高校家庭经济困难学生认定实施办法及动态管理研究

郭 菲，赵存东

(太原理工大学 学生处，山西 太原 030024)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)指出，教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，形成惠及全民的公平教育，坚持教育的公益性和普惠性。改革开放30年来，党中央、国务院始终把坚持教育优先发展，促进教育公平摆在重要的位置，高度重视家庭经济困难学生资助工作，不断完善高校学生资助制度。2007年5月，国务院颁发了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，标志着建立了以国家助学金、国家励志奖学金、国家奖学金、国家助学贷款，以及师范生免费教育、勤工助学、特殊困难补助、学费减免和“绿色通道”等多种形式有机结合的新资助政策体系。据全国学生资助管理中心网的统计数据显示，2008年全国公办和民办全日制普通高等学校在校生(包括全日制本专科学生、研究生和第二学士学位学生)总数为2 103.27万人，其中，家庭经济困难学生约为473.96万人，占在校生总数的22.53%；家庭经济特别困难学生约为158.32万人，占在校生总数的7.53%；全国用于高校学生资助的总投入为304.13亿元[1]。

自国家全面推行高校学生资助新政策以来，“奖、助、贷、勤、补、免、减”等内容的资助体系不断健全和完善，中央和地方财政投入大幅度增加，资助经费高达几百亿元。可以说，家庭经济困难学生只要能考得上大学，就一定能上得起学，现行的新资助政策保证了他们从“家门”到“校门”再到最后毕业。如何把国家各项资助政策贯彻落实到位，公平、公正、公开、合理地把资助资源分配给最需要的真正的家庭经济困难学生，是科学准确、切实客观地做好家庭经济困难学生认定工作的前提和基础。

一、当前高校家庭经济困难学生认定工作的难点分析

(一)认定制度和办法的实效性与关联性差，高校管理难于操作

在新资助政策体系下，资助力度之大、资助项目之多、覆盖范围之广，都是前所未有的。为切实保证国家制定的各项高等学校资助政策和措施真正落实到家庭经济困难学生身上，公平、公正、公开、合理地分配资助资源，教育部、财政部于2007年6月联合出台了《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》(教财〔2007〕8号)。同时，各省市地方和高校也据此纷纷出台了相应的认定制度和实施办法，但这些制度和办法的内容基本上是沿用国家下发的指导意见，有的规定显得过于笼统，标准不明晰，操作性不强，指向度不明[2]，使得高校在具体认定过程中存在一定程度的主观因素，与制度和办法规定的内容结合不紧密，对学生家庭经济情况的评价和认定有很大难度。随着社会的发展，如果没有一个科学合理、客观明确的指导性办法，在家庭经济困难以学生认定中还会出现很多难以界定的情况。

(二)认定标准和方法欠科学性和客观性，学生情况难以确认

根据教财[2007]8号文件规定，家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生，家庭经济困难学生分为一般困难、困难和特殊困难等2～3档[3]。目前对经济困难学生的认定，还没有一个统一的定性与定量相结合的标准。

《高等学校学生及家庭情况调查表》是家庭经济困难学生认定的重要材料，理论上应是对家庭经济困难学生认定的首要依据，但在实际操作中，却很难凭这一纸调查表来反映学生困难与否和困难的程度。首先，部分学生为了进“困难门”而弄虚作假，填写的家庭经济状况不真实。其次，一些基层单位和民政部门办事人员不了解学生家庭经济情况，开具困难证明时讲关系，讲利益，或者履行程序时随便应付，敷衍了事，开出有“水分”的证明。最后，学生的家庭经济情况是动态变化的，而调查表上的信息反映则是静态不变的，如未能及时掌握、更新学生信息将会影响下一步的评定工作。

而“学生个人申报—同学老师评定—学院学校审批”的认定模式也有待商榷和规范。学生申报内容的真实性如何？同学、辅导员、学校依据什么标准？由哪些同学来评议？[4]由于个人生活习惯的差异和自尊心等原因，校方也很难在短时间内通过对学生在校情况的观察准确判断学生的经济状况。由于地区差异、专业收费差异等因素的存在，简单地用家庭收入衡量学生的困难程度，缺乏科学性、准确性，且监督学生的生活、消费也不现实，还存在侵犯学生尊严、隐私等一系问题。这些都使得目前家庭经济困难学生认定工作难以担当为学生资助工作提供科学、准确依据的重任。家庭经济困难学生认定的实质是在综合分析学生家庭基本情况的基础上，对学生家庭经济困难与否及其困难程度的判断，因此，必须全面采集能够反映学生家庭经济情况的有关信息[5]。

(三)认定过程和内容不够全面细致，真实结果不易把握

做好家庭经济困难学生认定工作，除了要全面了解学生的家庭实际情况外，还要深入了解他们的内心世界和生活动态，而大多数学工人员由于管理的学生多、事务杂、工作量大，有时会对家庭经济困难学生的认定工作显得力不从心。虽然班级成立了评议小组作为认定的主体，依据学生的申请材料，参照学生日常消费状况，进行“民主评选”，最终确定学生的困难状况，但此方法难免受到评议小组成员个人主观性、学生人际关系等因素的影响。

资助面的扩大，使得更多的家庭经济困难学生感受到国家的温暖，但“蛋糕”做大了，觊觎“蛋糕”的人也增多了，部分学生想方设法穿上“家庭经济困难学生”的外衣来分一杯羮。加之国家调整了部分奖学金的评比条件和比例，一些高额奖学金如国家励志奖学金是专门针对家庭经济困难学生而设定的，为了能获得高额奖学金，一些学习成绩较好的学生虽然家庭经济并不困难但也争相做起“困难生”来。

二、家庭经济困难学生认定实施办法的构建及动态管理——以太原理工大学为例

认真做好家庭经济困难学生认定工作是全面贯彻落实各项学生资助政策的一项重要的基础性工作，是学生工作的重要内容。家庭经济困难学生的认定、评议是否合理，既影响着国家资助政策落实的公平性和真实性，又关系着学生的成长成才。经过多年的研究和实践，2010年太原理工大学出台了新版的《家庭经济困难学生认定实施细则》，改进了家庭经济困难认定的模式。

(一)将积极参加勤工助学作为认定的前提条件

高校普遍认为，家庭经济困难认定的源头在生源地，把《高等学校学生及家庭情况调查表》和生源地开具的经济情况证明作为判定学生困难与否的重要依据和前提条件，但同时又指出，地方一些基层单位和民政部门不能严格把关，认证不规范，出具的证明信息缺乏真实性和可信度。实际上，地方一些基层单位和民政部门对家庭经济困难认定不是不重视，缺乏监管，而是他们不可能也做不到了解每位学生的家庭情况。鉴于此，太原理工大学把认定工作的重点和核心放在学生入校后，通过具体掌握学生综合情况来判定，并明确将积极参加勤工助学活动作为家庭经济困难学生认定的前提条件。

勤工助学是增强大学生劳动观念，提高实践技能和激发自立自强精神的重要渠道。太原理工大学在认定中，一方面是审查《高等学校学生及家庭情况调查表》和生源地开具的经济情况证明，另一方面是重点要求，除因身体残疾或疾病原因无法勤工助学的学生外，所有申报家庭经济困难的学生必须在当年度有参加勤工助学的经历。这在一定程度上，改变了家庭经济困难学生“等、靠、要”的思想，同时也将一些不愿勤工的“假困难生”分离出来。在学生勤工助学过程中，学校用工单位能观察到学生“工作”的表现和真实经济情况，用工结束后还要记录学生勤工助学档案，这也为验证《高等学校学生及家庭情况调查表》和生源地开具的经济情况证明的真实性提供了依据。之后班级再结合其日常生活表现和参加勤工助学的情况进行民主评议认定。

太原理工大学逐年增加勤工助学的经费投入，从2010年的500万元增加至现在的700万元，使家庭经济困难认定从制度上“奖勤罚懒”，学生每天“工作”时间原则上不超过2小时，不耽误学业，安全有保障，颠覆了“无偿资助”的原有模式，引领学生通过自身努力提高综合能力，改善生活条件。

(二)拉长认定周期，综合运用精细化认定措施，夯实过程管理

太原理工大学采取拉长家庭经济困难学生认定工作的时间，用半年多的时间开展深入细致的认定工作，以提高认定工作的准确度。

第一，加强诚信、励志和感恩教育。学校重视对学生的思想政治教育，加大对广大学生包括家庭经济困难学生从生活到心理、学习等方面的教育引导：一方面让所有学生都能全面了解家庭经济困难学生认定工作的程序和内容，使他们能积极地参与到家庭经济困难学生评定与监督中；另一方面培养学生自立自强和诚实感恩的意识，使他们能如实提供家庭信息，及时告知家庭经济状况变化情况。

第二，健全认定机构，规范认定程序。学校要求各学院充分认识做好家庭经济困难学生认定工作的重要意义，认真组织开展认定工作。学院成立家庭经济困难学生认定工作组，并以文件形式上报学校。班级成立评议认定小组，并在本学院范围内公示成员名单。学校组织认定工作组人员认真学习熟悉《太原理工大学家庭经济困难学生认定实施细则》。辅导员要深入学生，开展宣传和教育引导工作，在全院范围内进行宣讲告知，让每一个学生了解认定工作内容和程序；同时要通过查阅学生档案，了解学生的家庭基本情况，并在日常学习生活中，利用班会、查课、查寝等多种方式进行详细的调查摸底，掌握学生的基本情况，并建立家庭经济困难学生档案。

太原理工大学家庭经济困难认定分为特别困难和一般困难两个等级。由学生本人提出书面申请，提交《高等学校学生及家庭情况调查表》。班级评议认定小组组织学生填写《高等学校家庭经济困难学生认定申请表》，并根据学生参加校内勤工助学的情况，家庭成员组成、职业、收入情况，以及贫困证明、受助经历和在校表现等展开民主评议和推荐工作，推荐出家庭经济困难学生及其等级，并通过学生最新情况动态管理，及时进行信息的更新与补充。在班级评议认定期间，学院要督促并协助班级做好学生的教育、引导、服务及勤工助学岗位推荐等工作。学院认定工作组对所有申请学生的材料进行完整建档，对认定评议小组上报的初步评议结果进行认真审核，如有异议，应在征得认定评议小组意见后作出调整；如审核通过，须将本学院内家庭经济困难学生名单及等级予以公示；如师生有异议，可提出质疑，学院认定工作组应在接到异议材料的3个工作日内予以答复；如对学院认定工作组的答复仍有异议，可向学校提请复议。孤残学生、烈士子女等本人未主动申报，但学院有相关档案及材料证明属实的，应列入经济困难学生范围。

第三，定性与定量相结合，提升认定操作质量。根据学校在家庭经济困难学生认定和管理的实际情况，太原理工大学提出了定性分析和定量计算相结合的科学认定方法，使得认定工作更加全面可靠。

定性指标是对困难程度进行一个大体上的认定，有很大的弹性，不能作为最终认定依据，同时定性指标又对认定具有一定的指导意义。太原理工大学在认定实践中经过研究分析，提出了以下几种定性认定指标：

(1)属无生活来源或社会福利机构收养的、靠亲友或社会有限资助的孤儿；

(2)来自单亲家庭且单亲无经济收入或收入较低、难以维持本人在校正常的学习和生活需要；

(3)来自老、少、边、穷地区，家庭成员中因上学等消费人口较多，父母年老多病(凭病历卡、诊断书等证明)或身体残疾(凭当地市、县民政部门核发的残疾证)基本无劳动能力，又无其他经济来源的家庭；

(4)革命烈士或因公牺牲军人子女，家庭被当地政府列为特困户或重点优抚对象；

(5)城乡低保家庭子女(凭当地核发的低保证)；

(6)来自农村且家庭成员中无18～55周岁的青壮劳动力；

(7)来自城市且父母一方或双方失业，当地民政部门已经认定的(凭民政部门核发的《特困职工证》等证明)；

(8)父母离异导致家庭经济收入明显下降的；

(9)不测因素(如自然灾害、交通事故、重大疾病等)导致家庭突发特殊困难的(凭当地政府县民政部门证明及病历卡、诊断书等证明)；

(10)学院认定工作组认定的其他原因导致家庭经济困难的。

通过构建家庭经济困难认定评价模型，将涉及认定的指标项目进行定量分析，能够科学有效地计算出被认定学生的困难程度，为改进和提高认定水平提供具体有力的依据。为建立家庭经济困难认定评价模型，太原理工大学根据认定工作内容通过调研方式对评价指标进行选取，最终确定了4个一级指标，19个二级指标(见图1)。具体方法是将权重指标做成调查问卷，调查不同人员对于不同权重指标的认可度，以10分作为权重指标认可度的最大值进行逐个指标打分。这种评估方式是以实际出发，比传统的矩阵与最小二乘法计算要科学，更符合现今的认定方式，更具有实际运用价值。评估指标权重和评价指标并不是一成不变的，它主要随着我国对于家庭经济困难学生认定政策的改变而改变。

图1 家庭经济困难学生定量认定指标体系

评估指标权重具体计算方法：设有m份专家调查问卷；n个需要决策的指标，表示问卷中专家对决策指标的打分结果，建立其指标权重矩阵：

矩阵的每一行就是专家对某一高校经济困难学生定量认定指标的具体打分情况。之后选出任意一组认定指标的打分结果进行加权平均计算，从而得出家庭经济困难学生定量认定指标的权重值。通过认定指标计算值与指标权重值乘积计算，就能得出家庭经济困难学生认定的困难指数，将其指数与认定困难标准指数进行比较，结合家庭经济困难学生定性认定指标进行综合分析，确定其是否达到了认定标准。

第四，建立网络信息平台，实行家庭经济困难学生认定信息动态管理。动态管理具有实时监控的作用，且认定信息在查找方面更加安全快捷。太原理工大学在认定过程中，同时采用网络信息管理系统。家庭经济困难学生完成网上系统的贫困生注册后，学院认定工作组根据建档材料，对学生注册的信息进行审查，如两者信息完全一致并且真实准确，则通过审核，否则不予通过，待查清原因进行调整修正直至合格后再通过审核。学院完成一审后，学校进行二审，审核全部通过后，汇总生成家庭经济困难学生信息管理数据库。

学校对信息数据库实行动态管理，随时关注学生家庭经济情况的变动，及时掌握因突发性事件等原因导致学生家庭经济困难的新情况；同时对审核出的家庭经济状况好转的学生令其主动申请退出；保持和学生、家长的经常沟通，每学期进行更新。

学校每学年定期对全部家庭经济困难学生进行一次资格复查，建立多个观测点，多渠道了解学生生活学习情况，以及受资助和资助金跟踪使用情况，不定期地随机抽选一定比例的家庭经济困难学生，通过信件、问卷调查，电话、实地走访等方式进行核实。组建信息员队伍，深入了解家庭经济困难学生的思想动态、消费情况、行为表现等，并及时向学校反映，便于学校掌握家庭经济困难学生的第一手资料，如发现弄虚作假现象，一经核实，取消资助资格。

三、结语

总之，高校家庭经济困难学生认定工作是一项复杂而重要的系统工程，如何结合实际，积极探索科学有效的认定方法，建立规范合理的认定机制，是落实国家资助政策的关键，是资助工作重点和难点之一。因此，高校一方面要严格按照国家的政策规定，同时要根据学校具体情况和以往经验，探索发展，切实做好家庭经济困难学生的资格认定工作，从而保证真正困难的学生获得国家的资助，帮助他们顺利完成学业。

参考文献：

[1] 全国学生资助管理中心.教育部2009年第5次新闻通气会通报2009年全国普通高校家庭经济困难学生资助政策有关情况[EB/OL].[2009-08-07/2010-03-20].http：//www.xszz.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1790.

[2] 赵世民.高校家庭经济困难学生认定工作研究[J].工会论坛，2011(2)：134.

[3] 教育部.财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见(教财[2007]8号)[Z].

[4] 李岩丽.科学认定家庭经济困难学生促进资助工作公平有效[J].漳州职业技术学院学报，2007(4)：139.

[5] 王中对，潘玉驹.教育公平下的高校家庭经济困难学生认定机制研究——以浙江省某大学为例[J].中国青年研究，2011(4)：52-53.