ADR在行社脱钩遗留资金纠纷中运用探讨

　　上个世纪80年代，国有银行为了支持集体金融组织发展等问题问题，纷纷申请设立并领导城市信用社、农村信用社，1996年国务院决定农业银行与农村信用社之间脱离行政隶属关系后，农村信用社已逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，但是银行与信用社、尤其是农业银行分支机构与农村信用社之间脱钩遗留资金纠纷（简称行社脱钩纠纷）却此起彼伏、诉讼不断。而远在行社脱钩前30年，美国学者佛兰克?桑德尔已经在1976年“大众为什么对司法行政不满”的国家会议上提出了“替代性纠纷解决机制”（Alternative Dispute Resolution ADR），探讨行社脱钩纠纷相关主体如何有效地运用ADR机制，最小成本解决行社脱钩纠纷，促进金融业和谐有序发展，已经成为一种必然的选择。
　　行社脱钩纠纷案件的讼累
　　1996年国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》，明确中国农业银行与农村信用社脱离行政隶属关系，并规定“农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系的改革过程中，涉及到人员、财产、资金关系等问题，应在中国人民银行领导下，会同有关部门协调解决”。为落实国务院行社脱钩规定，1998年中国人民银行《关于农村信用合作社清偿对中国农业银行债务有关问题的通知》，通知规定：“鉴于信用社与农业银行相互形成的债权债务成因较为复杂，信用社与农行必须共同对双方存有异议、尚未清偿的债务逐笔进行认定。对行社双方有争议，协商未果的，由人民银行当地支行仲裁。对明显违背政策规定农村信用社难以接受的债务，县市支行解决不了的，报经人民银行省分行进行仲裁”。然而国务院和政府金融主管机构文件并没有起到定纷止争的作用，农业银行与信用社似乎无奈地选择诉讼途径解决行社脱钩纠纷。吉林、黑龙江、湖北等多个省市行社遗留债务纠纷都是试图通过诉讼方式解决，起诉、上诉、申诉、抗诉，一审、二审、再审、提审，申请执行、强制执行、执行回转、再次执行回转，每一种和诉讼程序相关的权利如同行为艺术一样不断出现，行社脱钩纠纷的主体则被讼累折磨的遍体鳞伤。
　　“本是同根生，相煎何太急”？银行同业间法庭上无数回合的交锋是否应当引发司法界、金融界更多的思考？
　　运用ADR处理行社脱钩纠纷问题分析
　　运用ADR解决纠纷，在程序上具有简易性和灵活性，当事人能够避免因诉讼程序的复杂性和高成本等而赢得程序利益。ADR参与主体的多样性，不仅可以防止行社脱钩纠纷被职业法律专家所垄断，而且可以发挥政府行政机构、行业协会协调、管理作用。在ADR中当事人不再因为是原告、被告法律地位而纠结，地位平等性、非对抗性、互利性更有利于纠纷解决合意的形成。运用ADR不仅可以缓解人民法院的司法压力，而且对于特殊类型案件还能够提供符合情理的个别性实质正义。
　　行社脱钩纠纷重要特点是时间久远、金额巨大、资金往来情形复杂、诉讼久拖不决，之所以如此，影响因素来源于多个方面，既有金融法治不健全因素，也有行社脱钩政策界限不清因素，更有金融机构作为不当的因素，在一定意义上说，诉讼成为解决行社脱钩问题主要方式，不仅激化行社双方矛盾，也严重影响了双方利益，涉及行社脱钩纠纷相关主体，以解决行社脱钩问题为己任，有效运用ADR来处理行社脱钩问题，不失为一条有效的路径。
　　相关银行。无论是当年国有银行根据中国人民银行有关信用社管理规定代为管理信用社，还是国有银行为了解决某些特定事项申请设立信用社，国有银行与信用社之间手足之情均无法割裂，国有银行领导信用社的客观历史事实不会因为行社脱钩纠纷诉讼而荡然无存。
　　正视历史是运用ADR前提。相关银行不应该否认历史上客观存在的行政隶属关系。个别银行在类似案件诉讼过程中，否认行社之间历史上存在的隶属关系与法律规范和政策规定不符，做法有失偏颇。当然，若通过金融监管机构或者行业协会运用ADR解决，在业内这种做法或者说法不会有任何市场。
　　明确是非是运用ADR的基础。相关银行应当尊重历史并依据政策规定承担部分行社之间资金往来损失。相关银行对于指令性贷款即点贷，通过信用社机构发放的一口出贷款、委托贷款，为了转嫁银行自身经营损失进行凭证置换的贷款，以及以贷收息或者将已经损失的贷款通过借新还旧的方式转换成信用社的拆借等，依据中国人民银行的政策规定，应当有相关银行承担。相关银行与信用社之间的正常资金往来，依法应当受到保护。国务院农村金融体制改革部际协调小组1996年8月28日下发《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》中规定：“农村信用社借入中国农业银行的款项（即中国农业银行对信用社的支持款），由农村信用社逐年归还中国农业银行”。
　　适度授权是运用ADR的条件。解决行社脱钩纠纷应当尊重历史、现实解决的策略，相关银行总行应当按照统一授权、分级管理原则，对涉及行社纠纷的基层行给予一定的权限，不能分级请示且久拖不决，否则不仅影响了行社纠纷解决的效率，也无形中扩大了行社纠纷的损失。尤其是对行社脱钩纠纷涉及债权已经按照实施政策剥离了的，更应该采取灵活措施进行处理，如通过行社双方业务合作增加收入而适当让渡纠纷利益，从而有效运用替代性化解行社脱钩纠纷。
　　相关信用社。城市信用社多数已经改组为城市商业银行，行社脱钩纠纷已不多见。农信社向农商行改制迈进尚有更长的路要走，妥善处理与曾经的领导行之间的行社脱钩纠纷不仅关乎其生存发展，也关乎到金融合作以及金融生态问题。
　　运用ADR解决问题，并不意味着信用社不承担责任。在农业银行或者其他银行领导信用社期间，确属点贷、一口出贷款、委托贷款、凭证置换等情形，依据政策规定，信用社不承担清偿资金责任，但是对以平等主体身份进行的资金拆借、借贷应当依据公平原则进行清偿，不能因为曾经在历史上存在隶属关系，就完全否认合法的借贷或者资金拆借。因历史久远，无法确认到底是农行农贷员或者信用信贷员发放的一口出贷款，农信社则不应一概否认其偿还义务，应当本着公平原则与农业银行进行协商，或者根据1996年后行社脱离行政隶属关系时当地人民银行组织的核查情况进行确认，全面否认当年的业务混同情况，不仅与历史事实不符，也有违公平原则，更不利于运用ADR解决问题。
　　执行程序运用ADR更有利于维护信用社的权益。对于已经经过人民法院裁判，确需信用社依法偿还的行社脱钩遗留资金，信用社应当客观公正的对待已经生效的裁判，一味申诉，不仅会增加费用支出，也会影响正常经营；对于已经进入法院执行程序的案件，信用社确实无力一次性偿还行社脱钩遗留资金的，不应采取对抗或者规避执行消极策略，应当考虑通过执行和解等积极方式进行必要处理。
　　理顺内部管理关系有利于ADR运用。全国农村信用社经营管理体制仍然具有特殊性，县级联社依法是独立法人，省级联社亦为法人，个别省还存在着市级联社法人或者省社办事处。在行社脱钩纠纷处理过程中，多级法人联社成为有效处理行社脱钩纠纷的障碍。往往是县级联社应诉方案、和解方案等多次急迫请示市、省联社，囿于特殊体制，市、省联社又不能及时对行社脱钩纠纷给予专业指导和审批，导致县级联社无法应对相应的诉讼和执行。个别省级联社不仅不能指导县级联社发生行社脱钩纠纷案件，而且在与相关银行、政府、银监会等机构的沟通上表现不力，严重影响了行社脱钩纠纷的有效解决。或许撤销市级联社且省级农联社由管理向服务转型对处理行社脱钩纠纷具有现实的意义。
　　金融监管机构。运用ADR处理行社脱钩纠纷是金融机构义不容辞的责任。2003年4月中国银行业监督管理委员会成立，《中国人民银行法》修改，银监会确立了“管风险、管法人、管内控、提高透明度”监管理念，全面实施对银行业机构及其业务活动的监管。
　　银行业监管机构应当运用ADR解决行社脱钩纠纷，促进金融和谐。银行业监管机构应当依法接受法院依职权调处建议或者受理行社争议双方调处申请，不应以历史文件由中国人民银行及其分支机构仲裁而拒绝法院建议或者行社申请，尤其是经过人民法院审理，确认行社脱钩纠纷属于行政隶属关系存续期间形成的，银行业监管机构应当依据法律规定和政策规定进行调处。2010年，银行业监管机构曾经召集存在资金纠纷的农信社和农行进行过一次座谈，囿于参会当事人较多，诉求已存在重大差异，会议无法解决也不可能一次性解决诸多问题。建立并完善银行业机构之间ADR运行的常态，才是解决相关问题的有效途径。
　　依法为运用ADR解决行社脱钩纠纷提供支持。依据《中国人民银行法》规定，中国人民银行及其分支机构不再负责金融机构之间金融纠纷的调处，但是作为行社脱钩政策、方案的制定者，对于行社脱钩有关政策说明、专题会议纪要、历史统计资料提供是中国人民银行及其分支机构义不容辞责任，不提供、不查找、不配合司法机关调查的一些做法有失政府机构基本职责，不尊重历史任意为争议双方出具证明类文件更是失职的典型表现。
　　地方政府金融服务办公室应当为运用ADR解决行社脱钩纠纷创造必要氛围。作为规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者，地方政府金融服务办公室更有义务协调好作为地方金融主力军信用社或者城商行与相关银行之间的纠纷。从行社脱钩纠纷的实际情况看，涉及行社脱钩纠纷银行和信用社，一般会将涉案情况向金融服务办进行报告或者请求其进行协调，金融服务办发挥特殊协调作用，无论是国有股份之银行，还是地方金融机构都比较认可，通过金融服务办协调行社纠纷不失为一种稳妥的解决方式。金融服务办应当认真对待相关金融机构的请求，不仅要协调当事人妥善处理脱钩纠纷，还应对当地司法机构进行必要的协调，推动替代性纠纷解决机制建设，发挥金融服务办促进金融生态良性发展的重要作用。
　　人民法院。法院作为国家的审判机关，其民事受案范围，民事诉讼法有明确的规定。对于行社脱钩遗留资金纠纷是否应当受理，一直是审判实践最有争议性的问题，各地法院裁判不一也成为行社脱钩纠纷案件上诉、申诉的一大特色，如何运用ADR推进和谐司法、加速行社脱钩纠纷的解决值得探讨。
　　审理行社脱钩纠纷中运用ADR解决问题更为现实。人民法院审理行社脱钩纠纷案件，应当本着尊重历史、依据政策、恪守法律、公正公平的原则进行。国务院有关行社脱离行政隶属关系的文件，明确了行社双方的历史法律地位，没有必要要求当事人就是否存在行政隶属关系进行举证；审理行社脱钩纠纷还应当严格遵循国务院和人民银行制定相关政策，按照政策和人民银行处理意见、核查结论进行必要的事实认定，有利于公平、客观解决双方当事人的争议。若人民银行组织当事人进行核查无法确定的事实，通过人民法院的庭审调查更是无法查明，对于无法查明事实的，采用ADR进行处理更为现实，即历史问题、现实解决，调解为主、调判结合是一项处理行社脱钩纠纷的有效原则。
　　以调解为主，并不等于人民法院无所作为，尤其是最高人民法院应当充分运用ADR解决比较广泛存在的行社脱钩纠纷。我国历史上的马锡五审判方式着力点就在于调解解决争议，被称之为“东方智慧”，实际上是替代性纠纷解决机制在中国有效实践。
　　最高人民法院若想尽快出台行社脱钩受理的司法解释，规范行社纠纷案件审理，推动ADR作用在行社脱钩纠纷处理上的深度发挥。一是要尽快出台行社脱钩纠纷司法解释，规范相关审判工作。2011年初，为妥善处理行社脱钩纠纷问题，最高法院、国务院法制办、财政部、央行、审计署、银监会的机构共同研究该类问题的解决方法和措施，起草了《关于受理行社脱钩纠纷案件有关问题的通知》征求意见稿。遗憾的是该通知尽管只解决行社脱钩纠纷案件受理程序，但至今未能出台。二是要规范行社脱钩纠纷的审理，统一司法，尽快通过司法解释或者判例方式解决一些涉及当事人权益的重大疑难问题。三是真正落实已有规定，开展行社脱钩纠纷邀请金融法律专家担当陪审员或者特约担当调解人解决机制，尝试让专业人士借助司法平台协助人民法院解决行社脱钩纠纷。
　　法院在执行行社脱钩纠纷过程中应当考虑运用ADR解决执行问题。在严格执行法律规定前提下，充分考虑行社双方当事人形成资金往来的特殊性以及实际履行过程中对金融秩序的影响。对于确实无力一次性支付法院裁判债务的行社，充分运用执行和解手段，允许当事人分期偿还债务，确保债务人不发生支付风险。对于弱势一方应当注意法院执行行为可能带来的系统性风险，避免因查封银行运营车辆、冻结营业存款、限制银行业机构法定代表人人身自由而引发挤兑风险，从而影响正常的金融秩序。
　　银行业协会。作为非营利社会团体的银行业自律组织，银行业协会是以促进会员单位实现共同利益为宗旨，履行自律、维权、协调、服务职能，对维护银行业合法权益，维护银行业市场秩序具有着特殊的作用。在行社脱钩纠纷中充分运用ADR可以发挥更重要的协调作用。
　　根据《中国银行业协会章程》规定和《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，中国银行业协会已经设立金融纠纷调解中心，调解中心遵循依法合规、平等自愿、保护诉权、严守秘密的调解原则，可以调解当事人一方或双方属于会员单位纠纷。中心调解协议具有民事合同性质，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。金融调解中心有关规定为运用ADR、妥善解决行社脱钩纠纷，促进金融业和谐发展奠定了基础。
　　银行业协会运用ADR调处会员之间发生的行社脱钩纠纷不仅有最高院司法精神、会员章程和上述意见作为基本依据，而且具有现实的可操作性。协会工作人员主要来源于各会员单位，从事调解的人员具有熟悉行社纠纷背景、掌握相关政策、精通银行业务和金融法规，在一定意义上说，比法院审判和调解更具有优势，而且通过协会调解不仅有利于会员控制诉讼带来的声誉风险，更有利于降低诉讼成本。通过协会调解，一旦达成协议，会员协议履行并不会成为困难，银行业协会乃至银行业监管机构都可在履行协议方面起到特殊支持作用。
　　银行业协会不仅要在运用ADR调处行社脱钩纠纷纠纷起到主力军的作用，而且还可以考虑组建由银行内部法律专家组成银行业法律顾问团，为银行业协会协调处理会员纠纷、开展维权起到参谋顾问作用。同时银行业协会还可以考虑与仲裁机构进行深度合作，发挥仲裁机构拥有的金融专业人才优势，及时、高效、公平的行社脱钩纠纷。
　　运用ADR处理行社脱钩纠纷的建议
　　“替代性纠纷解决方式”（ADR）包括协商、调解、仲裁等，多元化解决行社脱钩纠纷是减少讼累，降低银行业维权成本的有效途径，从行社脱钩纠纷纠纷现实解决状况分析，有效发挥ADR的应有作用，完善金融法律法规建设、提升ADR的公信力、强化银行业纠纷监管，对推动行社脱钩纠纷解决具有积极意义。
　　完善金融法规和制度建设。在一定意义上说“替代性纠纷解决方式”并非新生事物，但是，我国现行的金融法律法规中对此并没有明确规定，导致国家金融机关、政府金融服务机构、银行业监管机构、银行业协会运用ADR处理行社脱钩纠纷显得没有法律依据，甚至缺少政策性规定。通过修订《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律，清理金融规章和政策，明确类似纠纷的解决原则，可以有效化解银行业类似纠纷；国家金融管理机关应通过利率政策，明晰与行社脱钩纠纷有关的利率基准和加罚原则；银行业监管机构则应依据法律法规和司法解释，及时制定银行业之间纠纷处理规则，明确相关程序和原则，强化其监督作用，在保护银行业诉讼权利前提下，努力减少银行之间通过诉讼方式解决纠纷的案件数量，降低银行业维权成本。银行业协会则应进一步完善现有银行业纠纷调解机制，充分发挥银行业协会自律、维权、协调、服务功能，促进行社脱钩纠纷的乃至其他会员间争议的解决。
　　提升ADR的公信力。在一个缺少法律信仰的社会，社会成员往往把法院的裁判作为权威，事实上ADR为改变对“司法普遍不满”提供了更多的寻求公平的路径。无论是协商、调解、仲裁等方式都存在着公信力不足问题，尤其是当事人的协商结果很难固化。对于利益巨大的冲突调解，行业协会的地位与作用也显得无力。一方面我国银行业协会不具有对银行业的监督管理职能，没有建立会员争议解决的回避制度。另一方面银行业协会维权工作机制与ADR运行不适应，银行业协会的调处行社脱钩纠纷的公信力尚不充足。仲裁在我国不仅具有民间性，还具有准司法性等多重属性，仲裁解决行社脱钩纠纷因存在一些问题而影响其公信力。提升行业协会和仲裁机构解决行社脱钩纠纷公信力，积极探索双方采取深度合作不失为一种有效方法。
　　强化银行业内部纠纷的监管。银行业是金融市场化发展重要主体，银行业之间利益纷争无法避免，银行业监管机构和银行业协会，应当尝试建立银行业间金融纠纷统计分析制度，掌握银行业间纠纷的性质、标的、法律程序状态等信息，为运用ADR解决纠纷奠定基础；建立银行业间诉讼典型案件通报制度，减少同业诉讼；建立健全银行业之间争议协商解决机制，避免同业过度竞争和两败俱伤的利益冲突事件发生；银行业监管机构还应尝试建立对恶意诉讼惩罚制度，通过多维度监督管理，促进银行业间纠纷的良性就解决，造就健康的金融生态，助推金融事业和谐发展。
　　（作者单位：中国银行业协