试论农村集体土地制度改革的指导原则与政策建议

杨红梅

【摘 要】农村集体土地制度改革有其必要性和紧迫性。科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的关键核心。进行农村土地制度改革的政策建议主要有：在坚持社会主义公有制基础上，进一步调整与完善集体所有制；探索建立“国家监控管理下的农村集体所有制”的执行模式；尽快对农村集体土地进行明确产权、明晰产权主体、完善产权登记；农村土地改革应实现“同地、同价、同权”；农村各项改革进行统筹规划和部署等。

【关键词】农村集体土地制度；顶层设计；产权登记；产权主体

一、农村集体土地制度改革的必要性

中国经济改革虽然起自农村，曾经为国企改革提供了启示和方向，由于还没有在建立现代土地制度上着力，农村经济迄今仍处在市场经济的边缘，也难以利用社会主义市场经济体制的优势。改革30年来，并不是国家对农村经济的重视程度不够，从1982年至2007年，中央已发出9个1号文件来解决农村建设、农业发展、农民增收的问题，国家对农村的资金投入逐年提高，可谓举全党全社会之力破解“三农”问题，然而，城乡差距逐年拉大的态势仍未扭转。虽然出台的政策很多，资金的投入也很多，由于在农村没有像对城市经济那样进行市场化改造，没有进行农村基本资源－土地制度改革，市场经济体制的优势在农村无力发挥，国家解决城乡发展的政策和措施收效甚微。农村经济需要在农地制度改革完成之后才能适应市场经济大环境，才能充分利用社会主义市场经济体制的优越，才能有跨越式发展。

二、农村土地制度改革基本思路

（一）科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的前提核心

农村土地制度改革是国之根本，是坚持公有制社会制度、确保我国经济、社会稳定、健康、可持续发展的根本。具有非常的重要性和迫切性。但是，实际上到目前为止，由于农村土地制度改革是牵一发而动全身的重要事项，相关部门对此采取了比较谨慎的态度，即使在个别地区对农地制度改革进行了试点，其态度也是非常谨慎的。笔者认为这就是一种采用科学发展观分析解决问题的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于时不我待，我国市场经济体制发展到现在，农村土地制度改革的迫切性越来越明显，同时，这也是我国深化体制改革所绕不过去的一道坎。尽早明晰农村土地改革的思想、原则与思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基础；

虽然我国的市场经济体制改革及国有企业改革等等，均取得了相当大的成就，但是，在推进改革的过程中我们也付出了许多原本不需要付出的成本和代价，也走了许多本可以避免走的弯路。究其根本原因就在于我们在进行相关改革时对改革的顶层设计及指导思想和原则重视不够，战术性的手段、措施较多，战略指导原则思想研究不够。实际上，制定科学的顶层设计与明确的为民谋利的指导思想是农村土地制度改革的关键核心。

结合我国的基本社会制度与经济发展的实际需要，农村土地制度改革应明确以下指导思想和原则：

1、坚持学习和贯彻“三个代表”重要思想及坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，这是保障农村土地制度改革所应坚持的最根本的指导思想和原则

由于我们现在还是一个发展中的农业大国，还有8亿多农村人口，而农村土地改革会涉及他们最基本的利益，堅持“三个代表”思想和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的权力观、地位观、利益观是正确保障农民利益，维护社会和谐、稳定发展，在农地改革措施和方案中进行科学取舍的根本指导原则。

2、所有的农地改革必须坚持被改革农民利益至上、全面保障农民利益的原则

我国是农业大国，这是一个在较长时期内都客观存在的事实，农村以及农民的稳定发展是国之根本。另一方面，农民历来都是社会中的弱势群体，其合法权益极易被侵害和掠夺，而农地改革涉及整个农民群体，如果不坚持这一原则，改革后的许多农民极易向赤贫化发展。在国企改革中，由于经验等不足，我们伤害了工人；农村改革，不能再伤害到农民了。农民群体的不稳定会是社会不稳定的一个重要因素；

3、所有的农地改革必须坚持依靠农民、发动农民的原则

农民是农地改革的关键主体之一，依靠农民、发动农民是农地改革能否顺利进行，能否提高改革效率、实现改革效果与目标的关键，只有依靠农民、发动农民才能解决农地改革中碰到的各种具体问题和困难，发动农民积极性有利于提高农地集约利用，更快更好的建设社会主义新农村。只有坚持依靠农民、发动农民的原则，才能获得最广大农民群众的积极支持和拥护，真正实现社会和谐、稳定发展，为我国工业化、城市化发展打下良好的社会环境，为中华民族腾飞打下坚实基础；

4、农地改革必须在制度上严防因农地改革而导致不当得利集团的出现

作为市场经济体制发展的必然，目前将要面临的农地制度改革同我国的国企改革面临的许多风险一样或类似。前车之鉴可以作为农地改革的借鉴。迄今为止，包括国有和集体在内的公有制企业改革，在很大程度上其产权交易主体被限定在了国家与企业经营管理者之间，而作为企业真正主人翁的企业职工却被排除在了产权交易的均衡博弈结构之中。国企改革的一个副产品是出现了一个新的暴富阶层，这些暴富阶层或是来自于国企原来的经营管理者，或者来自一部分“下海”的前政府官员，或者来自参与国企资产重组的民间人士。他们中的相当部分是以各种巧取豪夺、瞒天过海、暗渡陈仓等方法，以极小的代价获得了国有资产所有权的让渡，成就了中国社会一夜暴富的神话。而工人作为国有企业的主人反而没有议价权利，并且在整个国企改革中成为了改革成本的最大承担者。而在农地改革中，情况可能更加复杂，一方面是农地的集体所有制仍然存在产权主体缺位的情况，普遍是由村镇干部作为集体产权代表行使集体产权处置权；另一方面，由于农民个体是弱势群体，在产权交易初期，在资产价值还未能通过市场的反复交易而明确的情况下，单个的农民在缺乏足够信息的情况下，不对等交易甚至变相掠夺必然产生。同国企改革类似，极可能出现以村镇干部为代表的暴富阶层以及大量农民的迅速赤贫化。如果出现这种结果，将是农地制度改革最坏结果之一，这会严重影响社会稳定发展，进一步激化已经很严重的两极分化状况。

5、在农地改革中中央及地方政府必须明确在改革中的位置，必须能够具有通过牺牲短期利益获取长期利益及持续发展的充分认识

由于在现有房地产体制下，地方政府是土地财政的最大受益者。一旦进行农地改革，地方政府可能成为利益损失最大者，为了确保地方政府短期利益，极易导致地方政府利用其公权力影响甚至扭曲和改变农地改革的目标。这比国企改革更复杂，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只从自身利益出发，必然会给农地改革造成极大阻碍和制约，而其负面效应必将远大于国企改革，这是农地制度改革的另一个最坏结果。

三、进行农村土地制度改革的政策建议

1、在坚持社会主义公有制基础上，进一步调整与完善集体所有制

由于我国的基本制度是社会主义公有制，在农村土地制度改革中，这是必须坚持的，否则，一旦进行农村土地制度私有化改革，则会引起社会体制的根本转变，会使整个社会付出沉重的代价，这是不现实也不符合中国国情的。在农地制度改革中必须坚持社会主义公有制。农村集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，但是，农村集体所有制中存在一个最大的问题就是农村集体财产尤其是农村集体土地所有权存在主体虚位的问题。有学者总结了因农村集体土地所有权主体虚位而造成的不良后果:其一，农村集体土地所有权实际上为镇村干部所有，则少数干部凭借此权利任意摊派，或任意处分土地，以权谋私；其二，土地名为集体所有，实际上为少数人所有，直接导致广大农民对土地缺乏应有的亲密感和责任感，对于农村耕地的保护和改良不利，对农村经济发展存在消极作用。由于我国城市化进程的加快，对于土地的需求量越来越大，而城市的土地供给已近极限，农村建设用地成为开发商的绝好目标。于是，部分村镇干部与奸商勾结，将农村用地以私下交易的方式转让给开发商，有的甚至将耕地转为建设用地出售，导致了我国农村建设用地市场的混乱局面。基于此，为保障集体资产不大量流失，维护普通农民合法权益，现有农村集体所有制需要进行调整和完善，根本措施是建立“国家监控管理下的农村集体所有制”。其涵义是在保持农村集体所有制不变的前提下，由国家承担对集体财产的监控权及保障集体土地资产保值增值的监督管理权，行使相应行政权力。这也是农地改革的前提和基础；

2、探索建立“国家监控管理下的农村集体所有制”的执行模式

执行模式可以是多种多样的，在此仅作抛砖引玉的分析。可以借鉴国有资产管理模式，设立“农村集体资产管理委员会”，行使对集体资产保值增值的行政职能。在此主要有以下几点须注意：第一，需要注意不要因此而进一步扩大国家行政编制。“农村集体资产管理委员会”的行政结构及人员设置可以与现有行政机构改革统一规划，由与其相关的部门抽调人手组建，如从农业、林业、渔业、国土等部门抽调人员组成；第二、“农村集体资产管理委员会”应该采用条状管理模式而不要采用块状管理模式，即由中央直接管理，地方为中央的派出机构，对中央负责，避免受地方政府的不当管理；第三、构建农村集体资产登记及交易管理机构，逐步规范农村集体资产的权属登记及实现农村集体资产流转均须通过交易管理机构采用招拍挂的形式完成流转；第四、在农地制度改革中要实行行政与经济职能分离的农村行政体制改革，即将现在的村镇政府机构的职能转为完全行政职能，剥离镇村政府行使集体资产代理人全权处置集体资产这个经济职能的权力，这是防止农村土地资产流失，造成严重贫富分化、影响社会稳定必须采取的措施。

3、尽快对农村集体土地进行明确产权、明晰产权主体、完善产权登记

由于目前集体土地使用权主体缺失，这极易造成集体土地资产流失、贫富分化、腐败贪污等问题产生。为保护集体和农民利益不受损害，集体土地确权、明晰产权主体、完善产权登记是当务之急。

4、农村土地改革必须改变现有的城市土地与农村土地之间存在的较严重的同地不同价、不同权的状况，实现“同地、同价、同权”

农地是农民最重要的财产，而现在城市土地与农地之间存在较严重的同地不同价、不同权的状况，其后果是：第一、普通农民合法权益受到侵害；第二、在征地拆迁中出现许多的矛盾和纠纷，据专家调查，村庄农民上访原因中，有43%是因为征地，23%左右是因为承包地的流转；第三、容易导致贪污腐败现象蔓延。但是，在“同地、同价、同权”改革中，有一个问题必须注意，就是农民最根本的宅基地住宅和承包地可否完全市场化流转问题。笔者认为为了维护好农民权益，应该设置一定的限制条件，以免出现大量无地、无房、无业的三无农民；

5、将行城镇化建设与城镇农村规划、农村土地集约利用、农村社保制度建设、集体经济、农村社会公用事业建设保障机制改革进行统筹规划和部署

农村土地制度改革的目的就是在保障农民利益不受损害的前提下，利用市场化机制盘活农村集体土地资产，促进国家整體经济做大做强，实现全民小康。农村土地资产的盘活根本思路主要在保障基本耕地前提下，使集体土地得以集约利用。但是，集约利用可能出现一个问题就是会使许多农民无业可做。因此我们必须在农地改革中统筹规划协调好各种矛盾和问题。以实现改革的目的和效果。

6、农地制度改革中要注意的其他问题

（1）为维护农民合法权益保障农地资产流转的次序，需要加快建设农村集体土地价值评估与咨询的中介机构，如农村房地产、林权、土地评估机构等；（2）需要为普通农民建立科学的乡镇集体企业土地使用权及其他集体土地使用权的收益共享机制，如集体入股分红等模式；（3）农村土地制度改革是一个系统工程，涉及面非常广，必须处理好各个关键环节，控制好风险，因地制宜原则，循序渐进，注意与国家整体经济结构转型，产业转移相配合。