立法治理资产评估乱象

立法治理资产评估乱象

/孙 乾

资产评估，这一看似远离民生的行业，实际上与百姓生活息息相关。目前，我国已有各类评估机构近万家，但在繁荣景象的背后，行业竞争无序、虚假评估等乱象频出。2012年2月，酝酿了近6年的资产评估法草案首次提交全国人大常委会审议并向社会公开征求意见。这一需要绝对诚信、公正的行业即将迎来有法可依的春天。

评估行业乱象丛生

“一些小的资产评估公司，你需要多少评估值，就可以给你出具多少评估值。别人再拿着评估报告去做违法的事情，行业就这样一步步乱了。”

“在企业IPO过程中，资产评估本来是十分重要的事情，但是现在证监会好像并没有太严格的要求，企业资产到底有多少，谁也搞不清。”

不少资产评估业内人士对目前的行业乱象，作出上述表示。

据悉，我国的资产评估行业随着市场经济的建立应运而生。20世纪80年代，资产评估主要服务于国有企业转制过程中国有资产的产权交易，旨在防止产权变动过程中国有资产流失。

此后，随着土地有偿转让制度、城镇住房制度改革等的建立和推进，针对土地、房地产等单项资产或特定目的的评估专业种类相继出现。其中不少与普通市民联系比较紧密，例如二手车的估价买卖以及在二手房买卖中贷款时对房屋的资产评估。

据悉，目前，我国共有各类评估机构近万家，执业注册评估师10万人，从业人员约30万人。已经形成包括资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估在内的六大类评估专业。

然而，有关这一行业的规范，却零星散见于公司法、证券法等法律，而唯一较系统的规定，是国务院1991年制定的《国有资产评估管理办法》，目前已远不能适应各种不同性质的经济体的资产评估行为。

资产评估，这项看似远离民生的行业，实际上与百姓生活息息相关。

全国人大财经委员会副主任委员乌日图表示，由于缺乏行业发展的总体规划和法律规范，加上行业多头管理、评估市场人为分割，多种行业标准和职业规范并存、行业监管薄弱，导致在国有产权交易、土地征用、房屋拆迁等领域出现了国有资产流失、交易价格显失公平、资产所有者权益受损、法律责任不清等问题。

“目前的法律对评估机构的威慑力不足，违法成本很低，如此一来，必然导致虚假评估牟利行为泛滥。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，“以IPO为例，拟上市公司委托资产评估机构做评估，评估结果是10亿元，但实际可能只值1亿元。在‘谁出钱谁是上帝’这样的逻辑下，一些不诚信的资产评估师很容易出具虚假评估报告。结果是，表面上由上市公司委托出钱，最终却由广大投资者、股民来买单，资产评估俨然成为某些上市公司输送利益的工具。”

由于缺乏系统的规定，目前资产评估行业乱象丛生。在房地产、矿产等领域，评估定价“弹性”较大。

作为资产评估机构的买方，资深信托人士刘擎直言，这些年，信托产品涵盖的行业越来越广，从房地产、矿产到艺术品，甚至酒类、林权、各类收费权，如果没有一份公正客观的资产评估报告，信托公司无法准确判断项目风险和抵押物价值，卖给投资者的信托产品无法从根本上做到严谨定价，容易滋生各种猫腻。尤其是涉矿的信托和重组，实践中经常碰到先后多个评估机构给出差异很大的估值报告，且每个报告都能自圆其说，说明这里面“弹性”非常大。

2006年6月，全国人大财政经济委员会成立资产评估法起草组。经各相关主管部门、行业协会及研究机构参与讨论后，历时5年。形成此次提请常委会审议的法律草案。就此，我国资产评估行业运行近30年之后，迎来一部专门法律用于系统规范，意图肃清该行业发展中的种种弊端。

资产评估不再政出多门

资产评估是指由专业机构及人员对资产价值进行测算的市场服务行为。我国目前由财政部、住建部、国土资源部、商务部和保监会5个部门归口管理。

实践证明，政出多门，导致评估业务市场分割，不仅增加了政府监管成本，也加重了企业的负担，影响了评估的准确性和合理性。多头行政管理使评估师资格考试重复，且无法形成统一监管模式，影响了对行业的有效监督。

针对目前政出多门问题，乌日图表示，从国际资产评估行业的发展趋势看，统一管理是方向。草案明确，国务院建立资产评估行业管理协调机制，负责协调和指导资产评估行业发展。国务院资产评估行业管理部门在资产评估行业管理协调体制配合机制框架下，负责监督管理资产评估行业。

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“既然搞这部法，在统一管理的层面上就要强化。”全国人大常委会委员刘振伟在审议中指出，国务院建立的资产评估行业管理协调机制，对这一层次的监管职能应该强化，有点硬约束，否则目前存在的行业监管乱象难以避免。

执业标准亟须统一

评估资格分别由不同的政府部门管理，不同部门的管理模式差别很大。有的政府部门既管评估人员又管评估机构，有的则只管机构不管人，还有的评估机构和人员均交由行业协会管理。并非所有评估专业都有行业协会，即使有协会的，其行业自律管理内容、方式及与政府部门的关系也不一样。

全国人大财经委分析称，由于行业监管体制不统一，造成评估基本准则不统一、评估方法标准不统一、道德规范不统一、报告格式不统一等种种弊端。这不仅给评估职业增加了困难，而且使委托方难以理解和把握评估结果，直接影响了行业的公众形象和执业水平。

乌日图表示，评估基本准则是资产评估业从业人员的执业指南，也是判断有关各方责任的重要依据。大多数评估行业比较成熟的市场经济国家，都有一个比较权威的评估准则，我国资产评估行业处在起步阶段，发展比较分散，虽然在各自专业领域实施了一些准则、标准或规范，但存在着基本制度、规则不统一，政策、标准不一致的问题，需要制定全国统一的资产评估行业基本准则。

草案明确，由国务院财政主管部门会同其他相关行政主管部门“制定统一的评估基本准则，包括职业基本准则和职业道德准则”，各专业类别评估职业准则和有关标准由各资产评估行业管理部门制定实施。

草案还规定，国家实行注册评估师执业注册制度。注册评估师资格考试合格者，经两年以上评估工作实践，向资产评估行业自律组织申请执业注册，审查合格获得注册评估师职业证书。

增强评估违法追责力度

现有评估法律责任规定不完善，散见在不同法律法规中，缺乏系统性，无法对评估违法行为进行有效惩处。在评估过程中，因评估原因造成相关当事人经济损失带来的赔偿责任，评估师和评估机构往往难以负担。

全国人大财经委表示，资产评估当事人承担的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三类，责任主体有注册评估师、评估机构、委托人、行业管理部门和自律组织。

一些地方和部门随意设定评估机构准入门槛，对评估机构跨地区、跨行业职业进行不合理限制，委托人对评估结果随意干预的现象大量存在。有的被评估企业在评估机构执业时不配合，影响评估效果。

乌日图称，针对难以负担的赔偿责任，国际评估行业普遍采取购买职业责任保险的做法。这样可以增强评估机构和评估师的风险防范能力，确保有关民事赔偿责任的落实，保护当事人的利益。同时，还应该允许评估机构建立职业风险基金。

草案明确禁止了注册评估师和评估机构的多种行为，其中明确注册评估师不得签署虚假评估报告、评估机构不得出具虚假评估报告。如有违反，情节严重的将吊销注册评估师执业证书，构成犯罪的，将依法追究刑责。评估机构将被责令停业，最高处五倍罚款，情节严重的，将被吊销评估机构执业资质，构成犯罪的依法追究刑事责任。

同时，草案明确，委托人不得向评估机构收受、索要或者变相收受、索要回扣。不得串通、唆使评估机构出具虚假评估报告。如有这种行为，拒不改正的，将处最高50万元罚款，情节严重的追究其单位主要负责人和直接负责人责任，构成犯罪的，依法追究刑责。

“草案规定的‘拒绝委托人及其他相关当事人对评估结果的授意’这个要求是对的。评估机构和评估人员的报酬是委托方支付的，拿人家的报酬，评估行为的独立性很容易扭曲，这个怎么办？”刘振伟表示，草案规定的“在法律规定的禁止期间内，买卖委托人或者其他相关当事人的股票、债券等有价证券或者其他财产”，但问题是，本人不做，授意亲属去做行不行？利益不也输送了吗？要考虑这个事情，看如何设定约束条款。另外，评估师再注册律师或注册会计师，行业间的这种兼职允许不允许？兼了影响不影响开展评估业务的公正性？

刘振伟说，现在一些评估报告经常产生争议，特别是房屋拆迁、国企改制等方面时有发生，直接影响相关当事人的经济利益。提出异议以后，是一个什么样的救济渠道？能否在法律中作程序性规定。现在房地产评估与土地评估分别搞，业务范围有无界定，结果不一致怎么办？这些问题值得研究。