军队和地方相关部门，应根据国家经济、政治、科技和文化建设的实际情况，科学确定装备维修实行合同商保障改革的阶段性任务和最终目标，推进装备维修合同商保障工作的全面协调可持续发展。

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［1］韩世远.合同法总论［M］.北京：法律出版社，2009：2.

［2］诺斯.经济史中的结构和变迁［M］.上海：三联书店，1991：226.

［3］李鸣，毛景立.装备采购理论与实践［M］.北京：国防工业出版社，2003：16－18.

［4］韩世远.合同法总论［M］.北京：法律出版社，2009：5.

［5］万功民.军事文化学概论［M］.北京：国防大学出版社，2009：244－265.