公民参与公共决策的创新实践

　　〔摘要〕 为了吸引和扩大公民参与公共决策，各地政府进行了诸多有益尝试，但其水平有待进一步提升。芜湖市的做法是：通过开办“市民心声”， 完善公民参与公共决策机制，建立公民参与公共决策的监督机制，搭建公民参与公共决策的平台，持续加大对公民参与公共决策的专项投入，有效提升了公民参与公共决策的水平。其经验告诉我们，提升公民参与公共决策水平，要加强公民参与公共决策的制度建设，推动公民教育与公民参与公共决策的融合，加大政府投入。
　　〔关键词〕 公民参与， 公共决策，“市民心声”， 公民教育
　　〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0104-04
　　一、公民参与公共决策的水平有待进一步提升
　　当前公民参与公共决策公共政策问题是学术界和政府关注的重要理论和实践问题。公共政策具有双重属性，既是政府实施公共管理的一种手段，也是政府的服务产品——公共产品。如何不断提高政府治理水平，满足公民合理诉求，是政府必须面对的现实问题。在市场经济条件下，社会主体逐渐多元化和自主化，政府在制定公共政策过程中的角色也在发生变化，公民参与公共政策过程成为一种必然选择。随着社会进步和公民意识的不断提升，公民参与公共决策的欲望越来越强烈。在现实政治生活中，参与对于政府和公民双方来说，都具有重要的现实意义。但是，由于各方面因素的影响，公民参与公共决策的积极性还不是那么明显，需要加以提升。
　　2012年9月1日，中国社科院政治学研究所、中国社科院调查与数据信息中心以及社科文献出版社联合发布了《政治参与蓝皮书（2012）》，报告称，“权利与参与途径认知”的得分率达64.67%，“政策重要性认知”得分率为53%，“政策内容认知”得分率为46.4%，“政策过程认知”得分率为43.67%，而“实际政策参与”得分率则只有11%。〔1 〕从该报告调查结果可见中国公民的参与实际水平较低，公民的参与热情还有释放空间，公民参与公共决策的水平还有待进一步提升。
　　近年来，为了吸引和扩大公民参与公共决策，提高公民参与公共决策的水平，我国各级各地政府进行了诸多有益尝试，例如：2008年杭州市向社会全文公示《政府工作报告》征求意见稿，进行扩大公民参与公共决策的“杭州尝试”；2010年上海市人大常委会领导带头参加“人大网议日”活动，开设“网友意见征集平台”，上海市人大常委会积极推动人大工作走向公开透明，鼓励公民合理参政议政，对扩大公民参与公共决策进行了有益尝试。然而在这些实践探索中，有些举措或者实际效果不尽如人意，或者“昙花一现”，在这些地方政府的探索中，芜湖市“市民心声”可以说是“独树一帜”。2003年1月17日芜湖市创办的“市民心声”最初是市政府网站的一个专栏，后来发展为独立的网站。其最大的特点是把电子政务、信息系统和政府的决策与群众的监督有机结合起来，把广泛征求意见、广泛民主和政府的决策有机统一起来，涉及的领域非常广泛，极大地增强了政府与民间的互动，对政府决策有着重要的参考价值。笔者认为，芜湖市借助“市民心声”这个平台，提高了公民参与公共决策的水平和能力，为提高公民参与公共决策水平提供了一个范例，值得在全国推广。
　　二、芜湖市“市民心声”——公民参与公共决策的创新实践
　　如何提升公民参与公共决策水平？对此问题的回答，不仅关系到公民参与公共决策的机制选择，也关系到公民社会和政治民主实践的积极开展。为了吸引和扩大公民参与公共决策，各地各级政府均进行了有益的创新实践，芜湖市“市民心声”的开办就是地方政府对提高公民参与公共决策水平的典型实践探索，并在2006年荣获“中国地方政府创新奖”。芜湖市政府的做法主要有：
　　（一）完善公民参与公共决策的机制。制度对政治活动的影响，无时不在，无处不在。公民参与公共决策制度越完善，就越会对公民参与公共决策的水平产生积极影响；反之，制度的缺失，会降低公民参与公共决策的水平。芜湖市为此不断采取措施完善相关制度：
　　第一，重视公民参与公共决策的制度跟进。为保障“市民心声”的持续高效运作，必须要有强有力的制度保障。2004年年初，芜湖市政府办公室下发了《关于开展政府网站“市民心声”在线访谈活动有关问题的通知》，确定每月邀请一个市直部门的主要负责同志与网民进行零距离的接触，并且这一制度逐步完善一直延续至今。2008年11月芜湖市政府办公室发布《关于开展“市民心声”网站在线回复红黄牌督办的通知》（芜政办秘〔2008〕137号），明确指出市政务公开办公室将通过“市民心声”对逾期未答复内容，实施红黄牌督办。考虑到网络媒体的局限性，市政府出台了与媒体联动的《关于“市民心声”专栏与媒体联动的方案》，使“市民心声”这一互动形式能覆盖到全市，以吸引更多的市民参与到与政府互动中来， 将“市民心声”的影响力进一步扩大，变网民参与为全民参与。通过这一系列参与制度、督办制度以及媒体联动制度，大大地减少了政府对待公民参与公共决策的随意性和主观性，保障了公民参与公共决策活动的持续发展，提高了参与水平。
　　第二，建立公民参与公共决策的监督机制。在政府决策过程中，决策者不可能准确无误地预测和判断未来各种可能的变化，为避免出现事后利益冲突（政策导致的利益分配格局会产生利益分配矛盾），决策者就可能在决策过程中进行不完全承诺，为日后的违约留下空间。〔2 〕为了解决此类问题，芜湖市“市民心声”网站搞了个后台程序，网民提出问题，相关部门超过5个自然日不答复，给予黄牌警示；超过15个自然日不答复，红牌督办，年底目标考核时就要扣分；另外，“市民心声”网又搞了“满意度在线评价”，市政务公开办要对承办单位网上回复设置“满意”、“不满意”两项评价指标，由网友予以评价。对于同一帖文中，主题帖已经回复，但网民又提出新的问题，或对部门回复意见不理解、不满意的，承办单位要负责继续回复，不得回避。网站还专门设置“满意回复排行榜”和“不满意回复排行榜”，对于“不满意回复排行榜”的前十名，部门领导要重新答复。芜湖市“市民心声”的这些举措利用网络互动平台有效控制了公民参与公共决策的全过程，全过程地对政府行为监督，提高了参与度和回复率，大大提高了公民参与公共决策的满意度。
　　（二）搭建公民参与公共决策平台特别是注重发挥网络中介组织的功能。中介组织越发达，公民参与公共决策就越简便易行，参与水平也就越高；相反中介组织越不健全，公民参与就越困难，参与水平也会降低。目前我国社会中介组织大体可以分为两类：自上而下的半官方组织和自下而上的民间组织。前者运作相对成熟，影响力也大，不过透明度不够、独立性欠缺等问题突出；后者水平参差不齐，规模大小不一、影响力也较小，亟须扶持和引导。芜湖市“市民心声”恰恰利用网络平台优势，逐步形成了网络“民意社区”互动平台，拓宽了政府与公民高效沟通互动的渠道。芜湖市政府出台的法规性文件，凡与市民直接相关的，比如社保、医保、垃圾处理费、小区环卫、出租车运价调整等问题，市法制办都要在网上搞民意征求；“市民心声”还吸引了芜湖市各级人大代表和政协委员参与其中，他们除了吸纳网友的建议形成议案建议、提案外，还在议案建议和提案提交大会之前，通过“市民心声”征求网友对草案内容的意见。芜湖市政府积极发挥了网络中介组织的积极作用，搭建了公民参与公共决策的平台，实现了政府与公民的“双赢”。
　　（三）持续加大对公民参与公共决策的专项投入。从我国当前公民参与公共决策状况来看，专项投入不足，使公民认为参与是临时性的、走走过场而已，因而积极性不高，最终影响了公民参与公共决策水平的提升。由此可见，在一定范围内，政府专项投入越大，越有利于公民参与公共决策水平的提升。芜湖市“市民心声”之所以获得政府和市民的一致认可，一个重要的原因就是政府不断对“市民心声”进行专项资产投入。第一，在组织上提供保障。“市民心声”属于芜湖市政府办公室直接管理，同时也接受芜湖市政务公开领导小组办公室指导，而后者则是由分管副市长及全市各部门主要负责人组成，这就从组织上保障了“市民心声”工作的顺利开。第二，人员资金上支持，“市民心声”网正常运行，离不开市政府在人员和资金上的支持，“市民心声”网有专人管理，专人督办，另外，政府每年投入专项资金保障网站的运转。第三，技术设备上持续投入。芜湖市原来只是在市政府网站设立“市民心声”专栏，到2005年11月16日建立芜湖“市民心声”网，拥有注册独立域名www.smxs.gov.cn。这些投入使“市民心声”得到市民的认可，政府吸引公民参与公共决策的承诺变得可信，为公民参与公共决策的持续发展提供了保障，对提高公民参与公共决策水平也产生了积极影响。
　　三、公民参与公共决策的几点启示
　　通过前文分析可知，为了提升公民参与公共决策水平，必须着眼于建立长效机制，笔者基于芜湖市“市民心声”的创新实践提出以下四点建议：
　　（一）加强公民参与公共决策的制度建设。芜湖市“市民心声”的经验启示我们，必须把公民参与公共决策制度化、规范化，因此必须大力健全公民参与公共决策的制度保障机制，使公民参与公共决策有章可循，降低参与的成本。我们可以从以下几个方面建设公民参与公共决策的制度机制：第一，加强政策过程的监督体系建设。公民参与公共决策不仅仅体现在公共政策的制定上，更体现在政策的执行、调整、监控以及评估等的一系列过程中，而在这一系列政策过程中公民参与公共决策必须依靠一个全面的监督体系才能实现。面对政府与公民双方，最好的措施是加大政策过程的透明度，完全公开政府和公民双方的信息，做到信息对称。搭建公民参与公共决策平台的目的是有效的组织合作，但是如果参与双方缺乏诚信，隐藏信息，就会使公民参与公共决策的维护和制裁成本非常高，进而会导致合作机会丧失，公民参与公共决策的平台也就“名存实亡”。例如，“市民心声”利用网络平台保证公民参与公共决策的过程中信息公开透明，“市民心声”建立的红黄牌督办制度能够督促政府发现问题、公布信息，为公民参与公共决策提供服务，做到信息通畅，反应及时。政府的监督体系有效发挥作用，提供政策信息，节省公民的政策信息发现和搜寻成本，有助于提高公民参与公共决策的积极性和主动性。第二，加强公民角色的制度化建设。要保证公民参与公共决策的长期有效，最可靠的办法就是实现公民参与公共决策角色的制度化。芜湖市把与市民有关的公共政策均放到网上征求意见，每年的《政府工作报告》、地方规章制度修改、政府相关规划以及大型公共项目建设等涉及公民切身利益的公共政策也都在网上征询意见，这些常规化、制度化的措施既便于公民参与公共决策的政府决策，又有助于保护公民利益，从而激励公民保持积极主动的参与态度。第三，建立政府与公民的合作机制。在公民参与公共决策过程中，政府虽然有规避公民监督的动机，但政府与公民合作依然是可能的。社会生活中没有最低程度的自愿合作是不行的，百分之百的独裁，即完全的统治社会成本太高。〔3 〕 （P139 ）为了促使政府与公民合作关系的稳定发展。基于芜湖市的经验，建立政府与公民合作的有效机制，可以从以下几方面着手：首先，政府领导人的认可是合作关系的基础。作为一般原则，如果公民参与公共决策没有首先得到政府领导人的同意或认可，那么公民参与公共决策就不可能被引入，也就是说，领导人必须认可良好关系的建立是公民参与的结果。〔4 〕 （P118 ）“市民心声”在近十年的发展中，历经三位市长，每位市长都对“市民心声”大力支持，并亲自上网回复网友对政府有关公共政策方面的提问，大大提高了“市民心声”在市民中的影响力和信任度；其次，加大公民参与公共决策的网络平台建设，构建良好的合作关系。“市民心声”的经验启示我们，政府应加大投入，建立网络平台，并使这一平台功能不断完善，通过网络收集公民真实信息，同时也有利于政府与公民的信息交流和沟通，同时也有利于公众议程向政府议程转化；最后，及时准确公布公民参与公共决策的信息，建立彼此信任关系。在公民参与公共决策过程中应始终保持信息及时准确地公布，建立责任制度，确保信息公正透明，避免以讹传讹，促使双方建立彼此信任的合作关系。
　　（二）推动公民教育与公民参与公共决策的融合。公民参与公共政策的过程要求公民必须掌握公共政策相关信息，因此，在参与之前，进行相关背景教育是必不可少的。然而在实际工作中，公民教育的必要性往往被一些管理者忽视了，导致公民无效参与激增，既增加了参与成本又影响了参与水平的提升。芜湖市“市民心声”在发展之初也面临公民教育问题，许多市民乱发帖子，恶意投诉等现象时有发生，但芜湖市及时认识到公民教育的重要性，通过网站管理员引导，举办专题栏目、网络调查，搞些开放性议题供网友讨论，通过一系列手段教育公民，增强公民对公共事务的参与能力。“市民心声”的经验启示我们，当教育的过程与公民参与分享影响力的过程紧密联系时，发挥的作用往往最大。因此必须推动公民教育与公民参与相融合，促使两者相互促进。第一，加大公民参与的技能培训，提高参与能力。一定程度上讲，提高公民的权利行使能力，也就是提高公民的政治参与能力，需要制度作保障，也需要国家来引导。〔5 〕政府应加大宣传和教育力度，使公民理性参与、有序参与。换句话说，政府应引导公民提高自身政策参与能力，提高参政议政能力。第二，加强诚信教育。诚信是有效合作的基础，应在公民参与公共决策过程中加强对双方的诚信教育，相互诚信可以确保信息的真实性，为公民有效参与提供保障，也有利于提升公民参与公共决策的水平。第三，政府与公民相互学习。学习能够很好地促进公共利益和公共参与的达成，也能促使政策议程的顺利开展。当政府与公民开始形成合作关系时，他们就应该意识到这是一个双方彼此学习的渐进过程。为保证公民参与公共决策的顺利开展，政府也必须向公民学习，诚恳接受公民合理的政策建议，充分发挥公民作为政府决策系统的外脑作用。通过这些举措可以有效地促进公民教育与公民参与相融合的机制建立，从长期来看，既有利于政府与公民良好合作关系的建立，也有利于提升公民参与公共决策的水平。
　　（三）加大政府投入。政府与公民是一个长期契约关系，或者说是委托代理关系，政府是公共产品——公共政策的唯一提供者，而公民是否接受政策，一定程度上取决于其对政策决策过程的参与度，否则公民会选择“用脚投票”。因此，政府必须关注公民参与公共决策问题，大力拓展和优化公民参与公共决策的渠道，创造灵活多样的参与方式，并使新的参与方式制度化。“市民心声”近十年的发展经验表明，芜湖市政府把它作为公民参与公共决策的一个新途径进行长期的“深耕细作”，加大了相关投入，降低了公民参与公共决策的成本，充分利用了网络传媒在公共政策过程中的重要作用，提升了公民参与公共决策的水平，也提高了政府的社会治理水平。因此，从政府治理角度来讲，应把公民参与公共决策作为一项长期战略，通过加大公民参与公共决策的专项投入，使政府吸引和扩大公民参与公共决策承诺可信，并且是长期而稳定的，具体可以采取以下几点措施：第一，逐步加大参与人力资本投入。当前，我国政府机构中专门从事公民参与方面研究和操作的公务人员很少，在机构设置中也缺少专门从事与公民参与事务相关的部门，因而一些地方政府对于公民参与问题往往处于被动应付状态，公共政策过程由主管部门大包大揽，导致从事公民参与活动的公务人员往往是政策相关部门临时组成，缺乏持续性和专业性，使公民参与长期处于低水平徘徊，影响公民参与公共决策水平的提升。因此，需要加大专门人才的培训，提高政府工作的专业化水平，提高政府管理公民参与公共决策的能力和水平，从而有利于提升公民参与公共决策的水平。第二，逐步加大参与物质资本投入。我国目前公民参与公共决策的渠道，基本都是依附于政府行政管理系统，亟需拓展参与渠道，加大专用性资产投入，诸如：加大民间独立社团建设，设立政府专门机构从事公民参与方面的工作，设立政府公民参与专项基金，建设政府公民参与专门网站，等等。政府应建立并完善与公民沟通对话的各种机制，如电子政务、公民调查、公民听证或咨询、公民论坛以及微博参与等，确保公民参与公共决策的渠道多样化。第三，政府内部建立公民参与专门管理部门，给予一定的编制管理，变过去的“临时任务”为常规工作，使管理公民参与活动成为政府职能之一，这样可以大大节约公民参与公共决策的信息搜寻和时间成本，也可以加快政策议程的建立。由此可见，把公民参与公共决策作为一项长期战略来开发和培育，既能降低公民参与公共决策的成本，激发公民对公共政策过程的兴趣，又能有效提升参与水平，理应被各级各地政府所重视。
　　参考文献：
　　〔1〕郭少峰.专家称中国公民政策参与水平低，基本特征为接受〔EB/OL〕.中国新闻网，2012-09-01.
　　〔2〕周业安，包林梅.承诺和经济政策的有效性分析〔J〕.教学与研究，2005，（4）.
　　〔3〕〔美〕埃里克·弗鲁博顿，〔德〕鲁道夫·芮切特.新制度经济学：一个交易费用分析范式〔M〕.上海：上海三联书店、上海人民出版社，2006.
　　〔4〕〔美〕约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005.
　　〔5〕王雅琴.公民参与权及其保障思路〔J〕.理论探索，2011，（6）.
　　责任编辑 周