关于中国特色城市基础设施建设管理的研究

刘宝学

【摘要】城市道路被压得坑坑洼洼，供水供热管线超期服役，垃圾处理污水处理还不能用上最新的技术。城市的功能不配套、不健全，直接影响到人民群众的生活和工作，而且会影响到我国经济社会发展的质量；本文结合作者实际工作经验谈几点认识。

【关键词】城市基础设施；代建项目

21世纪是城市化进程迅速推进的世纪，过去30年，我国城市化速度非常快，无论是城市人口数量还是城市发展建设规模都大幅度提高，2009年，我国城镇人口已经达到6.2亿，城市化率达到46.6％ 。目前，我国正处于城市化加速发展阶段，一方面，城市迅速扩张带来了社会繁荣，极大程度上影响了现有社会结构；另一方面，追求表面的城市化，忽视对城市化的真正内涵的理解和把握，尤其对城市基础设施建设与管理研究得不多、不深，简单的把大广场、大立交、宽马路作为城市化的标志。急需将城市基础设施建设和管理作为一套科学体系的研究。

一、中国城市基础设施建设现状

城市基础设施是城市发展水平和文明程度的重要支撑，是城市经济和社会协调发展的物质条件。随着城市人口不断增加，对城市基础设施需求也不断增加。2005年城市基础设施完成投资5602亿元，占同期全社会固定资产投资总额的6.32％，城市基础设施建设的发展，为城市化进程提供了物质保障。

中国建设部城市统计公报显示，中国城市供水日生产能力从l999年的562万平万米增长到2005年的872万平方米，增长了55.2％；煤气日生产能力从202万立方米增长到414万立方米，增长了105%；天然气储气能力从22万立方米增长到1023万立方米，增幅高达44.5倍；城市道路长度从3032公里增长到10170公里，增长了2.35倍；城市污水日处理能力从224万立方米增长到1309万立方米，增长了3.8倍。

改革开放以来，我国各级政府都十分重视基础设施建设，各地的基础设施面貌发生了翻天覆地的变化。作为世界最大的发展中国家，由于基础薄弱和历史欠账多，已取得的基础设施建设成就，远不能满足工业化、城市化、信息化高速发展和城乡居民物质文化生活水平提高的要求，城乡基础设施建设不平衡，生产性和民生性基础设施建设不平衡，经营性和公益性基础设施建设不平衡，由此导致的一些地方出行难、通信贵，看病难、就医贵，上学难、读书贵，住房难、房价贵以及人民群众文化需求得不到满足等问题，已成为制约我国经济社会协调稳定可持续发展的障碍。然而，不可否认的是，我们经常看到：城市道路被压得坑坑洼洼，供水供热管线超期服役，垃圾处理污水处理还不能用上最新的技术。城市的功能不配套、不健全，直接影响到人民群众的生活和工作，而且会影响到我国经济社会发展的质量。

二、中国城市基础设施建设资金压力巨大

我国的城市基础设施投资的特点是投资数额大、投资效益不易以资金方式回收、投资回收期长、投资的效益成本不易分摊等，很少有社会资金的加入。使政府常常面临着巨大的财政压力，并会因建设资金严重匮乏导致城市基础设施供给不足，不能满足经济发展和人民生活的需求。

1、投资计划超过财政负荷

一是城市基础设施启动时抱有很大决心，但投资计划编制不科学，财政支出往往超出预期。二是建设资金来源主要为财政拨款、融资平台融资和银行贷款，投融资模式单一，资金严重不足。三是政府部门效率不高，项目前期工作准备不足。项目库建设不规范，缺少实质内容，投资估算、概算数据与实际相差较大，使政府决策偏离实际。四是拆迁工作需要财政现行支出，财政资金不能及时到位往往拖延投资计划完成时间。

2、良性的资金“借用管还”机制没有建立起来

城市基础设施项目一般来源财政拨款和融资平台。但一般地方政府财力不足，只能依靠国有融资平台筹集资金。受金融政策和国家清理规范融资平台的影响，国有融资平台信用倍受考验，而项目计划已经下达，有的项目已经启动，资金链却易中间断裂，致使项目经常停工。

3、城市基础设施维护缺乏可持续性资源来源

城建资金到位后，由于缺乏科学管理和运用，常常导致资金的挪、挤、占、串，在每年的审计报告中，城建资金共挪、挤、占、串、现象十分严重。挪挤占串行为不仅扰乱了资金正常使用计划，还严重打击了BT、BOT单位的积极性。另外，在资金偿还方面，偿还主体却不明确，经常靠倒、串勉强维继，严重损害平台和政府信用。城市基础设施是城市的“生命线”，是长期存在的，不仅城市基础设施建设需要足够的投入，建成后运转也仍需要专门机构和专项资金来作保证。但纵观我国各地，城市基础设施建而不养、建而不修的现象很普遍。许多的城市基础设施建设时轰轰烈烈，在使用过程中的损耗却少有人问津。养护维修资金更是少得可怜，以至于许多设施在多年之后成了残品，不仅不能正常发挥作用，有的还带来负面的影响。

三、城市基础设施建设项目缺乏科学论证

城市基础设施项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，是建设程序中一个非常重要的阶段。基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。但是在实际工作中，政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作，造成项目决策走了过场、流于形式，立项批复建设内容与实际应建设内容出入较大，甚至有些项目已经竣工，前期建设手续尚未完成，投资概算对造价的控制失去意义，有的项目盲目上马，缺乏论证。

四、城市基础设施在实行“代建制”过程中管理模式、运行机制方面还存在诸多问题

一是建设单位的法律地位不明确。有的城市由政府部门直接组织建设，有的城市交由国有企业组织实施。项目主体不清晰，不仅手续办理缓慢，而且对工程结算、竣工验收等后续工作产生不良影响。二是代建合同的签订方式和内容不规范。代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰，使用单位过多干涉代建单位的正常工作。三是代建单位专业化程度低。代建单位应依靠专业化的高级管理技术人才来实施的项目管理工作，代建项目管理是一项复杂的智力劳动，而项目管理公司在全国范围内还不够成熟，过低的代建费用往往不能完全补偿实际发生的代建成本，直接造成了低水平管理与高标准建设的矛盾。四是代建单位与政府部门的协同能力不强。代建单位往往以企业身份办理各项手续，而代建项目往往是要件短缺、工期急迫，常常是违规开工建设，大量人力、物力用在工作协调上，效率低下。五是信息化管理程度过低。城市基础设施建设项目是一项系统工程，规模大、要求高、时间紧，工作头绪多，涉及面广，而传统的管理模式，往往项目信息只有具体负责人掌握，信息汇总、分析和反馈不及时，信息孤岛现象明显。

五、探索中国特色城市基础设施建设的科学发展道路

1、迅速破解城建资金短缺的难题

一是整合基础设施项目相关单位力量。全力理顺建委、财政、土地、规划、融资平台和BT等单位关系，建立良性的“借用管还”机制。二是将土地收储与代建项目相结合。要将城市基础设施建设成本摊入土地成本；要将市政道路两侧一定区域内土地提前纳入收储，“招拍挂”后溢出的资金继续摊入基础设施建设；参照其他城市经验，将土地收储中心与融资平台实质或法定上结合到一起，利用土地资源融资，提高持续发展能力，同时能够解决项目融资和建设审批条件。三是继续做大做强融资平台。构建一个可持续投融资体系。提高资金筹措能力，延长贷款时间，同时能够将基础设施建设成本纳入宗地土地整理成本。对盈利性的城市基础设施项目，尽可能采用多种渠道融资。包括国内银行贷款、发行债券、上市募集、BOT、TOT 以及利用亚行、世行和外国政府贷款等。四是继续加大招商引资力度。“盘点家底、吸纳资金”，要探索利用多种形式的社会闲散资金用于城市基础设施建设。

2、迅速完善代建项目管理模式

一是对代建项目按照经营性、非经营性进行分类管理。经营性项目仍由代建单位独立管理，实行项目法人制；非经营性仍需政府直接管理，体现公益性质。二是加强对代建项目的综合管控。要实现信息化管理，借助现代化管理手段推动提高管理水平。四是尝试项目管理一体化，试行项目管理公司“一次性包死”制度，由项目管理公司进行市场化运作。五是建立代建项目参建主体信用档案制度。施工单位要严格执行质量终身制，设计、监理、招标代理、造价咨询等单位也要纳入信用管理，信用问题严重的，3年内不得承担政府投资代建项目。

3、进一步完善“代建制”中主要环节

一是完善政府各部门的管理运作机制。要建立项目的决策、投资、建设、管理、监督等部门相互关联、相互监督的机制。二是加强非经营性项目管理。政府投资的公益性项目，根据财政预算列支的计划，统筹考虑银行贷款资金落实情况，再结合项目前期工作完成状况编制投资计划，要保证投资计划与资金来源相适应。三是建立基础设施项目库。要定期会同规划、设计、咨询、环保等部门根据城市建设总体规划建立项目库。非经营性项目主要由政府投资，经营性项目要拿出来投放市场，吸引社会投资。四是完善“代建制”配套制度。要制定《代建项目管理办法》，明确代建单位的法律地位，理顺政府、建设单位与代建单位的相互关系。尽快制定代建合同的规范性文本，明确项目代建工作范围、深度，工作方法、程序，代建的权限与职责，代建机构的资质管理，违约的认定、赔偿及有效担保等，应尽可能减少在具体操作过程中的随意性。五是建立完善的代建制约束激励机制。制定代建制服务费用标准，保证代建单位的合理利润。建立代建收益分配激励机制，将代建单位的收益与投资节省余额挂钩，激励代建单位努力工作。建立经营性代建项目的绩效评价制度，对代建单位的工作绩效进行综合评价。六是逐渐委托专业工程项目管理公司负责项目的运作。按照市场经济的运作机制，对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。

4、建立代建项目的考核、问责机制

一是建立责任追究制度。项目在前期、开工前、开工后、交付使用均要明确各部门职责范围及权限，责任分解到人，实行定期考核。二是建立日、周例会制度、月总结制度。根据建设项目的特点及规模设项目组进行管理。三是加强各部门的沟通。事件发起部门对事件负总责，有对事件进展有跟踪、催促的责任，形成闭合管理。四是充分发挥监理单位的作用。监理单位要为建设单位提供合理化建议，并对工程的质量、进度、投资控制负责。要定期对监理单位的表现进行评比、考核，充分发挥监理的监督、服务的意识。五是完善评标专家库管理制度。加强评标委员的保密制度, 严格专家抽取过程。六是加强过程监督。建立监督制衡机制，纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门，都应当在各自的职责范围内加强对代建运作过程的监督。七是标底要合理。应当是合理的低价中标，而不是不合理的最低标价中标。应该让承包商有利可图，这是保证工程质量的基础。