基于国际比较视角的青岛市住房发展策略研究

王崇锋 石 龙

青岛是我国重要的沿海开放城市和山东重要的龙头城市，曾举办奥帆赛等国际重要赛事，并将在2014年举办世界园艺博览会。得天独厚的经济自然条件吸引了大批投资者来青岛买房定居，在内生经济增长和外来投资的共同作用下，青岛市的房地产业发展迅猛。2010年青岛市全年房地产开发投资为602.4亿元，增长31.1%;商品房竣工1020.5万平方米，增长25.3%;全市销售房屋面积1360.7万平方米，增长7.8%。房地产业已经成长为青岛的重要支柱产业。

但是，在青岛市房地产业发展良好的大背景下，居民住房领域中仍有一些突出问题仍未得到根本性解决，具体包括:房价持续上涨，居民购房压力大;住房区域性分布不科学，中心城市住房投资建设过度集中;住房结构不完善，缺乏统筹管理。如何合理解决这些问题不仅关系到青岛市房地产业健康、持续发展，而且还对深入贯彻科学发展观，构建和谐社会有着直接的影响。

一、住房领域的国际发展趋势

(一)多中心城市结构建设趋势

“多中心”城市结构是指在城市建设中以市中心为“原中心”，环绕其建设综合性的城市“副中心”，当城市发展到一定规模之后再以“副中心”为枢纽向外辐射形成新的“副中心”或“郊区副中心”。“副中心”与“原中心”在城市功能上可能存在一定的互补性，但基本城市功能齐备且独立，二者形成既独立又互补的大城市圈系统。“多中心”结构能有效解决城市的交通拥堵、住房紧缺、环境污染等问题。目前，在多中心城市结构建设中，日本“东京城市圈”经过多年的发展，已经形成了具有7个“新都心”与5个“郊区新都心”的典型“多中心”城市结构。

日本的“东京城市圈”结构:第一层即“原都心”以日本桥和银座为中心，由中央区、千代田区组成;第二层环绕“原都心”，在距离“原都心”7到8公里处沿地铁形成了7个“副都心”，依次是大崎、涩谷、新宿、池袋、上野——浅草、龟户、临海(御台场);第三层即“郊区副都心”，由于7个“副都心”不能满足城市扩张的要求，东京又在距“原都心”30公里左右的位置建设了横滨、八王子、立川、琦玉、幕张五座“郊区副都心”，形成了东京城市圈的第三层结构。作为东京城市圈整体的一部分，每个“副都心”都具有不同的分工，以第二层为例:

表1 日本“副都心”城市功能

“多中心”城市结构缓解了城市住房的压力。“副中心”吸引了市中心人口和产业的向外转移，缓解了人口迅速增长所带来的居住压力。截止2010年，东京城市圈人口已高达3670万人。但从表2可以看出，东京在1999年到2008年的10年间房屋价格较为稳定，家庭居住面积也变化不大，作为世界上人口密度最大的地区，东京的房地产价格相对于人均年收入来说依然处于较为合理的水平。

表2 日本首都圈住宅价格与家庭负担 单位:万日元/米2

与美国大都市依靠小汽车交通的发展模式不同，东京的空间发展模式是以发达的公共大交通为基础的，公共大交通体系是由广域干线道路网和铁轨道网以及各种汽车、地铁、轻轨等交通工具构成的交通网络①虞震:《日本东京“多中心”城市发展模式的形成、特点与趋势》，《地域研究与开发》2007年第10期。。该网络以海滨“原都心”为起点，呈扇形向外辐射，同时在第二层“副都心”与第三层“郊区副都心”位置上各有一条环形地铁。“副都心”既是轨道交通的站点，同时也是城市圈继续向外辐射发展的交通枢纽。东京现有12条地铁，是东京居民出行的首选交通工具。便捷的交通成为吸引市中心人口向外迁移的重要条件，也是东京潜力进一步释放的强劲推动力。

(二)公私分离的保障房建设趋势

城市是一个多阶层构成当然有机结合体，在这一体系中不可避免的出现了贫富分化，如何平衡不同阶层的利益，保障底层民众的生活成为城市健康发展难以逾越的鸿沟。香港作为一个人口密度大，社会构成复杂的城市，多年来在住房保障方面取得的成果令人瞩目。香港的住房保障起源于1953年的石硖尾大火，后经过1973年与1987年两次改革，逐渐形成了如今公私分离的保障房制度。该制度将保障房建设置于政府控制之下，将香港的住房分为公营租住房屋(公屋)、资助出售单位(居屋)、私人永久性房屋(商品房)三类。公屋与居屋由政府全程规划修建，公屋低价出租给无力购买商品房及居屋的居民，居屋以较低价格卖给无法承担高价商品房的居民。经过多年发展，香港保障性住房建设取得了显著成就。

表3 按种类划分的香港住宅数目及比例

通过表3可以看出，到2008年，香港有44.5%的居民住在由政府提供的保障性住房中。并且，由于居屋一旦出售便转化为商品房，因此，香港享受政府保障性住房的居民数量已经超过50%，且这一趋势还在进一步扩大。

表4 香港新建住宅数目及比例

从表4中可以看出，近年来香港政府大力推动保障房建设，到2008年保障房的建设量已占到总住宅建设量的74%，其中，公屋占到了67.5%。这说明香港政府对住房保障体制的效果非常满意，并且保障房的居住环境也得到了居民的认可。

香港保障房建设的特点除了政府的全权参与之外，还有管理体制的创新。总体来看，主要有严格的申请制度、公平的排队轮候制度以及保障房退出制度。香港的保障性住房申请条件并不苛刻，但对真实性的要求非常严格，一旦发现申请做假将面临3倍左右的罚款和6个月的监禁。为了让所有符合条件的需求者都能公平申请到公屋，香港建立了公屋轮候制度，所有符合资格公屋申请都会依先后次序排列在公屋轮候册内，房屋署会严格依照轮候册上的申请书编号及申请人所选择的地区，依次办理审查及配房手续，不会考虑申请人所提出的理由，房屋署也会实时公布配房和轮候进度，人们上网就能查到自己等候的位置。对于保障性住房的退出与清退机制，香港房屋政策规定，公屋租住权不能自动世代相传，当租住公屋户主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查后，才可获批新租约。此外，公房住户须每2年向房屋署申报家庭资产。如家庭收入及拥有的资产净值均超逾指定限额，或选择不申报资产，便必须迁出所租的公屋。

(三)生态城市建设趋势

马尔默是瑞典的第三大城市，曾是瑞典重要的工业城市与造船中心，但20世纪80年代的经济衰退摧毁了马尔默市的工业基地，严峻的形势使得马尔默重新设计它的发展策略，并从此走上了生态城市的道路。在2001年的欧洲住宅博览会之后，马尔默的生态城市建设得到进一步推动，最终形成了如今的Bo01项目，也就是“明日之城”。

马尔默高效利用了太阳能、风能、地热能、生物能等清洁能源，尤其是在“明日之城”中更是将清洁能源的使用率提高到100%。“明日之城”建有一个风力发电站，并在每栋楼安装太阳能电池板，为该区提供主要的电力供应。同时，“明日之城”还有大量的地热泵，可以提供城市的冬季供暖和夏季制冷。住宅区的生活垃圾和废弃物通过马尔默市的市政处理站生产部分电力和热力回用于小区。依靠这些能源“明日之城”不仅摆脱了对石化能源的依赖，甚至还可以将多余的能源输送给城市其他地区。“明日之城”在修建之时就建立了高效的信息管理查询系统，既方便用户查询能源用量，也为“明日之城”的能源调控提供了依据。

在城市与自然的和谐发展方面，“明日之城”也做出了巨大的努力。“明日之城”的建设初期进行了详尽的环境测试，确保建设行为不会对生物多样性产生损害。“明日之城”的房屋屋顶大都植有植被，这样既美化了环境，也起到了保温隔热的作用。“明日之城”对垃圾进行详尽的分类，垃圾桶的分类高达8—16种，建筑垃圾的分类数甚至高达17类。一部分垃圾被回收循环利用，另一部分垃圾则用于发酵产生沼气，为交通工具提供能源。“明日之城”的建筑充分体现了节能、环保的设计理念。房屋的建筑尽量采用环保材料，每栋房屋的屋顶有太阳能电池板或小花园，地下有小型沼气池。房屋形成了一个小的生态循环系统。物质和能量被输入到这一系统中，经过内在循环和回收利用实现资源最有效的利用。马尔默政府还与建筑承包商签订“质量宪章”。“宪章”中要求建筑商不能使用有害的建筑材料，房屋电力消耗要控制在每年125千瓦之下，这有效地保证了低碳建筑的质量。

图1 生态社区物质和能量循环图

在上述措施的作用下，马尔默实现了从工业城市向生态城市的完美转型，城市环境和居民生活质量大幅提高，且“明日之城”更是实现了100%依靠清洁能源，为解决城市环境和能源危机指引了方向。马尔默以其科技与自然完美结合的城市建设方式成为世界各地建设生态城市的模板。

二、青岛市住房领域现状分析

(一)人口过度集聚

大型城市通常对人口具有强大的集聚作用，而人口的快速集聚也成为各大城市发展的重要动因之一。但作为一个系统的整体，城市对人口总量和人口结构都将受到城市承载力和城市功能的限制。人口的高速增长导致各类城市基础设施的供给滞后于城市人口的增长，这会引发一系列的矛盾，出现环境污染、交通拥堵等城市病。我国正处在城镇化的高峰，截至2009年，我国的城镇化率为46.6%，城市人口正在以每年1800万的速度增长，预计从2005年到2030年，中国的城市人口预计将从5.6亿增加到9.1亿。目前我国城镇化率仍低于世界平均水平，长期来看仍将呈现出内地流向沿海、农村流向城市、中小城市流向大城市的人口集聚的基本特征。青岛市作为山东半岛最大的城市，将成为区域人口集聚的重要目标城市，这无疑对青岛的城市承载力提出了挑战。

表5 青岛市社会从业人数

图2 青岛市社会从业人数增长图

在2000年到2009年的10年间，青岛市的社会从业人数增长了32%，其中第三产业人口增长了69.3%。从业人数的增加主要源自于外来人口的增加，而非本地人口的内生性增长。外来人口往往围绕工作单位居住生活，在城市的中心地带集聚。外来人口的集聚使得商业区附近住房需求量较大，再加上中心商业区较为繁华，吸引了不少外地投资者前来投资，造成青岛中心商业区的房价高速上涨，如目前香港中路中心商业区的房价已经达到四万元左右。

(二)交通拥堵问题初现

2009年，中国在历史上第一次超过美国登上了全球最大汽车生产和销售市场的宝座，汽车业也成为各地方的主要支柱产业之一①何永江:《城市交通拥堵的理性与对策》，《西部论丛》2010年第10期。。作为中国35个大型城市之一的青岛，在城市发展过程中不可避免地出现了城市病的另一个症状——交通拥堵。进入21世纪以来，随着经济发展，青岛的机动车保有量持续上升，交通拥堵，已经影响到城市居民的正常出行。

交通问题将会严重影响了居民的生活，这已在世界各地的大城市中得到了证明。在英国伦敦，每天在高峰时段有超过100万人口和40000辆机动车/小时进出中心城区，造成该区域严重的交通拥堵，区域内平均车速只有14.3公里/小时，成为全英国最为拥堵的区域。在法国巴黎，上世纪60年代，由于采取了“适应小汽车发展”的政策，结果私人小汽车与日俱增，导致市区交通严重阻塞，1973年环城快速路开通后不久就出现了持续性的拥堵。可以说，交通的拥堵将会大大降低居民的生活质量。

交通拥堵不仅会导致经济社会诸项功能的衰退，而且还将引发城市生存环境的持续恶化，成为阻碍城市发展的“顽疾”。交通拥堵对社会生活最直接的影响是增加了居民的出行时间和成本。出行成本的增加不仅影响了工作效率，而且也会抑制人们的日常活动，城市活力大打折扣，居民的生活质量随之下降。另外，交通拥堵导致了事故的增多，事故增多又加剧了交通的拥堵。据相关统计，欧洲每年因交通事故造成的经济损失达500亿美元之多。交通拥挤还破坏了城市环境，在机动车迅速增长的过程中，交通对环境的污染也在不断增加，并且逐步成为城市环境质量恶化的主要污染源。据英国SYSTRA公司对发达国家大城市交通状况的分析，交通拥堵使经济增长付出的代价约占国民生产总值的2%，交通事故的代价约占GDP的1.5%－2%，交通噪音污染的代价约占GDP的0.3%，汽车空气污染的代价约占GDP的0.4%，转移到其他地区的汽车空气污染的代价约占GDP的1%－10%。

交通拥堵的原因在于城市功能紊乱。城市功能紊乱必然引发城市管理混乱，导致城市决策的随意性和随机性，出现城市规划的现实利益和短期行为。这种现实利益和短期行为的城市规划必然造成城市结构的不合理和城市功能紊乱。在我国大城市中，上海以限牌照的方式控制汽车发展，北京以摇号控制购买力的方式解决交通拥堵，然而这都不是交通问题解决的治本之策。目前青岛的交通拥堵主要集中在上下班高峰期，在地理上集中于沿海一线，如香港中路。可以说青岛的交通拥堵问题尚处于潜伏期，然而其一旦爆发，就会迅速转移并形成“城市管理综合症”。如何抢在交通问题爆发之前找到交通拥堵的合理解决方案，对于青岛的城市健康发展至关重要。

(三)住房保障仍有不足

保障性住房是社会保障体系的重要组成部分，通常是指一国政府根据相关的国家政策以及法律法规的规定，为满足中低收入家庭的基本居住需要，限定了建造标准和销售价格或租金标准，起社会保障作用的住房②马智利:《我国保障性住房运作机制及政策研究》，重庆:重庆大学出版社，2010年8月，第6页。。目前，中国城镇化已进入快速发展阶段，大量人口向东部地区和大中城市集中，城镇住房需求持续增加，房价上涨迅速，住房保障问题日渐突出。2009年，全国住宅平均价格涨幅达25.1%。央行公布调查显示，超过70%的居民认为房价“过高，难以接受”。同时，大量外来人口的进入，必然影响城市的原住民的生活。在这个过程中，社会保障若不能及时跟进，不仅外来人口的生活得不到保障，大城市原住民的生活舒适度也会降低。住房保障作为社会保障的重要组成部分，其发展程度对于城市生活水平有着直接的影响。

近年来，伴随着奥运的成功举办以及青岛市“人居环境，奥运建设”整体规划的实施，青岛市的城市建设快速推进。浮山后新区、李沧东部新区的开发建设，市北海泊村、四方湖岛村的改造，以及城阳区、李沧区乃至四方区和黄岛区的土地资源开发，都是青岛住房建设的重要成果。然而这也进一步拉动了青岛的房价，造成了房价与市民的收入比率悬殊，青岛市民买房困难，房价高等问题日益突出，岛城居民望“房”兴叹。

表6 青岛市2001年-2009年房价收入比

从表6中我们可以看出，青岛市居民的可支配收入从2001年的8731元上升至2009年的22368元，上升了2.56倍，而平均房价则从2001年的158101元上涨至2009年的498520元，上涨了3.15倍;青岛市的房价收入比则在2001年 －2009年之间基本保持稳定，在7左右上下浮动。根据房地产业内“公认的国际标准”房价收入比的标准，房价收入比在4至6倍之间比较合理，而2009年青岛市房价收入比已达7.96，大大超出了6，说明房价的过快上涨和房价较高，越来越多的居民难以负担如此之高的房价。虽然青岛市大规模建设保障房，但仅凭保障房建设还不能满足中低收入群体的住房需求。

三、青岛市住房发展策略

(一)坚持做好住房布局规划，突出各区(市)发展特色

做好住房布局规划，以高端住宅引领中心城区住房建设。以市南区为代表的南部沿海地区是青岛市的中心市区，只有做好科学的布局规划才能发挥其最大的经济效益，所以中心市区住房建设发展规划的制定要以建设城市形象、形成城市特色为核心。一方面，要合理规划区域内旅游、金融、现代物流等商业用地同住宅用地的比例及空间布局结构，鼓励商住一体的城市综合体的建设;另一方面，在住房建设过程中要注意突出青岛的城市特色，引入低碳等概念，建设具有代表性的高端居住区。

完善监督考核机制，做好“城中村”改造工作。“城中村”改造工作要从建设服务型政府人手，优化政务环境、增强服务意识、理顺和简化行政审批流程，进一步增强拆迁审批程序以及土地出让程序的透明度。另一方面，要强化对“城中村”改造工作的督导，既要保证拆迁改造工作按计划实施，又要及时解决拆迁改造过程中遇到的实际问题，保证“城中村”改造工作按规划、顺畅、合理的进行。除此之外，还要建立合理的考核指标，考核不能简单地以“城中村”居民是否搬出为考核指标，而是要以住房布局是否得到合理性调整，居民居住环境是否得到改善为依据。最为重要的是，要将“城中村”改造视为提高当地居民生活环境的重要机遇，从而为青岛市在“十二五”期间完成“城中村”改造工作提供观念上的保障。

做好住房布局规划，引导住房建设向郊区扩散。按照城市住房建设布局规划，推进青岛市住房建设的郊区化进程。居住郊区化并非居住区简单的异地复制，而是在郊区化过程中形成科学合理的住房布局，发挥“以点带面”的经济带动效应。同时郊区化过程还要实现居住环境的升级改造，提高居民的居住舒适度。政府在郊区化进程中要特别注意公共交通网络的建设，以此为建设导向，引导郊区住房布局朝着科学合理的方向发展。总之，在住房郊区化过程中，要遵循既定的住房布局规划，按照不同区域、不同功能区住房建设目标的规划要求，引导住房郊区化的合理有序发展。

(二)调控住房结构，完善住房保障体系

制定住房分类标准，构建多元化的住房结构体系。合理的住房结构有利于房价的稳定及房地产市场的可持续发展。要形成合理的住房结构首先要制定住房分类标准，继而明确住房结构的现状，制定住房结构的调控规划。在操作层面上，政府可以通过对土地审批的控制间接调整住房供应格局，形成供给与需求分层次配比的合理住房结构，使得中等以上收入群体能够负担普通商品住宅，中等收入群体能够负担中小套型商品住宅，低收入群体能够住进政府提供的保障房。此外还可以通过小产权房、限价房等政策性住房的建设调控住房供应价格与结构。在多种手段的共同作用下，最终形成多元化的房地产结构体系。

创新住房保障体系，提升住房保障水平。经过多年的发展，青岛市住房保障制度已经相对完善，但仍可以通过住房保障体制的创新来扩大住房保障力度与范围。一是创新保障房筹措机制，积极采用建、购、改等多种方式多渠道筹集保障性住房房源，并充分利用现有存量房、腾空房等房源;二是扩大住房保障范围，实行分层保障，以廉租房、经济适用房、公租房等不同模式对低收入家庭、较低收入家庭以及夹心阶层家庭提供住房保障;三是创新经济适用房补贴方式，采取“补砖头”与“补人头”相结合的保障制度，把现金直接发放给受助者“补人头”，对社会的效果要远好于以经济适用房等实物进行救济的“补砖头”①陈杰:《城市居民住房解决方案》，上海:上海财经大学出版社，2009年，第33页。。

根据各区域的特点，做好不同之间的协调工作。结合目前青岛市现状，为保证住房供应全面覆盖，使各阶层家庭能都能够获得合适的住房，应该统筹规划、总体布局，做好不同住房类型区域之间的协调工作。它包含两层含义:短期上青岛市应该以市南区、市北区、四方区、李沧区、崂山区五区作为工作重心，在住房发展战略上，由于市南区、市北区待开发土地较少而四方区、李沧区和崂山区则地源充足，可以实行分区域、分档次的住房发展策略。市南区、市北区着力建造豪华、商业公寓，四方区建设大型中档社区，李沧区建设大型中低档综合居住区，崂山区建设高档公寓和别墅，通过建设发达的交通网络尤其是轨道交通网络使该区域的五个区真正实现优势互补，融为一体。长期上青岛应在原有基础上将现辖的市南、市北、四方、李沧、崂山、黄岛、城阳七区及即墨、胶州、胶南、平度、莱西五市全部纳入统筹规划，构建大城市圈环境下的住房结构体系。

(三)加快生态城市建设，实现经济、环境、社会的和谐发展

全面推行清洁能源，构建节能型居住环境。在青岛市的住房建设过程中，应大力推广清洁能源及节能设施，构建节能、宜居的生态城市。在城市整体住房建设规划中，应综合考虑资源、能源、人口、交通等诸多因素，“因地制宜，就地取材”，推行与当地环境相适应的清洁能源，如在沿海地区推广潮汐能、风能，在非沿海地区推广太阳能。在住房建设中全面推广清洁能源、清洁材料，并通过运用环境认证等手段将住房的节能环保特性纳入住房评价体系，提高房地产企业建设节能环保型住房的积极性。

推行低碳建筑建设，探寻可持续发展之路。房地产建设是青岛市碳排放的主要领域之一，发展低碳经济必须推广绿色低碳建筑。低碳建筑要求建筑产品在建造过程中采用低碳技术、使用低碳材料，最大限度地减少能源消耗和碳排放;在使用过程中，改变原有的生活模式及消费观念，使用高能低耗空调、照明及节能家电，以延长建筑及生活用品的生命周期，提倡循环使用与重复使用，减少碳排放②姜虹、李俊明:《中国发展低碳建筑的困境与对策》，《中国人口、资源与环境》2010年第12期。。首先，青岛可在市政机构中应广泛采用节能措施，为节能理念与节能技术在全社会推广起到示范作用。其次，政府应要求新建建筑面积在10000平方米以上的房产商必须向政府提交环境责任报告，落实建筑节能信息公示制度，以保证房产商能按照政府的要求进行可持续的低碳设计。再次，以政策为导向，推动低碳建筑发展，建立量化指标，积极推行能效测评制度。同时，政府还应加大对已有建筑的节能翻新建设，推广“零耗能住宅”。

构建节能低碳住宅示范区，引领城市的未来发展。发展低碳建筑，创建宜居环境，推动可持续发展。在这个过程中政府应该主动发挥其主导作用，成为低碳节能建筑的推动者，努力打造低碳建筑示范区。青岛可选取适当的位置建设小规模低碳建筑居住区，在示范区内综合采用低碳材料、清洁能源以及创新性的建设模式，努力将建设过程和建成后的居住过程内的碳排放降到最低。建设低碳建筑示范区既能起到示范带头作用，又可为低碳建筑的推广积累经验。目前，青岛已有新建住宅区采用高新技术实现了污水内热量的回收，实现了节能减排的目的。这无疑是青岛低碳建筑建设的一个良好开始。

(四)充分利用财税政策，促进青岛城市住房建设的可持续发展

综合利用财税手段，促进城市郊区化建设。财税手段是政府保证城市郊区化建设顺利进行的有效途径。为增强市区公民向郊区搬迁的积极性，减轻其搬迁过程中的资金压力，政府应从针对整体搬迁的补贴入手，通过鼓励公民以集体的方式搬迁，带动整个搬迁工作的顺利开展。政府财政应对以整体方式搬迁到郊区的公民，按规模给予一次性补助。推动郊区化建设，实现经济、环境、社会的可持续发展，必须把郊区就业问题放在重要位置。通过颁布相关地方税收优惠政策或者补贴政策，吸引更多人员来此就业、安家，形成更强的集聚作用，无疑会促使城市郊区化建设的顺利进行。

综合利用财税手段，促进多元化住房结构的构建。由于青岛目前仍然是中低阶层居多，采取多元化的住房结构体系将有效解决居民的居住问题。合理的财税政策能够有效促进合理的住房结构的形成。财税政策的运作途径主要是鼓励新建政策性住房。一是通过给廉租房、经济适用房以及限价房的开发商、集体或私人土地拥有者以一定的财政补贴，确保他们的既得收益。二是可以通过制定相关的所得税优惠政策，给政策性住房开发初期和中期阶段的开发商以一定的财政补贴，减低税率，甚至从财政上与金融机构联合向大型开发商提供贴息贷款，降低其投资风险。

综合利用财税手段，促进节能低碳型城市建设。随着经济的发展，青岛开始面临土地、资源、人口、环境的突出矛盾。青岛在建设低碳型生态城市时，必须充分利用财税手段这一行之有效方式。财税手段对生态城市建设的促进手段主要有:一，评选并奖励青岛市节能示范小区，奖励进行节能技术改造的小区;二，资助开发低碳建筑示范区的房地产企业，为生态城市的建设起到引导和示范作用;三，补助节能型小区与低碳建筑的可行性研究相关费用，利用财政资金补贴相关企业开展技术研发与应用的投资。利用财税手段促进节能低碳型城市建设的过程中，既要注重发挥税收对低碳居住模式的扶持和鼓励作用，又要注重发挥税收对高碳排放量居住区的限制作用。