中国政府适应市场经济职能转变的机构设置研究①

朱维究

中国政府适应市场经济职能转变的机构设置研究①

朱维究

政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的社会功能。任何国家和地区，政府职能都是机构设置的前提和基础。机构变动是为适应政府职能的调整，而机构相对稳定也是为履行既定的政府职能。

一、中国政府职能转变与政府机构设置

1.中国政府承担社会功能形态的演进过程。

目前的中国政府职能是改革开放30年来不断尝试适应社会主义市场经济与社会发展需求，逐步探索与不断调整形成的。从上世纪50年代计划经济体制下政府承担的社会功能来看，历经半个多世纪的演进，大体表现出三种形态（如图1所示），具体为：

图1 政府社会功能形态演进

第一个时期：改革开放前，在高度计划经济体制下，政府是万能的，几乎集中了所有社会职能，对外行使国家安全及外事职能，对内行使所有经济和社会管理职能。这种形态下，政府职能与市场功能、社会功能混沌不清，几乎没有界分。

第二个时期，自上世纪80年代以来，我国启动了大规模的经济体制改革。在由计划经济向市场经济转型的过程中，政府逐步将经济管理职能中的微观部分交由市场承担，将社会职能中的一部分交给社会履行，政府与市场、社会的功能开始逐步分离，但界限仍不清晰。

在这两个时期，为适应政府职能的调整，政府机构进行了十次较大的变革。从整体上看，改革后的政府机构不断适应政府职能的履行要求。但经济社会的迅速发展，职能调整仍显滞后，不仅明显带有“直接干预经济”的印记，而且社会管理与公共服务“不到位”，甚至“缺位”。

第三个时期，市场经济充分发展后的政府职能应与市场功能、社会功能有明确界分。从外部关系看，在政府与企业、中介组织及公民的关系中，合理界定政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，建立适当的政府机构，减少机构数量，降低管理内耗，增强对经济社会发展需要的适应性；从内部关系看，建立协调的政府间关系，通过明确的权责体系，理顺政府内部、部门之间及各层级政府之间的关系，履行政府职能。

转变政府职能始终是我国行政改革的核心内容。改革开放以来，为适应经济和社会发展的新形势，政府不断地适时调整政府职能，并根据不同时期政府职能的转变情况相应地调整机构设置。

2.中国政府职能转变的沿革。

我国明确提出“转变政府职能”是在1988年国务院机构改革中，但实际上从启动行政管理体制改革开始就涉及政府职能的调整问题。概括地说，政府职能的转变经历了三个阶段：第一阶段（1978年-1992年）是为了适应“公有制基础上有计划的商品经济”的需要，政府职能由直接管理转向间接管理；第二阶段（1992年-2002年）是为适应建立社会主义市场经济的需要，政府职能由微观管理转向宏观调控；第三阶段（2002年至今）是为适应经济与社会协调发展的需要，政府职能由注重经济职能转向经济职能与社会职能并重，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。

3.职能转变对机构设置的要求。

政府职能的调整是机构改革的前提和基础，政府职能转变对机构设置不断提出要求（如表1所示）。

二、以若干部委为例考察政府职能转变中的机构设置调整

转变政府职能是机构改革的关键。职能决定机构的设置；机构是职能的载体，体现职能的履行。如果职能尚未确定，管理方法也未改变，精简以后的机构还会再度恢复和膨胀。因此，只有抓住转变政府职能这个关键，机构改革才能实现预期目标。我国政府机构的设置正是遵循着这样一条越来越清晰的思路推进的。其中，较有代表性的几个部门是：

1.国家发展和改革委员会（简称发改委）。

表1 政府职能转变对机构设置的要求

发改委的前身是国家计划委员会（简称国家计委），是中国计划经济体制下最具权威的经济管理部门。1988年，随着国家“发展有计划的商品经济”的需要，国家计委的职能进行了调整，由主要对企业的管理和直接控制转变为间接调控，并整合国家经济贸易委员会（简称国家经贸委）的职能，改组为新的国家计委。1993年，国家计委的职能又进行了调整，即由综合经济管理部门转变为宏观调控部门，名称也改为国家发改委。2003年，为强化国家发改委的宏观调控统筹职能，机构改革方案将原属于国家经贸委和国家体制改革办公室的职能并入国家发改委，使得发改委具备了短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等多层多项职能。2008年，发改委的宏观调控职能再次得到明确，但同时也进行了方向性的调整，即将其主要职能定位为“协调”，而将“实施”的职能理清并转由专业经济管理部门分担。

2.国家环境保护机构。

1971年，我国政府机构名称中第一次出现“环境保护”，是设置在国家计委之下的“国家计划环境保护办公室”。此时环境保护还不是政府的一项独立的职能。1979年9月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，环境保护工作开始有法可依。1982年，撤销了原国务院环境保护领导小组办公室，在城乡建设部内设立环境保护局，并实行计划单列和财政、人事权的相对独立。1988年，国家环境保护局成立，成为国务院的一个直属机构，具有了12项基本职能。1998年，国家环境保护总局成立，升格为正部级单位，增加核与辐射环境安全管理职能。2008年，正式成立环境保护部，环境保护成为国家的一项重要职能。

3.人力资源和社会保障部。

人力资源和社会保障部（简称人社部）是依据2008年《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》设立的。根据其主要职责、内设机构和人员编制规定，人社部的职能变动及相关改革意图（如表2所示）。

人社部职能的转变体现了这样的规律，即在减少政府承担的微观管理事务的同时，加强政府的社会管理和公共服务职能，有利于促使政府集中精力履行宏观调控与监管职能，更有效地提供公共产品；政府向社会和市场让渡更大空间，更多地还利于民、还权于社会，这既能实现市场在资源配置中的基础性作用，也能更好地促进社会组织的培育发展。

4.深化政府职能转变背景下的2008年机构改革。

表2 人力资源和社会保障部职能变动情况

为贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》，2008年国务院机构改革围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。本次改革在宗旨设定、目标设置与具体路径选择上，有如下侧重点：即立足于经济体制改革已进入深层变革时期，社会主义市场经济基本建立并日益发展完善的大背景，着力“加快政府职能转变、推进政府机构改革”；在逐渐明晰政府、市场与社会三者之间的关系与划分功能界限的基础上，推动政府职能的内部整合，优化政府组织结构与机构设置，为实现“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义的行政管理体制”这一总体目标铺平道路。

此次机构改革的一个亮点是实行大部门体制。也即在政府的部门设置中，将那些职能、业务范围相近的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。

以人社部为例，其设立是将原人事部、原劳动和社会保障部的职能进行整合，取消了以前依据劳动力的不同身份归不同部委管理的局面，从而将所有的人力资源纳入统一管理。又如新交通运输部的设立，依据国务院机构改革方案，原交通部的职责、原中国民用航空总局拟订民航行业规划、政策和标准的职责及原建设部指导城市客运的职责，整合划入了交通运输部，组建中国民用航空局，由交通运输部管理，原属信息产业部管理的国家邮政局也改由交通运输部管理，从而改变了以前的分散局面，有利于提高行政效能。

通过政府职能的内部整合，在改革效应上：一是原先存在于各部委间的多头管理、职能交叉以及相互推诿等现象得到有效遏制；二是优化政府组织结构，理顺部委间职责关系，从而把部委间的外部协调变成了机构内部职责分工，为提高行政效能创造良好的条件；三是在更深层次上，实现新一轮的机构精简。

总体来看，我国自1988年首次提出转变政府职能，至今已有20余年。虽然取得了重大突破与变革，但真正完成政府职能的转变仍有待时日。伴随着新时期政府职能转变的逐步深化，政府机构改革肩负着不同于以往改革的双重使命：在外部层面上，立足职能分工的客观要求，渐次明确政府、市场与社会三者关系，进而明确政府“有所为、有所不为”的职能界限；在内部层面上，立足职能整合的科学化法制化要求，避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的弊病，在优化政府职能行使的基础上，依法合理地设置相应的政府机构。

三、对我国政府机构改革特殊性的思考

我国政府机构改革与其他国家比较表现出鲜明的个性。与起源于上世纪80年代初的西方行政改革相比，历史背景及动因有很大不同。当代西方各国行政改革的主要背景是处于工业社会向后工业社会的转型期并伴随着知识经济、全球经济一体化和信息时代的来临。各国由于要解决的问题不同，行政改革的内在动因也有所不同。有的国家是以解决财政危机为主要目的的“财政驱动型”；有的国家是为了解决政务官对公务员控制力削弱的“管理危机型”；有的国家则是从解决公众对政府和官僚的不信任出发，谋求重塑政府的“合法地位型”等。这些改革的理论与实践对分析我国的行政管理体制改革提供了有益借鉴，但无论哪种理论都难以完全说明我国以转变政府职能与机构变革为主线的管理体制改革的内在动因、特点及目标模式。

我国的改革是在发展社会主义市场经济的过程中进行的跨越历史阶段的革命性变革。其中最重要的改革，包括政府职能转变、政府组织结构的精简调整、政府行为方式的改变乃至政府工作人员观念转变、公务责任的承担等，变革都是史无前例的。我国改革与发展相互依存度高，现存的许多与政府职能相关的问题都与发展不充分有关，有的问题既是发展要解决的问题，也是改革要解决的问题；这种错综复杂的情况在当代西方历次行政改革中是不多见的。在改革过程中，市场竞争不充分与无序竞争并存，从而导致要求政府加强规制的呼声与减少规制的声音几乎同时发出；这些相互矛盾的行政需求，也决定了在转型期行政供给的特殊性；传统文化与现代行政理念交互影响，一方面公众对政府有较强的依赖心理，在一定程度推动了政府理想化人格（“当官要为民做主”）的形成，对削减政府职能产生阻力；另一方面，受西方行政改革的影响，各种现代行政理念纷至沓来，对实施政府干预形成压力。上述两种相互冲突的理念都会深刻影响政府职能定位，这也是当代西方行政改革不会遇到的或较少遇到的问题。

面对这些问题，我国行政管理体制改革围绕政府职能转变进行了持续的努力和实践，已经取得的初步成效，这充分表明政府可以而且必须通过制度的调整实现自我完善。在社会主义公有制为主的前提下，各种利益分配以及因之产生的冲突始终处于国家可控的范围内；而且政府在面对时代变革对自身提出的要求时，必须也能够最终实现为“适应中国现代化进程与经济、政治、社会发展整体推进，经先行试点并自上而下地推动行政体制与运行机制的自我完善，以渐进性安排实现跨越式发展”的目标。

我国数十年持续地推动政府职能转变并相应地调整机构设置，不仅为经济与社会全面可持续发展提供了保障，而且为世界行政科学管理创制了一个极具研究价值的全新范例。

（作者系中国政法大学教授，国务院参事）

①此文系“中美政府机构设置比较研究”课题阶段性成果。