迈向城乡一体化：问题、难点与未来取向

2012-01-04陈秀山张帆董继红

天津行政学院学报 2012年2期

关键词：城镇化城乡土地

陈秀山，张帆，董继红

（中国人民大学，北京 100872）

迈向城乡一体化：问题、难点与未来取向

陈秀山，张帆，董继红

（中国人民大学，北京 100872）

统筹城乡发展，推进城乡一体化进程是我国实现全面小康、构建和谐社会的根本要求。当前我国城乡发展中存在重城市发展、轻农村发展，重城镇化速度、轻城镇化质量，重城市规模扩张、轻空间结构优化，重土地城镇化、轻人口城镇化等问题。城乡二元户籍制度和土地制度是其主要制度障碍，中央和地方财政关系不合理以及地方政府绩效考核体系不科学是其深层次的制度根源。未来推进城乡统筹、促进城乡一体化发展的基本取向是：体现区域的差异性、把握改革的阶段性、强调制度的公平性、注重规划的协调性，为此，应着重进行制度的顶层设计，并积极推进城乡基本公共服务均等化、高质量的城镇化以及城乡产业一体化。

城乡统筹；城乡一体化；制度障碍；基本取向

由于长期以来我国采取的重工业发展战略导向，以及在城乡非均衡发展战略下的各种制度安排和国家投资政策向工业和城市的倾斜，使得我国形成了独特的城乡二元结构体系，城乡发展失衡现象严重。单就城乡居民收入差距这一项指标来看，2010年我国城乡居民收入差距比达到3.23∶1，远高于世界平均水平，中西部地区城乡收入差距则相对而言更大。城乡发展失衡不符合科学发展观的要求，不利于我国社会主义和谐社会的构建，也严重影响我国全面建设小康社会目标的实现。

当前我国城镇化率已从2006年的44.34%增长到2010年的49.95%，平均每年增长1.4个百分点，按照诺瑟姆曲线的城镇化阶段划分，目前我国正处于城镇化加速发展时期。同期，我国非农产业比重从88.2%增加到89.8%，根据中国社科院构造的工业化水平综合指数的测算，目前我国整体上已经进入工业化中期的后半阶段［1］。按照胡锦涛总书记在中共中央十六届四中全会上提出的“两个趋向”的重要论断，当前我国已总体上进入“工业反哺农业、城市支持农村”的新时期。因此，统筹城乡发展，加快形成城乡一体化发展格局，不仅是落实科学发展观、全面建设小康社会的根本要求，也是我国城镇化加速发展过程中实现城乡协调发展的必然要求以及我国进入工业化中期阶段的必然选择。

一、我国城乡发展存在的主要问题

（一）重城市发展，轻农村发展

“十一五”期间，我国GDP总量延续了稳定高速增长，但经济飞速增长的背后是城乡发展的失衡，城市的繁荣在一定程度上是以牺牲农村发展为代价的，具体表现在三个方面：

1.公共资本投资向城市倾斜。以全社会固定资产投资来衡量的城乡发展投入来看，2006－2010年，我国城镇固定资产投资从93368.68亿元增加到241430.89亿元，平均每年实际增长约22.6%；同期我国农村固定资产投资从16629.5亿元增长到36690.97亿元，平均每年实际增长18.2%，绝对数和增长率均低于城镇。人均差距则更为明显，2010年，城镇人均固定资产投资36046.30元，农村人均固定资产投资5467.04元，相差6.59倍。城乡公共资本投资的差距直接导致了农业发展的不足和农业生产效率的低下。以2010年为例，该年度第一产业产值占国内总产值比重仅10.1%，但就业比重高达36.7%；近40%的就业人口仅创造了全国约10%的产值。

图1 2006－2010年我国城乡固定资产投资变化

图2 2006－2010年我国城乡实际固定资产投资增长率

2.城乡居民收入差距巨大。2006－2010年，我国城镇居民人均可支配收入从11760元增加到19109元，而农村居民人均纯收入从3587元增加到5919元，绝对差距由2006年的8173元扩大到2010年的13190元，增加了5018元。2010年城乡收入比达到3.23∶1。考虑到城乡居民享有的不同的社会福利和社会保障项目，实际收入差距可能更大。根据世界银行1997年对36个国家的分析，城乡居民收入比指标一般在1.5∶1左右，个别案例可以达到2∶1，我国远远高于这一指标［2］。分区域来看，我国中西部地区的城乡收入差距更为显著。以2009年为例，城乡收入比超过3∶1的16个省份中除广东外，其余的均是中西部地区，尤其是云南、贵州、陕西、甘肃这四个省份，按国家统计局的数据估算，2009年城乡收入比均达到4∶1以上。中西部地区近年来经济增长加速，但与此相伴的是巨大的城乡收入差距。究其原因，中西部地区第二产业的从业人员比重远低于东部地区，作为中西部地区经济增长发动机的第二产业并未促使足够的农业人口向工业人口流动。

图3 2006－2010年我国城乡居民收入变化

3.城乡基本公共服务供给严重不均，主要表现在医疗、教育、社会保障等领域。在医疗卫生领域，2009年，我国卫生总费用支出17541.9亿元，其中城市占67.2%，农村占32.8%；以人均来看，城市2176.6元，农村562.0元，相差3.87倍。全国的医疗资源近80%在城市，20%在农村。医疗卫生领域的高新技术、先进设备和优秀人才基本集中在大城市大医院。大部分乡村卫生院医疗设备陈旧，医疗人员水平有限，诊治手段落后。据妇幼卫生监测统计，2009年，婴儿死亡率13.8‰，其中：城市6.2‰，农村17.0‰；新生儿死亡率9.0‰，其中：城市4.5‰，农村10.8‰；孕产妇死亡率31.9/10万，其中：城市26.6/10 万，农村34.0/10万。由此可见，城乡医疗资源配置和医疗保障仍存在着较大差距［3］。在教育领域，城乡经费投入、校舍质量、师资构成方面均存在较大差距。比如，2009年，农村普通小学生均预算内事业费支出为3178.08元，低于全国平均水平179.84元；农村普通初中生均预算内事业费支出为4065.63元，低于全国平均水平265.99元。在社会保障制度领域，我国城镇至2003年底已基本建立了包括社会福利制度、社会保险制度、住房保障制度在内的全面的社保制度，而农村地区直到2009年底仅建立了社会保险制度中的养老和合作医疗，社会救济制度中的五保供养、低保、特困户基本生活补助等社会救济制度。

（二）重城镇化速度，轻城镇化质量

2006－2010年，我国城镇化率由44.34%提高到49.95%，平均每年提高1.4个百分点，处于城镇化加速发展时期。基于城市化与工业化的协调发展关系，我国未来的城市化道路还有很大的发展空间。但是我国在追求城镇化速度的同时，城镇化质量的提升相对滞后。

1.大量的农民工为城市发展做出了巨大的贡献，却没有获得同城镇居民均等的福利待遇。据统计，2010年度全国农民工总量为24223万人，其中外出农民工数量为15335万人。按照我国目前的统计口径，是将居住在城镇半年以上的农村人口列为城镇人口，因此，大量农民工被纳入城镇人口统计范围，但这些农村户籍人口并不是真正意义上的城镇人口，而是“半城市人口”，其在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障方面无法享受与城镇居民同等的待遇。大多数进城务工的农民工逐步被边缘化或者住在“城中村”，生活条件十分恶劣。有专家估计，这类“半城市化”人口对城镇化率的虚高作用在10个百分点以上［4］。这种“城镇化”是一种典型的不完全城镇化，或者说只是统计意义上的城镇化。

2.由于缺乏合理的规划和引导，迅速增加的人口给城市发展、资源环境承载以及公共服务供给带来巨大压力，使得城市生活环境质量下降，城市社会管理混乱。以北京市为例，按照2003年修编的《北京城市总体规划（2004－2020）》中的要求，“到2020年，北京实际居住人口控制在1800万人”。但事实上到2009年底，北京市实际常住人口已达1972万人，即在2009年就超出了2020年的规划范围。且在京接受义务教育的来京务工人员随迁子女已由2000年的9万人增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%。全市年均用水约36亿立方米，超出年均可利用水资源10亿立方米［5］。汽车保有量的逐年激增使得交通拥挤现象严重，大大增加了居民的通勤成本，汽车尾气排放使得空气质量越来越差。居高不下的房价使得年轻人不堪重负，资源、环境、人口、社会管理的压力严重影响了城市竞争力的提升和城市的形象。

（三）重城市规模扩张，轻空间结构优化

随着我国经济的高速增长，作为经济增长重要支撑点的城市也在飞速发展。城市固定资产投资的逐年递增导致了城市规模的迅速扩张，突出表现就是大规模圈地建新城、建开发区、建大学城，粗放型的土地利用模式导致空间无序开发现象严重。据统计，2006年以前全国开发区数量达到6866个，规划面积3.86万平方公里；经过3年多的清理整顿，到2006年12月，全国各类开发区才核减至1568个，规划面积减少到9949平方公里［6］。但这些整理出来的土地如果不进行合理规划，将来仍有向城市蔓延的趋势。陆大道院士早在2006年就提出了对这种模式的担忧，他认为城镇化的空间失控现象明显，形成了分散和蔓延式的扩张，是城镇化大冒进。如果不加以遏制，将影响未来城市的可持续发展，进而影响城乡一体化进程。但目前不少地方政府仍热衷于城市规模扩张。

同时，我国目前城市规模的快速扩张与空间结构优化并不同步，尤其是城市用地结构不合理现象依然严重，突出表现在工业用地偏高但居住用地偏低，生产用地偏高但生活和生态用地偏低等方面。资料显示，2008年全国建设用地面积为39140平方公里，其中城市工业用地面积高达8035.16平方公里，占总建设用地面积的20.5%，而居住用地比重只有28.8%，生态用地比重则不到10%。发达国家城市工业用地标准一般是不超过总建设用地面积的15%，我国目前仍然高于这一水平［7］。从城市土地来源看，对耕地的占用仍然是我国城镇化空间扩展的最主要来源，占总扩展面积的57%，其他建设用地占总扩展面积的32%，以林地、水域、草地等为主的其他土地占11%［8］。当前我国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.23亿亩。虽然国家通过城乡建设用地增减挂钩、土地占补平衡等政策来保护耕地，坚守了18亿亩的耕地红线不动摇。但各地方政府在政策运作上，往往是占用了城市周边的优质土地，补偿的却是土地收益不高、贫瘠的土地，最终导致耕地有效面积减少，耕地质量下降。

（四）重土地城镇化，轻人口城镇化

城镇化应该是经济、社会、制度的一体化推进，但在很多地方演变成“摊大饼”式单纯的空间城市化，突出表现就是土地的城镇化快于人口的城镇化。统计资料显示，我国城市建成区面积由2006年的33660平方公里增加到2010年的40058平方公里，年均递增4.45%。同期我国城镇人口由57706万人增加到66978万人，年均递增3.8%，低于城市土地面积的增长速度。如果建成区中加上建制镇的新增面积，而城镇人口中剔除以农民工为主体的未享受同等待遇但被纳入常住户籍人口的那部分人口，则土地城镇化的速度更是远远大于人口城镇化的速度。究其原因，除了城市发展对土地的客观需求外，土地出让收益是政府过分看重土地城镇化的重要原因。因为在征地过程中国家垄断了土地一级市场，地方政府只需按被征用土地的原有用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物以及青苗的补偿费，却可以将低价征用的土地高价出让给开发商，从而获得巨额的土地级差收益。据专家估算，土地出让收益普遍占到地方政府收入的30%～60%。导致的后果是，在众多城市将建设国际大都市作为目标而进行盲目扩张建设新城的过程中，土地利用效率低下，土地浪费现象严重，陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”困境的失地农民越来越多，近年来由于强拆或违规征地而导致的社会矛盾和冲突也不断加剧，农民的权益未得到合理的保障。

二、推进城乡一体化的制度障碍及深层次根源

（一）制度障碍

1.城乡二元户籍制度。城乡二元户籍制度之所以成为制约我国城乡一体化发展的制度障碍，不在于其对农业户口和非农业户口的区分，而在于其户籍上所附加的各项福利制度。虽然自改革开放以来，各地政府一直在探索城乡二元户籍制度改革方案，尤其是从2003年开始，我国先后有河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西、云南等13个省市相继取消了对农业农户和非农业户口性质的划分，统一登记为本地居民户口。但这些改革举措并没有从根本上撼动户籍制度所附加的各项福利待遇，居民仍被划分为城镇居民和农村居民，享受差别化的待遇和机会。户籍制度的两大传统功能虽然有所弱化，但依然在发挥作用：一是保护城市劳动者优先获得就业机会，二是排斥农村迁移者均等享受城市各项社会福利待遇［9］。

户籍制度改革进程之所以如此缓慢，与中央和地方政府财力制约有很大关系。中国目前有2亿多农民工，如果以人均8万元左右的市民化成本来计算，平均每年政府要投入1.6万亿元。以2010年中央、地方财政收入估算，农民工市民化的成本是中央财政总收入的37.59%，是地方财政总收入的21.93%，任何一级政府都难以单独承担［10］。目前中央和地方财权与事权不统一的体制弊端也在一定程度上阻碍了户籍制度改革进程。

2.城乡二元土地制度。随着我国城市规模的扩张和城镇化进程的加快，对土地的需求也不断增加。在最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度约束下，唯一可行的路径就是通过土地征用和土地承包经营权流转等方式实现对农村土地的置换。由于历史原因，我国形成了城市土地国家所有、农村土地集体所有的城乡二元土地制度。农村土地集体所有制的模糊产权使得农民无法从土地使用权等权益的流转中获得长期的增值收入。虽然国家通过《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等法律制度规定土地流转要采取依法、自愿、有偿的原则，且不得改变土地所有权性质、不得改变土地的农业用途、不得损害农民利益、不得超过承包期剩余期限，并规定可采取转包、出租、互换、转让、股份合作制等流转方式。但在具体实践过程中，由于中央政府、地方政府和农户三大主体对土地的功能差异，“不可能三角”意味着处于弱势地位的农民的权益得不到应有的保护，“强制”或“半强制”的做法、损害农民利益的行为时有发生［11］。

中央政府追求的目标是通过增加农民收入缩小城乡收入差距，并确保国家粮食安全；地方政府追求的目标是通过征地获得财政收入，并通过土地开发投资促进GDP增长以提高政府绩效；农民追求的目标是增加收入，并获得稳定的社会保障。虽然《土地管理法》规定，属于农民集体所有的土地主要由村集体经济组织或者村民委员会来经营、管理。但现实情形是，村集体经济组织实际上并不存在，而村民委员会属于准行政组织，其干部任命一般都是由上一级政府委派［12］。这种模糊产权使得地方政府在多方博弈中影响力最强，在征地和土地流转过程中获得较多收益，而农民的影响力最弱，无法获得持久的保障。

（二）深层次根源

1.现行中央和地方财政关系不合理。城乡二元户籍制度改革，不是一纸户口凭证的统一所能解决的问题，实现农村人口向城市人口的转变，实现农民工市民化的转变，需要有完善的基本公共服务体系的支撑，而这又需要强大的财力保证。自分税制改革以来，我国初步建立了分级分税财政管理体制的基本框架和政府间财政转移支付制度。但由于现行分税制财政管理体制在中央和地方政府事权的划分上基本沿用传统体制下的划分办法，对各级政府事权的划分过于原则、粗线条，导致各级政府间事权交叉重叠模糊、界限不清等问题，使得政府“缺位”和“越位”行为时有发生，基本公共服务难以得到有效提供。现实情况是，地方政府尤其是县乡政府事权过重、支出责任和收入能力严重不匹配，造成过分依赖土地出让金收入，也严重制约了地方政府基本公共服务的供给能力。虽然近年来各级政府均加大了财政支出投向民生方向的比重，但还远远不能满足基本公共服务均等化的要求，也使得户籍制度改革未能取得实质性进展。

2.现行地方政府绩效考核体系不科学。在城乡二元土地制度框架下，地方政府大力推进农村宅基地置换和承包土地的流转，除为了获得土地出让金以外，更与提高政府和官员绩效考核水平密切相关。现行地方政府绩效考核体系的核心就是GDP指标，地方政府为提高本地区的经济总量千方百计扩大招商引资力度，吸引重大项目或龙头企业入驻以拉动经济增长。而项目和企业的进驻需要承载空间，但在很多地方，国家每年划拨的建设用地指标远远不能满足地方经济发展的需要。因此，各地均热衷于通过推行农村土地制度改革以置换农村土地，而农村土地的模糊产权以及农民的弱势地位使得失地失业农民的权益难以得到保障。因此，现行地方政府绩效考核体系的唯GDP论是迫使地方政府盲目追求土地开发和城市扩张的根本原因。

三、推进城乡一体化的基本取向及战略选择

（一）推进城乡一体化的基本取向

1.体现区域的差异性。实现城乡一体化发展，要充分考虑我国区域经济发展不平衡的现实，因地制宜地制定政策和选择发展模式。东部地区城镇化水平相对较高，受金融危机的冲击以及不断加大的资源环境承载压力的影响，目前正处于转型发展的重要转折期。未来推进城乡统筹，促进城乡一体化发展的重点应放在提升城镇化的质量方面。通过科学规划管理设立城市增长边界，避免城市“摊大饼”式的蔓延；将高污染、高耗能、高排放的产业逐步向周边地区以及中西部转移，优化城市居住环境，促进城市产业升级，为城市发展腾出空间；加大财政投入积极推进农民工市民化进程，真正实现城乡共享改革发展成果；合理引导超大城市周围的较大城市的发展，减轻城市人口压力，避免单个城市过度膨胀而导致城市病。中西部地区大多数省份近年来经济增长速度明显超过东部地区，目前正处于加快发展的战略机遇期。未来推进城乡统筹，促进城乡一体化发展的重点应放在加快推进城镇化进程方面。做大做强中心城市，发挥城市规模效应，提升城市的产业集聚能力，吸纳更多的就业人口；积极发展中小城市和小城镇，吸引农村人口就地就近转移就业；遵循“点上开发、面上保护”的原则，避免走先污染、后治理的老路；充分发挥政府在促进城乡一体化发展中的作用，促进人才、资源、要素等的双向流动，建立工业反哺农业、城市支持农村的有效机制。

2.把握改革的阶段性。由于城乡一体化发展战略涉及一系列制度和体制的改革，是一项涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险较大的改革攻坚，且我国农业人口基数大，各地区经济发展差异大，这一国情决定了实现城乡一体化必将是一项长期、艰巨、复杂的社会系统工程，需要通过渐进式改革逐步推进。目前我国采取的方式是首先在全国开展统筹城乡试点，进行体制机制改革的实践探索，如目前成都和重庆市统筹城乡综合配套改革的试点建设，以及多个省市区开展的自主试点等，然后再逐步推广到全国。事实证明，这种阶段性的安排颇具成效，如成都市的“三个集中”、“城乡六个一体化”举措，重庆市的户籍制度改革实践等已在全国产生了重要的影响和示范意义。具体来说，在公共服务提供方面，应首先提供教育、医疗、就业、住房等最基本、最急需的公共服务，再逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，最后到政治权利的享有等；在户籍制度改革方面，应首先推进农民工市民化进程，尤其是优先考虑新生代农民工，再逐步覆盖到更广大的农村；在农村土地制度改革方面，应首先在土地集体所有制框架下进行土地承包权和使用权的流转，待时机成熟，可尝试给农民发放土地证和住宅证，允许更大范围的流转，增加农民的财产价值。

3.强调制度的公平性。在我国城乡发展进程中，广大农村为我国经济发展做出了巨大的贡献，不论是集中农业剩余支持重工业发展的战略举措，还是限制人口和劳动力自由迁移的户籍管理制度等，都是以牺牲农村的代价来支持城市快速发展。这在当时的历史条件下是必要的，也是必须的。当前我国已进入工业反哺农业，城市支持农村的新时期，但各地仍普遍存在政府在城镇化进程中利用征用农民土地进行新一轮“原始积累”的现象，这有失公平。土地本是农民的财产，社会保障是每个公民应该享有的权利，农民有权和城镇居民平等享有，以土地换保障的做法是变相剥夺农民的财产，而且低额度的社会保障与土地价格相比，完全是一种不等价交换［13］。因此，必须确定征收土地及地上附着物按当时当地市场价格进行补偿的机制。这就要求在进行财税体制改革过程中，建立与事权相匹配的地方政府财税体系，使其逐步摆脱对土地财政的依赖，在此基础上才能顺利进行征地制度改革，保障农民与城镇居民同等地享有社会保障权利。

4.注重规划的协调性。当前引导和规制我国城乡空间发展的规划主要有三个：主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划。其中主体功能区规划由国家发改委制定，土地利用总体规划由国土资源部负责，城乡规划则是由住房和城乡建设部主管。各规划覆盖的空间和内容重合度较高，但各部门之间缺乏有效的协调机制，导致在实际操作过程中产生矛盾和冲突，不利于解决我国空间无序开发和结构失衡问题。因此，有必要加强各规划主管部门的协调和沟通，明晰各规划间的关系，指导我国城乡空间优化合理发展。三大规划中，主体功能区规划应发挥战略性、基础性、约束性的作用，其以县域空间为基本单元，明确未来是走城镇化、工业化道路，还是发展农业、保护生态，是其他空间规划制定和实施的纲领性文件；土地利用总体规划基本思路是严格保护耕地和控制建设用地，集约节约利用土地资源；城乡规划则是依据国民经济和社会发展规划，对城乡空间发展涉及的基础设施、建筑物、产业以及其他功能单元在空间层面进行具体的安排和落实［14］。尤其需要注意城乡规划和土地利用总体规划之间的协调和配合，一方面确保国家的粮食和生态安全，对土地进行集约、节约、高效利用，另一方面也要尽可能满足工业化和城镇化快速发展对建设用地指标的需求，实现经济平稳较快发展。

（二）推进城乡一体化的战略选择

1.制度的顶层设计。稳步、渐进、有序地推动户籍制度改革。目前学界基本的共识是“按照从小城镇、中等规模城市，到大城市乃至北京、上海这些传统体制的最后堡垒的顺序进行改革；按照不同类型的情况和具体的人群逐次放宽户口限制”［15］。我国自2001年就放开小城镇户籍，近年来中等城市的户籍改革也有实质性推进，但大城市户籍改革一直以来都是难点。积极培育中小城市，提升城市吸引力和公共服务供给能力，分担部分进城人口，可以在一定程度上缓解大城市的户籍改革压力。这就要求配套进行财税体制改革，重新划分中央和地方的财权和事权。在事权方面，可考虑将最基本的、最急需的基本公共服务供给由中央和地方共同承担；在财权方面，可通过税制改革和税种重新划分，提高地方政府分享比例，扩大地方政府的财权以保证公共服务供给。

探索、创新、规范农村土地制度改革。积极推进农村土地承包权的合理流转，通过转包、出租、入股、土地信用合作社等多种流转方式将分散的土地集中起来进行农业适度规模种植，提高农业生产效率和增加农民收入；在农民自愿的前提下适度推进农民宅基地整理、复垦以及促进农民集中居住，以集约利用土地，同时为城镇化进程的推进积累土地储备。在此基础上，可尝试进行农村宅基地和农民住房流转和抵押试点，保护和实现农民对宅基地和农民住宅的应有权益，促进农村经济和金融的发展［16］。要保证改革中农民权益得到应有的保护，需首先改革现行地方政府绩效考核体系，使地方政府逐渐摆脱对“土地财政”的依赖。但必须承认，GDP指标在目前仍是能够综合衡量一个国家或地区财富积累的最佳指标，因此，改革重点应是弱化GDP指标与地方政府官员业绩之间的关联，强化结构转变、民生改善、环境保护、生态安全等方面。

2.城乡基本公共服务均等化。促进城乡基本公共服务均等化，使广大农民平等地参与现代化进程，共享改革发展成果，是推进城乡一体化发展的要义所在。在制度层面上，以推进公共财政体制改革为重点，统一中央和地方政府的财权和事权，尤其是要确保镇一级基层政府提供公共服务的财政保障能力。对于农民最基本的、最急需的基本公共服务应采取由中央政府与地方政府共同分担的模式；对于中西部地区等欠发达地区应加大财政转移支付力度，弥补其地方财源的不足，保证基本公共服务的供给。在操作层面上，将扩大基本公共服务范围与推进人口集中相结合，通过城镇化、撤村并镇、农村集中居住等方式促进人口集聚，降低基本公共服务的供给成本，提高服务设施的使用效率，发挥集聚规模效应。需要强调的是，农民获得社会保障是其应享有的基本权利，不应将其与土地置换相挂钩，要切实保障农民的财产权益。

3.高质量的城镇化。以城镇化推进城乡一体化发展，是党中央根据我国现阶段发展水平和经济社会矛盾提出的战略决策［17］。目前我国正处于城镇化加速发展时期，将城镇化与推进城乡一体化相结合，需要把握以下三点：一是城镇化的质量和速度并重。不能因过度追求高速的城镇化，而忽视民生改善、贫富差距、公共服务等方面，要坚决警惕“中等收入陷阱”。二是城镇化与土地优化利用并重。城镇化进程中要严格控制城市增长边界，避免城市“摊大饼”式的蔓延；着重进行城中村的改造和建设，提高城市内部土地利用效率；注重保护耕地和生态资源，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。三是构建层次清晰、功能明确、分工合理的城镇等级体系。按照“十二五”规划促进大中小城市和小城镇协调发展的要求，着重发展若干辐射力较强的城市群，健全区域间的网络联系，发挥同城效应；积极培育中小城市，使其逐步发展成为缓解大城市人口和就业压力的副中心城市；重点建设一批特色产业镇，强化其产业功能、服务功能和居住功能，打造产业新城。

4.城乡产业一体化。加强产业分工协作，促进城乡产业一体化发展，是实现城乡一体化发展的关键。城乡产业一体化要在把握城市和农村差异的基础上融合发展。一是积极打造城乡一体化的产业链。城市和农村产业效率的差异决定了城市和农村不可能进行水平竞争，必须通过产业链分工将水平竞争转变为垂直合作。产业分工的趋势是城市主要从事生产链中的研发、设计、营销等知识密集型环节，逐步将生产制造、组装等标准化、程序化的环节向郊区和农村扩散［18］。二是优化城乡产业空间布局。使城市成为现代服务业、先进制造业的主要载体，现代农业、旅游农业、观光农业、都市农业等则是农村未来发展的主攻方向。需要注意的是，农村工业发展要遵循向园区集中的原则，严格污染治理和土地集约利用。三是发挥政府在城乡产业一体化发展中的重要作用。积极推动城乡要素双向流动、相互渗透、融合发展，增强农村经济发展的活力，缩小城乡差异。

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