政策议程设置中的行动者与行动策略研究——基于G市P区垃圾焚烧厂选址的个案

吴 月

（中山大学，广东 广州 510260）

政策议程设置中的行动者与行动策略研究
——基于G市P区垃圾焚烧厂选址的个案

吴 月

（中山大学，广东 广州 510260）

随着我国改革开放的持续深入，社会发展日趋多元化，不同的利益群体参与公共政策的积极性不断提高。在这一背景下，我们采用理论分析与案例研究相结合的方法，以G市P区垃圾焚烧项目为例，分析公共政策议程设置环节中的行动者与行动策略，可知从政策议程设置中探索扩大政治参与，容纳不同利益主体，打破封闭的政策环境，推动政策议程的民主化的方式，无疑会对解决中国当前各种公共问题具有重要意义。

政策议程；行动者；行动策略

一、前言

改革开放三十多年来，中国在经济发展上不断实现新的跨越，然而，在政治体制方面的改变却很小，即我国的政治环境一直处于威权体制的笼罩之下。在这一背景之下，社会性和多元化的政治输入通道的相对匮乏，导致公共政策更多地表现为权力精英为民做主［1］（p.283）。然而，随着改革开放的持续深入，社会发展日趋多元化，社会利益也不断出现分化，利益取向迥异的社会群体开始逐渐形成，同时他们也正在努力寻找影响公共决策的基本路径。在这一过程中，各群体开展利益表达的互动性公共空间逐步形成，参与公共政策议程设置的基本技巧与效能也得以进一步提升，原有的公共官僚机构对公共政策议程设置的垄断局面被打破，公共政策议程设置模式也出现了一些变化。

一般而言，公共政策过程包括政策议程、决策、执行以及评估四大环节，议程设置是其中的首要环节。正如托马斯·戴伊所述：“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要。”［2］（p.32）由于政府面对的公共问题多种多样，然而，只有少数问题能进入决策者的视野并被列入政策议程中去。因此，科学地选择合适的政策问题并列入议程，是进行科学民主决策的重要 前 提 和 基 础［3］（p.79）。在 政 策 议 程 设 置 过 程中，人们常常会广泛地利用大众传媒，通过宣传使更多的人关注那些相对不熟悉或不受支持的议题，以迫使决 策机构 采取某 些行动［4］（p.122）。一 旦公共政策进入政策形成的其余阶段，专家和政府就会取代公众的地位而成为政策形成的主导者，公民参与所能发挥的作用会逐渐减少［5］（p.74）。据此可以认为，公民参与对公共政策的影响最直接且最显著的环节就是议程设置阶段。

但是，现有公共政策议程设置的理论范式比较多地是从即时的角度对政策议程的创建过程进行描述与分析，这种分析模式缺少对历史角度的观察，因此难以从微观的角度出发来审视利益群体在公共政策议程设置中所起的作用［6］。为此，笔者试图以G市P区垃圾焚烧厂选址事件为例，采用定性研究的方法，通过对研究对象的参与观察、深度访谈和实物资料的收集分析，旨在从一个侧面剖析多个利益主体在中国公共政策制定过程中议程设置环节的行动表现。以期深入观察当各社会群体的利益受到损坏的情势下是如何影响政策议程的，他们怎样表达自身的利益需求，对政府拟采取的公共政策提出调整意愿，并促使政府对公共政策进行改变的。

G市P区垃圾焚烧项目对于研究中国的公共政策议程设置具有重要的意义。一方面，G市P区垃圾焚烧项目具有复杂性。该项目涉及地方政府、垃圾焚烧发电厂、普通公众、专家学者、民间组织、新闻媒体，甚至还包括外国民间环保组织。众多利益主体在G市P区垃圾焚烧厂选址中的权力角斗可以反映我国公共政策制定过程的基本模式。另一方面，G市P区垃圾焚烧项目具有典型性。G市P区垃圾焚烧项目与其他公众或民间组织参与公共政策制定的实践，例如，东莞虎门及北京等地的垃圾焚烧项目、厦门PX事件有一定的相似之处，但G市P区垃圾焚烧厂的选址是其中矛盾最为突出、问题最为集中的个案之一。因此，以G市P区垃圾焚烧厂选址事件为例分析讨论我国议程设置模式的民主化是很有意义的。

二、有关公共政策议程设置文献回顾

现代最早对公共政策议程设置专题进行全面分析的是罗杰·科布和查尔斯·埃尔德（Roger W.Cobb＆ Charles D.Elder）所著的《美国政治参与：议程确立的动力学》，认为议程是指二个或二个以上的显性集团之间围绕地位或资源分配的程序或实体问题而发生的冲突，冲突的结果能使不同集团的需求转化为政府的议题，从而吸引政府官员的注意力［7］（p.126），同时在设计议程设立的程序时就指出热切关注某项政策议题的公众或公民团体，可以自我组织起来，通过各种渠道使他们所关注的公共问题进入决策者的视野中去（如图1所示）。而在约翰·W.金登（John W.Kindon）看来，议程主要是指政府认识公共问题的基本过程，即政府机构及其官僚人员通过罗列一些主题或问题的清单来反映政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在一段时期内 十 分 关注的问题［8］（pp.3－4）。因此，议 程设置的结果就是吸纳政府官员及相关人士关注的公共问题，而剔除不受关注的问题。当然，议程设置并不仅限于职业政客参与，事实上它是人人都可以参与的一项游戏［4］（p.122）。

图1 公共政策议程设定的程序

而对于议程设置的基本模式的研究，最早始于尼尔森·波斯比（Nelson W.Polsby），依据提出议程的主体，波斯比将议程设置的基本模式分为政府内 部 和 政府外 部 两 种［9］（pp.296－308）。罗 杰 ·科布等人根据议程提出主体及公共问题扩散的不同程度，提出了政策议程设置的三种基本模式：外部自生模式、动员模式以及内在自生模式［10］（pp.127－128），每种模式对应的政治体制都不同。后来的学者对这三种基本模式不断地加以丰富完善，使其更加趋于具体化。梅·彼特（May Peter）根据议程提出主体与公众支持程度的不同，在罗杰·科布等人提出的三种模式的基础之上增加了巩固模式［11］。需要进一步指出的是，由于影响公共政策议程的设置的因素多种多样，包括经济发展、政治体制以及技术水平等宏观因素，也包括问题本身的特性等微观因素［12］（p.116）。因此，具体到某个特定的社会或国家，仅仅依靠单一的模式来解释公共政策的基本议程是不够的，需要多种议程设置模式共同作用。

表1 梅·彼特提出的政策议程设置模式分类

具体到中国情境下的公共政策议程设置，王绍光在以议程提出者的身份及民众参与的程度为划分依据，提出了六种公共政策议程设置的基本模式，包括关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式［13］。王绍光认为到了20世纪90年代后期，带有民主色彩的外压模式越来越常见，而公众与公民团体的卷入已经成为外部压力的主要来源之一。那么，公众与公民团体对中国的政策议程设置究竟带来了什么样的影响呢？公众与公民团体的卷入能否促进中国公共政策议程设置模式向更为民主的方向转变呢？特别是具体到G市P区垃圾焚烧厂选址问题，虽然该事件已经引起了国内外公共政策学界的关注，但他们主要从公民参与、决策机制等方面展开（蔡少琴，2010；雷颖剑，2010；陈阳，2010；李宗录，2010；俞祖成，2010；廖智德，2010）。现有的文献并没有在事件的政策议程设置方面对涉及其中的行动者与行动策略展开深入分析，这正是本研究力图去填补的空白所在。

表2 王绍光提出的政策议程设置模式分类

三、G市垃圾焚烧厂选址事件中的议程设置模式

早在2002年P区人大常委会就审批通过G市P区生活垃圾处理系统规划。2004年8月，P区沙湾河道以北的垃圾焚烧项目获G市计划发展委员会批准立项，但由于在征地过程中受到当地居民的坚决抵制，P区政府拟重新考虑选址后再实施垃圾焚烧项目。2006年G市规划局将G市P区市政园林管理局申报的垃圾焚烧项目的正式规划工作列入议事日程，并随后予以批准，规划拟将P区生活垃圾综合处理厂的选址定在P区大石附近。2009年2月G市政府发布《关于P区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，G市政府在通告中宣布，P区生活垃圾焚烧发电厂是G市重点建设项目。该通告明确P区生活垃圾焚烧发电项目进入实质建设阶段，但随着G市媒体开始对P区垃圾焚烧发电厂的密集报道，居住于P区垃圾发电厂附近的居民开始以签名抗议、游行示威、绝食等各种各样的方式反对该项目的上马。在受到激烈的公众抗议后，P区市政园林管理部门随即召开媒体通报会，表示正在委托环保部HN环保科研所进行环境评估，并且承诺在环评通过的前提下才会考虑开工。而在环评过程中有高达97.1%居民反对建设垃圾焚烧厂，这直接导致垃圾焚烧项目的停摆。此后，P区的居民及环境NGO利用媒体、网络、沙龙、论坛等方式，积极宣传垃圾焚烧厂的弊端，但是政府相关部门和部分专家则极力支持方案的实施，这些都引起了社会各界对P区生活垃圾焚烧项目事件的关注与讨论。2009年底P区委书记应邀参加某一群众座谈会，会上明确表示垃圾焚烧项目已经停止。重新选址与建设的日程，被推迟到2011年。2011年4月，P区规划分局公布了五个垃圾焚烧厂的备选选址供市民、人大和政协提出意见和建议，并将如何确定最佳选址的决策流程及机制完整公开，以便更广泛听取民意。直到目前为止，垃圾焚烧发电厂选址仍未完全确定下来。

针对G市垃圾焚烧厂选址事件，根据王绍光的议程设置模型，可以将G市垃圾焚烧厂选址事件按议程创始者的不同，分为以下三个阶段：2006年至2009年10月，由G市与P区的政府相关部门主导的内部自生模式；2009年10月至2009年底，由P区居民以及媒体主导的外压模式；2011年4月至今，G市P区政府及相关部门主导的动员模式。

表3 G市P区垃圾焚烧厂选址事件议程设置模式变迁示意图

（一）G市垃圾焚烧厂选址事件议程设置中的关门模式

关门模式是最为传统的议程设置模式，指的是由政治领袖或权力精英作为议程的提出者，在决策层内部直接建立正式议程。作为议程提出者的政治精英们认为在决定议事日程时无需争取大众的支持，因此在关门模式中没有公众参与的位置。2006年至2009年10月的G市垃圾焚烧项目的动议就属于典型的关门模式。在这一模式中的行动者主要包括G市与P区政府相关部门，他们直接在政府内部制定了与垃圾焚烧厂相关的政策。值得注意的是，为增加垃圾焚烧项目的影响力与说服力，相关部门还专门组织垃圾处理领域的专家参加项目的宣传工作。G市规划局作为拟订发展规划的职能部门，为了缓解G市当时出现的垃圾处理能力有限、电力供应不足等问题，批准了G市P区市政园林管理局提出的建设垃圾焚烧厂的议项，并直接进入政府的工作日程。随后政府财政部门直接拨款，并由G省机电设备招标中心以招标的方式确定了中国轻工业G市设计院工程有限公司负责开展G市垃圾焚烧厂具体方案的规划与实施。

在该项政策的议程设置中，议程提出者和决策者都是政府部门，这与中国的一直以来的精英政治体制紧密相连。与西方多元主义的民主化政治体制相比较而言，我国决策过程的特点之一即是普通民众一般难以作为议程的提出者，而由政府部门作为议程提出者则是较普遍的情况。此外，中国垃圾处理的过往经验也验证了这一基本论点。对垃圾的开发利用在我国一直都是政府行为，由国家授权国务院相关业务主管部门及地方各级人民政府，按照分级管理的原则进行管理规划。截至2010年，国内拟建设的垃圾发电项目达到41个，项目遍布16个省市自治区，可以说，我国半数以上的地区都已经进行了垃圾电厂规划。这一过程基本都是由政府职能部门和垃圾电厂所在地的政府部门形成动议并直接决策执行，不存在公众参与。

Prince对于广义的积极学习做出了如下定义，“任何能让学生参与到学习过程的指导性方式”。这一定义可以广泛地包含许多传统课堂活动，例如讲座（假设学生正在思考，做笔记，或提问）。然而，为了和传统的以教师为中心的教学方式做对比，这些方式已被排除在外。因此，积极学习对于同伴协助学习和问题导向式学习方式起了超集(superset)的作用。

（二）G市垃圾焚烧厂选址事件议程设置中的外压模式

在外压模式里，议程变化的动力来自于政府架构之外，议程提出者一般是以民间社会力量为主。在外压模式里，议程的提出者虽然不排除通过给决策者摆事实、讲道理的方式来影响议程设置，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，其目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在这一模式中的行动者主要是指P区垃圾焚烧厂选址附近的居民、媒体以及持反对意见的专家学者们，他们积极组织各种抗争活动，并联合媒体利用网络、沙龙、论坛等方式宣传垃圾焚烧厂所带来的危害，将社会舆论从关注能源匮乏支持建设垃圾焚烧厂转向关注生态环境反对垃圾焚烧项目的上马。

（三）G市垃圾焚烧厂选址事件议程设置中的动员模式

林德布洛姆曾提出的政府获取民众服从的手法之一即是说服方式，主要是通过教育以及动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为民众的自觉行动［14］（p.78）。动员模式与说服方式一样，指的是由决策者作为议程的提出者进行问题的创始，但为了获得足够的或更多的政治力量的支持，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，从而促成议程建立的模式。决策者之所以采取动员模式，主要基于以下几种情况的出现：首先，普通民众具备比较强烈的参与意识；其次，进入政策议程的事项一旦执行，需要得到广大民众的合作；再次，决策者缺乏实施相关决策所需的资源。在这三种情况下，决策者便会主动动员普通民众参与政策议程的设置，以减少政策执行阶段可能会出现的各种障碍。但是需要指出的是，动员模式的缺点是难以持续、长久地奏效。

在这一模式中的行动者主要是指G市P区政府及相关部门，为了获得更多的支持和影响，P区政府及相关部门开始从政府外部寻求社会支持力量，通过发起各种座谈会、论证会，借助政府之外的专家、学者、民众的力量，以期获得更广泛的支持，使G市垃圾焚烧项目能够顺利上马。特别需要指出的是，P区人大在垃圾焚烧项目的政策议程中一直也都扮演着支持者的角色。

四、G市垃圾焚烧厂选址事件中的行动者及行动策略

G市垃圾焚烧项目中涉及的行动者根据各自的立场及资源，都选择了志同道合的行动者作为自己的盟友，然后采取各种选择、策略、游说、施压来影响政策议程。

（一）政府部门的行动策略

一直以来，在垃圾焚烧厂的选址上，G市及P区政府并不因为社会力量的强烈反对而偃旗息鼓，而是积极动员一些专家参与到论证项目的合理性中来，深究下去，利益的驱动是最大的推动力之一。根据国家发改委在2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》，其中明确鼓励“在经济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂”；而在2007年8月，国家发改委、建设部、国家环保总局联合印发了《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》。规划提出，“十一五”末全国城市生活垃圾无害化处理率不低于60%。可见，中央政府对垃圾无害化处理率的重视及表示出鼓励与支持垃圾焚烧方式与垃圾发电产业的态度是地方政府全力推进垃圾发电项目的强大推动力，这意味着地方政府将拥有较多的政策倾斜或财力支持，是地方增强财政收入能力非常好的途径。需要进一步指出的是，从客观条件上看来，由于近年来G市的垃圾处理形势已经很严峻，而P区的垃圾只能在本区选址处理，由于P区土地资源短缺山体少，已无法找到可以建设大型卫生填埋场的地方，所以只能选择焚烧发电处理方式。

为此，G市及P区政府做了大量的工作，相关部门不仅深入实地开展了一系列调研活动，听取各方意见，完善工程的各项配套工作，而且利用媒体扩大正面宣传，统一思想。此外，他们还与广日集团签署协议，获取了巨大的资金支持。

（二）人大的行动策略

人大代表由人民选出，自然应该运用人民赋予的权力发挥基层利益诉求的表达作用，成为规范的民意的体制内吸纳渠道。如果人大代表能将民意真实地反馈给政策制定者，就可能在最后出台的方案中体现出来，而不会将矛盾一直积压到最后不得不以群众和政府的对峙冲突的形式爆发。但是在P区垃圾焚烧项目的选址问题上，人大一直是站在政府的立场上考虑问题的。即便当数以十万计的P区居民反对的浪潮铺天盖地时，人大代表们先是失声，后更是将与真实民意背道而驰的话语输入了政府决策议程中。

（三）普通民众及媒体的行动策略

2009年10月至年底，P区居民及各大媒体积极利用网络、沙龙、论坛、图片展等方式宣传怒江事件，将社会舆论从关注能源匮乏支持垃圾焚烧项目转向关注生态环境反对项目上马。在民间力量的呼吁下，政府部门的态度也一度发生动摇，P区垃圾焚烧项目曾因此停摆一年有余。

作为生活在P区的普通居民，他们是垃圾焚烧项目最直接的利益受损者。建设垃圾焚烧发电厂的消息一经传出，立即招来周边居民的强烈抗议。公众的反对声音最先表达出对垃圾焚烧技术的担心，惧怕焚烧产生的致癌物质二恶英会对健康造成影响，因此为了捍卫自己的生存家园，人们纷纷表示反对垃圾焚烧发电厂建在自家门口。以此为利益联结点，P区居民自发联合起来，“反烧运动”开始走向深入。通过建立反烧论坛和QQ群，P区居民借助网络的力量宣传有关垃圾焚烧的知识并展开频繁互动。其中，宽广的网络平台吸引了越来越多利益相关者的加入，他们自学垃圾焚烧的专业知识，广泛收集政策动态信息和积极揭露幕后真相，组织上访，起草倡议书，举行“口罩秀”在城管委门前“散步”和街头游行及签名抗议活动，这些涉入其中的行动者组织推动抗争计划如火如荼地开展，引起了全国上下对垃圾焚烧项目的密切关注。

P区居民另一个重要的同盟者是庞大的媒体群体，他们并非政策议程的直接影响对象，却由于职业原因和社会责任感而卷入其中并发挥了重要作用。2009年9月24日，《广州日报》率先披露了垃圾焚烧发电厂即将在P区落成的消息，将由政府暗中操作七年之久的选址、招标、征地活动大白于天下。随后，G市各大媒体纷纷对此事进行紧密跟踪报道与调查，所有该项目的具体细节都被曝光于公众的视野。迫于社会舆论的压力，2009年10月30日，P区政府召开了解释垃圾焚烧疑问的新闻发布会，邀请专家和官员面向受邀的媒体回答问题。而2009年11月22日央视《新闻调查》的特别节目“垃圾焚烧之惑”使垃圾焚烧项目成为全国的热议话题。2009年12月初，G市《新快报》登载了G市政府副秘书长对指控其与垃圾焚烧利益集团存在密切关联的消息进行辟谣的报道更是将这一政策推向了风口浪尖。在有关垃圾焚烧项目的政策议程设置中，媒体积极充当官民互动的媒介，各大媒体之间的合作与竞争揭露了更多真相，使民意得以浮出水面，舆论的巨大压力迫使政府相关部门不得不对政策进行反思及改进。

（四）专家的行动策略

依据对垃圾焚烧项目的态度，可将涉入其中的专家分为支持方及反对方，这两方不同立场的专家各自寻找同盟组成战略联盟。支持方与政府部门及企业保持密切联系，反对方与媒体、P区居民等联系。就两种联盟背后的经济资源、权力资源及最终对政策的影响能力来看，前者明显强于后者，而且就双方的博弈过程来看，反对方处于弱势且失语的状态。

支持方的专家通过参加媒体通报会、实地考察等策略参与和影响政策议程。在2009年10月30日，由P区政府召开的解释垃圾焚烧疑问的新闻发布会上，四位出席的专家非常积极地为垃圾焚烧进行辩护，他们的言论被政府部门用于佐证垃圾焚烧项目的安全性、经济性及可行性。但是，究其原因，持支持意见的专家的行为背后多数是怀有谋求私利的动机，他们希望利用其掌握的知识话语与权力资源进行交换从而满足自身利益所需。由此可以表明，如果专家一旦违背价值无涉的客观态度来提供科学知识与方法，就很可能带来牺牲公共利益的“专家暴政”。

反对方的专家主要通过在媒体上发表公开言论、参与专家座谈会的形式介入到政策议程中来。比如广州大学环境科学与工程学院副院长王筱虹和中山大学环境专家周永章教授都表示，国内的垃圾焚烧厂在运营和监督管理上的巨大缺陷是垃圾焚烧方式存在风险的关键所在；中国能源问题专家林伯强认为，中国的垃圾分类不如欧洲、日本细致，所以垃圾焚烧所产生的有害物质或会更大，必须执行比欧盟更严格的标准；中国环境研究院研究员赵章元直言，垃圾焚烧技术在国外已濒临淘汰，在中国能大行其道是因庞大的利益集团作祟，且300米的安全距离标准值得怀疑；北京大学法学院教授王锡锌强调了政府信息公开的必要性及对“番禺全民大讨论”可能流于形式和人大代表这条制度化民意吸纳渠道阻塞的担忧；中山大学政治与公共事务管理学院教授岳经纶表示，国家必须尽快出台相关规范性说明并制定技术标准以有效化解地方政府在垃圾处理问题上的“信任危机”。作为反对建设垃圾焚烧发电厂的技术专家及对这一事件的政治及社会影响表示强烈关注的社会科学界人士，知识领域的权威身份使他们在对这一事件的思考与解读上更加冷静，其言论也更具影响力。支持方专家的话语带给各方更多的专业信息并启发人们对这一事件进行更深入的思考，拥有强烈社会关怀的他们更是把行动者们行动的意义引向了更高层次。

五、结论

根据戴维·伊斯顿的观点，公共政策就是政府对全社 会的价值 作 权 威 的 分 配［15］（p.129）。如 果说政府决策的本质是社会利益的确定及再分配，那么政策议程设置就是提出利益分配要求的过程。由此可见，政策议程设置背后必然隐藏着社会利益结构的分化，有涉入其间的多个行动者。

本研究运用政策议程设置的基本研究框架来分析G市垃圾焚烧厂选址事件，可以发现政策议程中存在来自于政府部门及社会的不同利益群体。这些利益群体从自身利益出发，对政策议程设置产生了不同程度的影响。作为响应中央文件精神的号召和谋取经济利益的合法方式，G市和P区政府大力强调即将遭遇“垃圾围城”的压力，因此要面对的政策问题非常明确，即必须抓紧铲除垃圾刻不容缓。技术专家对垃圾焚烧的技术支持与“科学论证”成为政府说服居民、加快上马垃圾发电项目的“杀手锏”。政府与地方企业之间密切的经济关联使二者捆绑在一起成为推动该政策出台的又一动力。同时，民间真实的反对声音被有意或无意的淹没，代表人民利益的人大代表的支持态度使政府敢于把自己的行动标榜为“民心工程”。

虽然在目前看来，由于自身发展还不完善、体制上缺乏有效的保障、制度上缺乏畅通的渠道，各利益群体特别是普通民众的影响能力仍有待进一步提升。但是，不容否认的是社会多元力量的繁荣在一定程度上也推动了社会进步以及政治民主的发展。

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A

1008－7168（2012）02－0078－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.02.015

2011-09-07

广东省哲学社科规划特别委托项目“‘十二五’时期广东面临的形势和发展战略研究”（GD10TW01），广东技术师范学院人文社会科学研究项目“政府购买公共服务的运作模式、绩效测量与风险防范——以广州市为例”。

吴月（1983－），女，湖北武汉人，中山大学中国公共管理研究中心博士生，广东技术师范学院公共管理系讲师。

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