构建中国银行业杠杆率监管制度

　　2011年6月，中国银监会发布了《商业银行杠杆率管理办法》，对杠杆率的计算、监督管理和信息披露等问题做出了明确规定，建立了我国杠杆率监管的总体框架，对于提高银行体系的抗风险能力，维护银行体系安全、稳健运行，具有重要的意义。
　　
　　实施杠杆率监管的必要性
　　杠杆率监管有利于防止银行体系过度杠杆化。杠杆化程度过高是历次金融危机爆发的重要原因，本次金融危机也不例外。危机之前，西方国家金融机构通过发展表外业务、广泛参与金融衍生交易导致过度杠杆化，直接增加了单家金融机构和金融体系的脆弱性。危机之后，面临市场下行的压力，金融机构被迫去杠杆化（deleverage），进一步加重了危机的负面影响，对实体经济运行起到了巨大的破坏作用。通过实施杠杆率监管，对金融体系的杠杆化经营设置限制，有利于防止金融体系的过度杠杆化，降低危机发生的概率。
　　杠杆率监管对资本监管制度形成了有益的补充。危机暴露的现行资本监管缺陷是实施杠杆率监管的另一重要原因。2006年，巴塞尔委员会发布了修订后的《统一资本计量和资本标准的国际协议》（新资本协议），提高资本充足率的风险敏感性，允许商业银行采用内部模型计量自身的资本充足率。新资本协议的实施，适应了20世纪90年代以来国际金融业的最新发展，有利于防止监管套利，增强资本监管制度的弹性。但是，相关监管制度在实施中存在以下问题：一是新资本协议没有解决合格资本定义的问题。20世纪90年代以来，一些商业银行开始广泛采用创新资本工具作为银行补充资本的重要方式，各种类型的资本工具之间性质各不相同，影响了资本的内在统一性，同时，由于混合资本工具不具备普通股的永久性特征和吸收损失的能力，银行资本的整体质量下降。二是由于允许商业银行采用内部模型计算资本，一些商业银行利用复杂的经济资本模型套利，使得银行的资本总量减少，削弱了银行的风险抵御能力，据英国金融服务局（FSA）测算，英国部分银行模型测算的资本量低于第一支柱最低资本要求30％至50％的水平。资本质量和数量的问题在本次金融危机中表现得淋漓尽致。在面对危机时，一些西方国家主要银行资本严重不足，且各种创新资本工具没有起到吸收损失的作用，银行不得不通过外部筹资或依赖政府注资方式以弥补损失，给各国政府造成了巨大的财政负担。如何弥补资本监管制度的缺陷，提高银行的资本充足水平成为危机后国际金融监管改革的重要议题。为此，危机之后，国际上广泛达成共识，有必要在推进资本充足率监管制度改革的同时，引入杠杆率指标，防止金融机构通过内部模型进行监管套利，确保银行拥有一定数量的合格资本。
　　我国银行业资产规模快速增长的势头对加强杠杆率监管提出了要求。近年来，我国银行业金融机构资产规模持续保持较快的增长。截至2010年底，银行业表内总资产为94.3万亿元，同比增长19.7％，该增长速度明显高于国际银行业的平均水平。在表内业务快速增长的同时，商业银行的表外业务也增长很快，从而给其资本充足水平形成了巨大的压力，推动了银行业杠杆化程度的提高。为此，有必要通过杠杆率监管控制银行的杠杆化水平，促进商业银行审慎经营，提高其经营成本约束意识，转变当前以资产规模扩张为主的粗放式增长，推进其转向注重效率、服务与效益的集约型发展模式转变，维护其长期健康发展。
　　
　　国际上实施杠杆率监管主要动议
　　2009年4月，二十国集团（G20）领导人伦敦峰会提出，各国金融当局应当引入一个更为简单的指标，作为以风险为基础的资本充足率的补充，衡量金融体系杠杆的积累，尤其是应当加强表外敞口的度量，并要求巴塞尔委员会等国际标准制定机构负责设计该监管指标。
　　根据G20的要求，巴塞尔委员会成立了杠杆率工作组，对杠杆率的设计问题进行了研究。2009年12月，巴塞尔委员会发布了《增强银行体系稳健性》（征求意见稿），提出了杠杆率监管总体框架。2010年12月，巴塞尔委员会发布《第三版巴塞尔协议》（Basel Ⅲ），对杠杆率的基本构成、水平和实施时间表做出了规定，其主要内容包括：
　　第一，杠杆率是一个兼具有微观审慎和宏观审慎功能的指标，其引入的目标一方面在于控制银行体系的杠杆化程度，防止过度杠杆化可能给金融体系乃至实体经济造成的危害；另一方面在于为资本监管提供底线，强化以风险为基础的资本充足要求。
　　第二，杠杆率的分子为考虑了扣减项的一级资本，杠杆率的分母为调整后的表内外资产，表外项目在杠杆率的分母中通过高信用转换系数予以充分反映。
　　第三，根据巴塞尔委员会决策委员会（中央银行行长和监管当局负责人会议，GHOS）的决定，杠杆率的最低标准为3％。
　　第四，杠杆率的实施设定过渡期。过渡期自2011年1月1日开始，在此期间，巴塞尔委员会将设计杠杆率统计模板并跟踪研究杠杆率定义的要素和水平；2013年1月1日至2017年1月1日为并行期，2015年1月1日，单家银行开始披露杠杆率水平及其要素，巴塞尔委员会将密切监测杠杆率的披露情况。2017年上半年，巴塞尔委员会将根据并行期的观察情况，对杠杆率方案进行最终调整，以便在适当评估和校准的基础上于2018年1月1日将杠杆率纳入第一支柱。
　　
　　《商业银行杠杆率管理办法》内容解析
　　从银监会发布的《商业银行杠杆率管理办法》（以下简称《办法》）内容看，《办法》充分借鉴了巴塞尔委员会“巴塞尔协议Ⅲ”的相关内容，在杠杆率分子和分母的设定、各类资产的敞口计算规则等方面与“巴塞尔协议Ⅲ”基本一致。《办法》的主要内容包括：
　　引入杠杆率指标，作为微观审慎监管和宏观审慎监管的重要工具。银监会在加强对单家银行杠杆率监管的同时，持续监测银行业的整体杠杆率情况，加强对银行业系统性风险的分析与防范。
　　商业银行应当达到《办法》规定的杠杆率最低要求。《办法》规定，杠杆率指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本与商业银行调整后的表内外资产余额的比例。具体计算公式为：
　　杠杆率=（一级资本－一级资本扣减项）/调整后的表内外资产余额
　　其具体内容如下：
　　（1）杠杆率的分子采用一级资本净额，即扣除了各项扣除项之后的一级资本。2011年4月，银监会发布的《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》已经明确，监管资本将从现行的两类修改为三类，即核心一级资本、一级资本和总资本。由于银监会现行的《商业银行资本充足率管理办法》没有使用一级资本的概念，而是使用核心资本的概念，该一级资本实际上相当于现行《商业银行资本充足率管理办法》的核心资本。
　　（2）杠杆率的分母为调整后的表内外资产余额。其中：调整后的表内资产余额中，衍生产品按照现期风险暴露法计算；调整后的表外项目余额中，无条件可撤销承诺按10%的信用转换系数计算，其他表外项目按照100%的信用转换系数计算。衍生产品采用现期风险暴露法被公认为是较为审慎的确定衍生产品风险暴露的方法，其计算方法为：
　　现期风险暴露值＝以公允价值计算的重置成本＋名义本金×固定系数
　　作为国际上通行的计算商业银行衍生产品风险暴露的方法，现期风险暴露法的主要原理是，考虑到衍生产品风险的不确定性，在计算风险暴露时，除衍生产品合约当前的市值外，还应加上根据巴塞尔委员会固定系数计算的潜在风险暴露。
　　（3）根据我国银行业实际，杠杆率的最低监管标准为4％，高于巴塞尔委员会的要求。
　　（4）银监会同时规定了杠杆率实施的过渡期，即系统重要性银行应当于2013年底前达到杠杆率最低监管要求，非系统重要性银行应当于2016年底前达标。
　　商业银行应当建立杠杆率管理制度。商业银行自身的杠杆率管理制度是监管的基础，商业银行应当根据本行的风险偏好和风险承受能力确定本行的杠杆率水平。《办法》规定，商业银行董事会承担杠杆率管理的最终责任，商业银行高级管理层负责杠杆率管理的实施工作。《办法》同时要求商业银行应当设定不低于最低监管要求的目标杠杆率，有效控制杠杆化程度。
　　商业银行应当定期披露杠杆率信息。《办法》对杠杆率的信息披露提出了要求，明确杠杆率信息披露的最低要素范围、披露的时间和方式。
　　杠杆率的适用范围为商业银行，但其他非银行金融机构如政策性银行、金融资产管理公司、农村合作银行、农村信用社、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司和消费金融公司等适用资本充足率监管的金融机构应参照《办法》执行。
　　
　　《办法》实施对商业银行的要求
　　商业银行应当强化经营管理规划，加强自身的杠杆率约束。我国商业银行应当认真汲取西方国家商业银行高杠杆化经营带来的教训，根据自身的业务管理水平和资产结构，确定自身的目标杠杆率水平，尤其是要全面考虑本行各项经营业务的杠杆化效应，全面分析衍生产品的内嵌杠杆以及表外业务的潜在风险，综合度量本行的复合杠杆化水平，并有针对性地采取杠杆管理措施，控制银行的资产规模和业务扩张。
　　商业银行应当制订科学的资本补充规划，确保银行资本充足。尽管从目前来看，《办法》的实施只会在短期内给少数银行业金融机构带来一定的资本补充压力。但是从长期来看，由于我国商业银行资产增长速度较快，不可避免带来资本补充的压力。因此，商业银行应当综合考虑资本充足率和杠杆率监管要求，制订科学的资本规划，资本规划应当对本行的发展战略、资产增长速度、资本需要量和补充资本的渠道进行清晰阐述，实现资产与资本、核心资本的匹配增长，确保在资产增长的同时，银行资本充足水平不下降且资本质量保持稳定。
　　(作者单位：中国银监会政策研究局)