监管改革:挑战犹存

　　协调一致实施“巴塞尔协议III”
　　金融监管改革已经取得了显著进步。“巴塞尔协议III”是监管方面对这次危机的一个重要回应，是在创建更强、更安全金融体系道路上向前迈进的一大步。但是，对于“巴塞尔协议III”的达成仅仅是第一步，下一步，即“巴塞尔协议III”的具体实施同样关键。我们从这场危机中得到的最重要教训之一，是对规则的完全、及时、一致的实施与执行。
　　我将不会详细讲述“巴塞尔协议III”的细节，但将提炼一下与各经济体协调一致贯彻施行的有关因素，以及简单介绍一下我们还需要做出哪些努力。
　　确保具有有效吸收损失的优质资本
　　众所周知，“巴塞尔协议III”提高了对金融体系资本数量与质量的要求。当“巴塞尔协议III”得以全面实施后，银行的普通股本与风险加权资产的最低比率要求是7%，而“巴塞尔协议II”中的这一比率只有2%。如果考虑到普通股定义与风险权重标准的变化，资本的实际增加会更为显著。这7%的标准中包含了2.5%的、旨在困难时期可用的资本留存缓冲。在资产方面，新协议对风险的识别能力也有所提高，在这里，我要特别指出的是，对于资产证券化和或有信贷额度相关的风险，新协议给予了更严格的处理要求。
　　而占另外3.5%的风险加权资产的一级资本与二级资本中的其余部分作用如何？事实上，在金融危机时期，一些监管资本无法发挥人们所期望的作用，也并不能吸收损失。很多陷入危机的银行亟需公共部门注资来救助。这样一来，协议所支持、保护的不仅是存款者，还有监管资本工具的投资者。由此，当银行在没有公共部门支持而必将倒闭的情况下，以次级债务为主的二级资本工具以及某些情况下的非普通股本的一级资本工具便无法吸收这样的损失。有效资本的不足以及处置模式的缺陷让公共机构陷入了两难境地：若放任金融机构倒闭，则金融体系可能崩溃；若以公共资金来救助，则会将损失社会化，导致道德风险恶化。
　　若公共部门不加干预，监管资本工具便会面临损失，因此，为防止银行倒闭而进行的公共注资就不应保护该监管资本工具的投资者。为此，巴塞尔银行监管委员会同意，所有的监管资本工具都应该在其条款中包含一种机制，以保证当金融机构倒闭时（包括公共部门介入并对银行重新注入资本，否则将倒闭的情况），其监管资本工具将承担相应的损失。需要特别指出的是，所有非普通股本的一级资本，以及所有的二级资本，都应在公共部门注资救助该金融机构时转为普通股本。这样一来，这些监管资本工具的持有者便会仔细考量其风险并据此定价，这就提供了另一种市场约束，也能有效减S7ss/Xem2IB4Auxs2ftqIQ==少道德风险的发生。
　　处理系统风险
　　接下来，我想谈谈“巴塞尔协议III”中从两个不同的角度强调的系统风险，即从时间维度上减轻顺周期性，从空间维度上减轻关联程度及风险传染。我将在讨论系统性重要金融机构时讨论后者。现在，我们来看“巴塞尔协议III”中的逆周期性规则。当信贷增长出现失控势头时，监管者将能对其银行系统应用一个反周期性的缓冲，这一点对本地与外资银行都适用。此外，杠杆率指标的使用将限制银行的资产扩张能力，即使用来购买所谓的“安全资产”也不例外。
　　流动性管理
　　“巴塞尔协议II”没有提及的第三点是流动性。在金融危机爆发之前，许多银行将流动性看作无所不在的免费物品，而从未考虑过整个市场的流动性都可能被冻结，也未曾预料到流动性缺乏的时期之长。当危机爆发时，中央银行被迫介入，并为货币市场及银行提供前所未有的巨额流动性以稳定市场。此次金融危机暴露了银行流动性风险管理以及风险预测中的一系列不足，“巴塞尔协议III”则试图解决这些问题。
　　这是全球流动性管理详细监管规则的首次问世，对流动性的管理并无资本管理方面那样多的经验与高质量数据，且许多领域都需要对金融系统可能面临的冲击的细致评估。基于这些原因，巴塞尔银行监管委员会决定谨慎处理，于2015年和2018年再执行这些标准，并将在一段观察期内对其影响进行评估。这样一来，如果委员会的评估证据充足而分析严谨，那么流动性标准中的某些条款将可能面临修改。
　　巴塞尔银行监管委员会已经在研究流动资金覆盖率（LCR）以及净稳定融资比率（NSFR）可能产生的潜在影响，特别是对中央银行操作、货币市场以及整个金融体系的影响。为此，巴塞尔银行监管委员会已经着手评估这些问题以及其他与流动性相关的问题。当然，巴塞尔委员会有时会与国际清算银行的其他组织（如全球金融系统委员会和支付及结算系统委员会）进行深入合作，有时会与业界人士进行密切磋商。
　　总而言之，“巴塞尔协议III”吸取了此次复杂的金融危机带来的教训，远比之前的协议更加全面。如今，巴塞尔委员会的首要任务便是使该协议在全球不同国家或地区得到全面、一致而及时地落实。下一步则是在巴塞尔委员会标准执行组的努力下，通过同行评估（Peer Review）及专题评估（Thematic Review），保证“巴塞尔协议III”按时和一致地得以实施，并评估这些标准是否产生了预期的效果。在这方面，金融稳定理事会（FSB）正在通过同行评估过程来促进全球标准的执行，而同行评估关注的一个重要因素便是内部模型中风险加权资产计算方式的差异。
　　在执行方面，我的最后一个观点是，应当谨记“巴塞尔协议III”是一系列的最低标准，而并非一组可选的标准。倘若经济体仅挑选“巴塞尔协议III”中的某些条款来执行，则整个体系框架的有效性就将被极大削弱。事实上，金融危机的教训之一便是实行更高的资本要求，而施加更积极甚至更严格监管的国家与地区比倾向于“点到为止”的经济体表现得更加出色。某些经济体对资本的要求已在“巴塞尔协议III”之上，还有很多经济体决定实施更高的标准。因此，我想重申，“巴塞尔协议III”只是最低要求，所建议的执行日期也只是最晚期限。
　　
　　在复苏乏力时打造稳健金融体系
　　无论是在“巴塞尔协议III”成型前的讨论还是在正式公布后，有一些人担心加强银行资本管理及其他监管措施将损害经济增长并延迟经济复苏。类似的争议在讨论如何强调系统重要性金融机构（SIFI）问题时再次出现，人们对监管改革紧迫性的认识亦逐渐下降。这些风险应当得到人们的重视和仔细分析，从而避免金融监管改革被延迟、削弱或不完全执行的情况发生。
　　在此问题伊始，政策制定者就十分重视并悉心研究。去年，国际清算银行所主持的两项研究发现，无论在过渡期还是实施以后，这些监管改革对经济增长的影响是适度的，与其带来的益处相比更是微不足道。
　　由金融稳定理事会与巴塞尔银行监管委员会的模型专家们组成的宏观经济评估集团（MAG）总结提出，虽然在转向更高资本水平的过程中，银行可能会试图提高信贷息差并控制借贷增长，但实体经济所受的影响将是有限的。这些专家的分析运用了一系列模型，包括已有的预测模型和其他更新的分析技术。虽然他们得出的结果彼此之间存在差异（经济学家的观点向来不完全一致），但他们结论的大方向是一致的。MAG得出的结论显示，在额外的资本得以补充时，较高的信贷息差和较低的贷款增长只会使年经济增长率降低3～5个基点，其影响相当之小。当银行适应后，贷款增长率将回到它原来的“轨道”。这一过渡时期越长，相应的成本就越小，因为银行将拥有更多时间在赚取利润的同时积累资本，并减少对压缩银行借贷或在公开市场上募集高成本资本的需要。
　　至少就目前情况来看，更严格的资本要求将显著影响经济增长率的预测尚并未得到证实。许多银行在规定日期前便提高了资本充足率，银行息差未见明显扩大，贷款条件也并未明显从严。
　　
　　MAG承担的是转型时期的检验与评估工作，另外一个研究小组——长期经济影响小组（LEI）——则负责研究监管改革的长期成本与效益。该研究团队发现，对恒久国内生产总值（GDP）所带来的影响将非常小，而减少危机发生的风险所带来的益处将极其显著。付出的代价之所以很小，是因为根据经济学理论，投资者终将认识到资本结构优化的银行风险较小，因而对其股本收益的要求也随之下降。这就限制了信贷息差的长期增长。另外一个潜在的收益来自监管标准的提高降低了金融危机的风险，从而减少了对恒久GDP的损失。LEI的研究表明，如果资本充足率处于某一个区间之内，则所带来的效益将超过带来的损失。这个区间以“巴塞尔协议III”所规定的7%为底限，跨度很宽，银行的资本充足率可大大超出7%的规定很多而依旧保证其成本不超过由此带来的效益。
　　MAG与LEI的分析明确指出了实施“巴塞尔协议III”后，资本缓冲的标准以及转型过渡的路径。监管者虽决定将监管最低标准设定为显著高于当前数据的水平，但亦规定了较长的转型过渡期限，从而充分减轻了银行为快速提高资本充足率水平而付出的调整成本。
　　一些观察家提出，监管改革应当让位于处理更加紧急的问题，如全球经济增长乏力、通货膨胀风险加剧以及主权债务危机蔓延未决。与此相反，我认为，金融体系持续的脆弱与未来出现危机的可能，都说明当前构建更加强健的金融体系的重要性。在条件允许的情况下，与其花费所规定的最长时间来达到最低的资本充足水平，有关监管当局与银行不如将改革进程推动得更快、更深入。
　　唯有金融体系安全，才有可能实现良好的经济复苏。只有人们确信金融体系不再面临另一场危机，企业与老百姓才会有信心规划未来、进行投资和开展创新。
　　
　　完成监管改革进程
　　我的第三个观点是，为了控制金融危机发生的可能性与严重性，我们还需要做更多的努力。正如我一开始所言，金融监管改革的成效显著，“巴塞尔协议III”的通过更推动了金融监管改革的进程。银行已经大幅度地增加了资本。这些成就相当可观，而就在一年前，这其中的任何一点都无法达成。
　　但是，为完成监管改革进程，我们还需要做很多。巴塞尔机制（The Basel Process），特别是金融稳定理事会以及各种相关的标准制定者的工作，正在国际清算银行的支持下全速推进，主要体现在在多个领域加强金融监管，特别是与系统重要性金融机构、金融市场基础设施以及处置机制、影子银行等方面。
　　系统重要性金融机构框架
　　我们先从系统重要性金融机构谈起。根据“巴塞尔协议III”，加强资本管理和流动性管理是监管改革进程中的重要部分。但是，泛泛而谈系统重要性金融机构带来的负外部性，特别是保护整个金融体系不受全球系统重要性金融机构（G-SIFI）溢出风险的影响，是远远不够的。采取包括提高损失吸收能力在内的其他措施的根本原因，是这些机构存在跨国负外部性，且当前的监管政策未能有效地对其进行控制。
　　由金融稳定理事会和巴塞尔委员会的全球系统重要性银行组（G-SIB）提出的系统重要性金融机构监管框架主要由三部分组成：更强的吸收损失能力、更严格的监管以及更有力的处置措施。这三部分彼此支持、互相补充，且目标一致。众所周知，与其他金融主体相比，这些机构面临的危机对金融体系的影响更大。因此，我们希望这些机构拥有更多可吸收损失的资本，监管者则要提高事前发现问题的能力，从而减少类似问题的出现。此外，我们还要在实现关闭或重组此类金融机构方面作出更大的努力，使关闭或重组这些机构（即使是跨国经营的金融机构）时不对其他金融机构产生过度的影响。最后，我们还要建立一个框架来解决和减少SIFI倒闭的可能性，以及在降低其倒闭对整个金融体系影响的同时，不至于引发道德风险或隐性的“大而不倒”补贴。
　　2011年6月25日，国际监管负责人集团（The Group of Governors and Heads of Supervision）作为巴塞尔委员会的监督组织，通过了处理全球系统重要性银行问题的具体措施。这意味着系统重要性金融机构改革进程又向前迈进了重要一步。在与金融稳定委员会讨论后，国际监管负责人集团在2011年7月底将会发布另一份讨论文件（此文件已于7月19日在国际清算银行网站上发布——编者注）。这份文件将着重归纳能够减轻全球系统重要性金融机构道德风险的所有措施。
　　全球系统性重要银行协议中有如下四点重要内容：（1）评估全球系统性重要银行系统重要性的方法以指标为依据，由五大类构成——规模大小、复杂程度、跨国经营活动、与其他参与者的关联程度以及该机构从事的金融活动是否必要的和独特的。（2）根据银行的系统重要性，吸收额外损失的能力应达到普通股一级资本比率（CET1）的最新要求，从1%～2.5%不等。此外，另需有1%的附加资本要求，以遏制面临最高资本要求的银行显著增加它们的全球系统重要性。（3）更高的吸收损失要求将与“巴塞尔协议III”中的资本留存与反周期性缓冲同时引入，即在2016年1月1日至2018年年底期间，并于2019年1月1日正式生效。（4）最后一点是或有资本工具的中所谓应急可转换债券（COCO债券）的使用。协议将继续把或有资本工具视为增强吸收损失能力的工具，另因“高触发”应急资本可以帮助金融机构在持续经营中吸收损失，协议将支持或有资本工具的使用。
　　对不同金融工具的选择，主要依据它们能否达到上述目标，这些目标又与危机的可能影响、成本效益性以及对银行管理的恰当激励密切相关。所谓的“早触发”或“高触发”COCO债券能够在银行倒闭之前转换成普通股，看起来在这方面益处很大。由于市场参与者热衷通过金融工具的定价来反映将陷入危机银行的前瞻性风险，这些金融工具将成为市场约束的极佳载体。但与此同时，还不清楚它们是否比传统的普通股本更具成本效益性或警示性。“后期触发”COCO债券则在公司倒闭后才可转换为普通股，这一点在我稍后谈到健全处置程序时会更容易理解。
　　在此，需要强调一下，这仅仅是一个全球性框架，适用于全世界规模最大的银行。一些国家很可能会在这些规则的基础上，添加额外的损失吸收要求及其他规定，使其适用于那些在全球范围内或许不具有系统性意义，但对本国金融系统非常重要的银行。
　　最后，尽管近来的讨论主要针对系统重要性银行，一些其他金融机构虽与其本质不同，却同样有着系统重要性，如保险公司、资产管理者以及市场基础设施的供应者。关于如何加强对这些金融主体监管的讨论仍在继续，但是各种观点的基本原理都相同，即这些金融机构对广义金融系统可能造成的风险使人们对其的监管要求更高、更严格，且亟需减轻这些机构遭遇危机时引发的负面影响和找到降低危机发生的一系列措施。
　　发挥金融市场基础设施的作用
　　下一个重要问题与金融市场中的交易行为引发的风险密切相关。众所周知，交易行为可以通过有组织的交易所进行，亦可通过场外交易市场（OTC）进行。其结算一般通过金融市场的基础设施来完成，如大额支付系统、证券结算系统以及集中交易对手机制（CCP）。
　　由于市场基础设施作为渠道可能将问题传递给金融市场中的所有参与者，其设计和运行的方式对金融稳定具有重要意义。因此，这些基础设施亦可成为减轻市场参与者相互关联与传染风险的重要手段。此次金融危机揭露了一些重要的场外衍生品交易（特别是信用违约互换）在交易后处理方式上的严重缺陷。许多交易行为缺乏纪录，且交易对手之间的双边风险敞口并无足够的抵押。
　　
　　基于该背景，全世界的金融监管当局正全力推动场外衍生品交易使用的基础设施的两项重大改革，这两大改革都将在2012年年底前实施。
　　第一，场外衍生品交易必须报告给交易记录库（TR），即记录其使用期间场外衍生品交易的所有相关细节的电子登记处。如果所有的交易都向交易记录库报告，并且监管当局能够掌握相关信息，那么监管者便可对场外衍生品交易市场的全部状况“了然于心”，包括市场里主要交易者重要的总头寸及净头寸信息。如果交易记录库在此次金融危机前便投入使用，那么衍生品累积的巨额头寸，如美国国际集团（AIG）的行为，被监管者发现的时间将提前很多。
　　第二，从金融稳定性角度来看，以集中交易对手机制进行场外衍生品交易的结算，较双边结算而言有几个优点。集中交易对手机制将自身介于一笔交易的两个原始交易对手之间。换言之，如果一方违约，CCP就在两个原始交易对手间起到隔离作用。由此，它减少了金融机构彼此的关联程度。但是，由于风险集中在集中交易对手机制，它必须非常稳健，从而保护自身不受一个或多个成员违约的影响。因此，集中交易对手机制要求其成员经常性地调整它们在信用交易对手处的担保数额。
　　国际社会，特别是金融稳定理事会，正在仔细监察场外衍生品交易市场改革的实施情况。金融稳定理事会被赋予监督“G20”国家就标准化、集中清算、交易所、电子平台交易以及在交易记录库中记录场外衍生品交易等金融基础设施作出的承诺，是否得到了国际一致认可的、非歧视性实施。
　　加强处置力度
　　我刚刚提到，强调系统重要性金融机构问题的另一个关键因素是加强处置框架，因为处置框架将极大降低有关当局被迫救助濒临倒闭的金融机构的可能性。在这方面，进展虽慢但稳步向前，很多国家已经采取措施来改进各自国内的处置程序，有关专家亦在跨国界决议问题上梳理相关议题并提出了解决方案。
　　一个良好的处置制度需具备很多关键因素。首先，被授权当局启动关闭问题金融机构的权限应当清晰明了。其次，应当成立国内、国际机构间信息共享和行动协调机制。再次，不论是对临时的危机处理还是对长期的金融机构关闭处理，都应有相应的预案。第四，应有足够可用的融资款项，支持法律上破产但仍可经营的机构，以及支持那些尚能继续经营的业务向其他金融机构之间的转移。最后，保护存款者及其他客户资产的机制亦必不可少。
　　美国的《多德-弗兰克法案》便提供了重要的新型机制，使美国有关当局能够迅速关闭“生命垂危”的金融机构（即使是那些大型复杂的金融机构），并最大限度地降低其对金融体系中其他机构的不利影响。欧盟委员会将在今年夏天提出的欧盟银行处置框架，将是另一个重要贡献。
　　鼓励在处置时可以减值的自救债券的发行也是处置机制的一部分。如同任何其他领域中面临风险的投资者一样，银行债券的投资者与其他行业的未获担保的债权人一样，需要识别银行破产时他们将面临的损失并为其定价。许多人认为，社会将无限度地担保这样的银行债务——纠正这个错误认识的一个方法便是在自救条款里清晰地描述这种风险。我之前提到的在银行倒闭时可将债务转换为股权的“后期触发”COCO债券，同样可起到这个作用。当然，银行也许会通过将其债务担保化的方式，使未担保债权人（包括存款人）留下资产，为防止银行这么做，自救条款同时规定了资产处留置权的下限。
　　将这个框架内的所有内容在“关键”国家里全部实施需要很长时间。在此期间，系统重要性金融机构的更高损失吸收能力可以减轻我们对未经验证的处置制度的依赖。
　　影子银行
　　改革议程里的另一个关键因素是，监督并在合适时处理可能来自影子银行系统的风险。2010年4月，金融稳定理事会出版了一份名为《影子银行系统：主要议题》的简短资料，从而开始了这方面的工作。影子银行被形容为“涉及常规银行系统之外的金融主体与活动的信用中介”，它能够发挥极为重要的作用，包括增加融资便利和增强流动性管理，并为银行和投资者提供管理信贷、流动性和期限风险的一系列制度安排。
　　但是，此次金融危机表明，影子银行系统同样可能直接或通过它与普通银行系统的关联性而间接引发系统性风险。同时，它亦将为套利创造机会，而这些套利可能严重破坏银行业严格的规则并导致系统内杠杆与风险的累积。
　　因此，我们务必加强监管，并在系统性风险与监管套利问题没有得到足够重视的领域加强对影子银行系统的规范。
　　毫无疑问，这是一个庞大而复杂的问题。它的复杂在于这是金融体系中一个快速演变的领域，因此，我们需要对那些有可能增加金融杠杆倍数、增加到期错配或流动性错配风险的金融创新进行积极地监控，从而决定是否需要干预以及应如何干预。
　　传统银行与影子银行的活动密切相关，且二者在之前的繁荣时期往往同步快速发展，认识到这一点非常重要。传统银行通常是影子银行链上的一环或为影子银行的主体提供隐性支持，并且常常从影子银行的活动中抽取可观的收入。当传统银行因信贷增长或监管要求而受到资本约束时，影子银行的业务通常将增长得更为迅速。
　　政策措施应能灵活适应金融体系的变化。金融稳定理事会当前所考虑的提议主要由以下两个方面组成：（1）关于高标准（全面性、规律性、灵活性、收集信息的能力等等）以及“三步监管”影子银行的监督建议。这三个步骤以所有非银行金融中介为开端，从而将关注点落实在关键的系统性风险以及可能由此造成的更大的潜在不良影响。（2）关于包括信息披露在内的未来监管工作开展的初步建议。由此，强调影子银行风险问题的一个途径便是加强对传统银行的监管力度，如对于证券化资产和或有信用额度实行更高的风险权重。在其他领域里，我们同样有很多可以改进的地方，比如增强对货币市场基金以及回购市场的监管。基于许多影子银行的全球性质，这些工作需要得到国际层面的协调。如我之前所言的，这些努力仅仅是一个开始。
　　
　　积极监管金融体系
　　我想说的第四点是，监管力度仍远远不足，我们仍需在确保新的监管框架得到一致、有效推行方面付出努力并推动其进展。
　　首先，很多国家都在建立宏观审慎监管主体以及保证这些宏观审慎措施得以实施的政策框架。“巴塞尔协议III”便包含了重要的宏观审慎元素，比如反周期性的资本缓冲。但是在某些时刻，我们仍需要更为灵活自主的措施，在许多领域仍有许多工作要做，如开发预测系统性风险的技术手段，收集用于这类评估的一致的全球性数据，以及加强证券市场中的折扣和保证金规则。
　　其次，仍需在新规则中加强对个体银行的监管支持。为确保银行达到与其所面临风险相当的资本要求、流动性缓冲要求和风险管理水平，严格的监管是非常必要的。同时，也应重视监管当局无法完全捕捉的金融创新所带来的风险或监管套利风险，并强调新型风险与经济发展在企业层面的影响。各国监管部门必须进行更加密集、更加深入的监管，特别是对那些大型复杂性银行更是如此。强调金融机构个体层面与宏观审慎层面的监管及其相互作用亦非常重要。
　　（本文摘自国际清算银行行长杰米•卡如纳2011年7月7日在卢森堡皮埃尔•维尔纳年度会议上的讲话，译者：张昕）