农村金融消费者权益保护的缺失与重构

　　90年代以来，金融业发展迅速，业务领域渗透到生活的方方面面。随着金融消费从单一的银行存取款不断向支付、理财、融资、投资等一体化交易延伸，金融消费者的权益侵害问题日益突出。源于美国的次贷危机暴露出金融消费者权益保护方面存在的监管缺陷，引起全球对金融消费者权益保护的高度重视。有效保护处于市场弱势地位的农村金融消费者权益，对于完善农村金融服务体系，消除潜在金融风险，维护金融稳定具有重要的现实意义。
　　
　　农村金融消费者权益保护的现状与问题
　　由于农业的弱质性，使得农村金融问题较于城市复杂得多，不同的逻辑安排下，农村消费者在消费金融产品时，很多权益难以得到有效保护，加之严重的信息不对称、缺乏可抵押物、存在特质性成本和风险、以非生产性借贷为主的四大基本问题的存在，使得农村金融消费者权益保护之路困难重重。
　　金融产品信息披露欠缺
　　一是金融消费产品价格不够公开。目前农村金融机构除存款利率、贷款基准利率在营业场地公示外，贷款利率浮动幅度、贷款的种类、中间业务收费标准、信用卡年费，借记卡跨行交易费等价格并没有完全公开。农村消费者缺乏相关金融知识，在不知情的情况下与银行发生消费关系，缺少选择的权利。同时，价格浮动区间较大。目前贷款利率政策规定，商业银行可在基准利率的基础上下浮10%，上不封顶；农村信用社可下浮10%，上可浮2.3倍，如何定价完全取决于银行自身，农村消费者处于被动接受地位。二是市场信息不对称。由于金融机构对金融政策的宣传力度不够，如利率政策、计息规定、结息规定、贷款罚息政策等，很多农民缺乏相关金融知识，发生纠纷时，投诉无门。
　　服务体系效率低，公平性不到位
　　一是由于一些农村金融机构从业人员素质相对较低，窗口过少，办事效率差，客户在办理业务时排长队、常排队的现象时有发生，少则一个小时，多则半天时间，致使客户浪费大量时间。二是信贷管理政策调整之后，贷款权限上收，农村金融机构的贷款审批占线过长、环节过多，致使农村金融消费者贷款难度加大，错过投资或生产的最佳时机。如农村信用社一般集中在一段时间发放生产性贷款，而此阶段过后贷款审批困难。三是贷款的附加条件不合理。农村金融机构个别信贷人员在审批贷款时，存在向贷款申请人私自索取回扣、接受贷款申请人财物或宴请等问题。四是银行处于自身利益和信贷风险的考虑，对农村地区的各类贷款积极性不高，并未按照银监会的相关规定将一定比例的农村存款用于农村贷款，存款流出现象依然严重。五是农村金融服务水平低，弱势农民难以享受到现代的金融服务。农村金融支付结算服务体系建设落后，金融产品缺乏，金融宣传不到位，农民对现代金融知识和投资理财产品掌握较少。
　　法律体系不够健全
　　一是金融消费者权益保护缺乏基本的法律规章，现有的《消费者权益保护法》是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律。金融消费由于消费对象的本质差别而有显著不同，所以在金融消费过程中，《消费者权利保护法》的适用性并不强。二是已出台的《中国人民银行法》、《中国银行业监督管理法》、《商业银行法》等一系列法律法规中，对于约束金融产品和金融服务的提供者、保护金融消费者，都没有明确的条款，对金融消费者与商业银行间一旦发生利益冲突如何进行调整，争议如何处理，由哪个机构来处理，处理的程序如何，怎样保证程序的公平性和公正性等具体问题，均没有做出明确的规定。
　　保护机构体系薄弱
　　在金融监管机构中，没有哪家监管机构将消费者保护明确列为其法定职责并设立专门部门处理相关事务，造成处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失。银监会主要侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管。保监会尚缺乏有效的消费者保护机制，因保险产品服务引发的纠纷呈逐年上升趋势。监管层多数是通过投诉热线等方式来处理消费者权益保护问题，其覆盖面、效率和效力均比较低，很难起到实质性的保护作用。
　　诉讼存在“瓶颈”
　　一是农村地区经济发展相对滞后，农村金融消费者法律观念淡薄，对于很多金融侵权问题缺乏法律解决意识。二是诉讼渠道不畅通。一方面纠纷处理机制欠缺。我国的金融消费者权益保护机制只能算是英国机制的“反向单一纠纷解决机制”（法院诉讼）；另一方面投诉处理平台不完善，纠纷的处理主要依靠银监会下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行调节，认可程度有限。三是即使选择司法路径，一方面面临诉讼周期长、费用高、举证难和执行难等诸多现实问题；另一方面，现行行政诉讼法规制度规定法院只能对金融监管机构具体行政行为的合法性进行审查，而对具体的行政行为审查缺乏可操作性的判断标准，客观上限制了法院受理案件的范围和空间。
　　
　　金融消费者权益保护的国际经验
　　从发达国家的实践情况看，各国一般从四个层次来构建金融消费者权益的保障机制：一是通过立法明确消费者权益保护的金融监管目标，并且成为金融机构监管的基本职责。二是规范投诉机制，加强金融机构的消费者权益保护制度建设。三是通过金融行业组织维护消费者的正当权益。四是积极寻求金融消费者权益保护的国际合作。
　　以组织规则见长的英国金融消费者保护
　　英国是金融消费者权益保护最具代表性的国家。英国于2000年颁布的《金融服务与市场法》，给予消费者全面的保障。由金融服务管理署（FSA）负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者提供进一步保障。同时，推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识。2001年6月，FSA启动了公平对待消费者项目，要求英国最大的35家金融集团每年报告实施该项目的情况。FSA要求各金融机构在推销自己的金融产品时都要保证高度透明，使每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。2005