“飞地经济”模式下的共赢机制探索

【摘 要】“飞地经济”是促进区域发展的一种模式，本文结合北碚区对口支援巫山移民工业基地的实践经验，对“飞地经济”模式下的异地办园扶贫新方式进行了深入的分析和探索，得出一定的启示，并提出了对策建议。

【关键词】飞地经济；共赢机制；探索

随着经济全球化、区域一体化深入，越来越多的地区，依据比较优势，从自身的资源禀赋、基础设施、产业技术、市场需求以及政府政策等发展条件出发，通过各种资金、生产要素跨区域的合理流动，不断使本地区的发展提速上档。这种资金、生产要素的流动是促进经济增长和区域协调发展的必然要求和客观趋势[1]。

一、“飞地经济”模式概述

（一）“飞地经济”的内涵

飞地经济是指坐落于一行政区域内，而产值、税收、收益却归属于另一行政区域的项目聚集区。前者称为“飞入地”，后者称为“飞出地”，两者在比较优势存在的情况下，通过要素的经济地域运动实现资源要素重组，最终目的是为了打破行政区域限制实现区域经济一体化目标。

（二）“飞地经济”的分类

按照飞地经济的流向可分为两种模式：

1.发达地区向欠发达地区移动模式。该模式是随着经济发达区域土地、人力资源等要素成本上升，政策优势不复存在，通过企业组团和政府间协议形式在其它他欠发达、土地劳动力供应较为充足，具有较好引资政策优势的区域建立工业园区的梯度模式。该种飞地经济模式以江苏大丰、海安县的上海杨浦工业园和“泛长三角”安徽等部分地区等最为典型。

2.欠发达地区到发达地区移动模式。这种模式主要是通过共享经济发达地区良好经济区位条件，即欠发达地区到要素聚集能力强、交通、通信以及市场条件较好区域建立独立工业园区的做法，通过欠发达区域的资源、项目、政策优势与发达区域的优势条件的整合，实现区域经济一体化发展。该种飞地经济模式，以重庆市北碚对口支援巫山移民工业基地设立的“飞地”最为典型。园区实现了三峡库区政策、劳动力和特色产业优势与主城交通、通信及市场优势的有效结合，为解决生态移民和三峡库区安稳致富提供了经验借鉴。本文以该园运行模式为例，就基本情况、经验问题及进一步发展的政策建议作实证分析。

（三）“飞地经济”的特征

1.不相隶属的行政区域的空间转移。这体现园区建设及管理的主体属于不同的行政所辖区域。由于所处区位环境的限制，一方在规模扩展时无法选择在原区域所在地进行扩张，只能寻找有利于自身发展的其它地区进行合作，从而使自身得以发展。一方受限于资金、项目，另一方受限于劳动力、原材料或优惠政策等资源，使这不相隶属的空间转移得以实现。

2.资源互补的优势。这是最重要的特征，也是促使合作双方进行异地建设的最大动力和条件。飞地经济之所以产生，就是因为一方在自身经济发展过程中遇到了资源限制，为了避免这些限制、谋求发展，它们就要寻找能弥补其劣势的优势资源地区进行合作，通过发挥各自不同的优势、产生互补效应[2]。

3.互惠互利的双赢。飞地经济的最终目的就是要取得合作共赢性，这贯穿于园区建设和发展的整个过程中，同时也决定着园区经济发展是否能够保持持久性。这一合作共赢性特征不仅仅是单纯的合作关系，在合作关系中还存在着竞争的因素，比如两地税收、财政等的分成关系是一种有利于合作双方共同利益的双赢性竞争[3]。

二、北碚对口支援巫山移民工业基地的经验分析

（一）背景原因

重庆是典型的“大城市大农村大库区大山区”结构形态，实施着“一圈两翼”发展战略，其中重要内容之一就是“一圈”尤其是处于“一圈”核心区域的主城九区对口支持扶持库区相关区县。由于巫山县不具备区位优势，交通不便捷，技术人才匮乏且市场狭小，要引进外地企业很困难，若要壮大巫山等库区县域经济，必须另辟新径。主城区对口支援库区县联合异地办园，正是将支持库区产业发展的优惠政策与主城区良好的发展条件有机结合起来，探索重庆主城区对口支援三峡库区移民重点县的有效方式。国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）明确指出：完善“一圈”对口帮扶“两翼”机制，推进异地办园、协助引进项目、援建标准厂房、对口扶持企业等工作，探索建立要素和收益共享的“一圈两翼”互利共赢发展新机制，这使得重庆市唯一一例异地办园的北碚区对口支援巫山移民工业基地得到了国家政策的支持。

（二）运行模式

1.管理模式。北碚区与巫山县共同组建园区管理委员会和园区开发有限公司，开发公司的组建费用由双方共同出资，各占50%。管委会在北碚区、巫山县共同领导下独立开展工作，以北碚管理为主，巫山方派人参与、协助。区县党委、政府共同成立园区领导小组，领导小组定期召开会议，决定园区建设大政方针，决策园区重大事项，任命园区重要领导人员，领导园区管委会等。

2.建设模式。移民工业基地开发建设有限公司作为移民工业基地的开发建设单位和融资平台，在移民工业基地管委会领导下争取各项政策支持和项目投入，多渠道筹集建设资金，大力推进开发建设。移民工业基地实行统一规划、统一建设和统一管理。由园区开发公司在园区管委会领导下，根据园区开发建设实际情况，积极争取国家、市各项政策和项目投入，多渠道筹集资金，灵活选择多种建设模式。园区各项税费收入优先安排用于园区建设。市政府同意从巫山平移2平方公里建设用地指标到北碚辖区内的远景建设用地内，用于建设移民工业基地。几年来，移民工业基地共计投入约11亿元，已全面完成征地拆迁和基础设施建设。两区县政府根据各自拥有的优惠政策和经济实力，共同给予扶持。为支持移民工业基地的发展，巫山每年将北碚本级财政一般预算收入1%的对口支援资金，拿出50%用于移民工业基地基础设施建设。几年来共拿出1339万元北碚对口支援资金用于移民基地建设。

3.政策支持。巫山县享有国家级贫困县各项招商引资和税收政策；移民工业基地享有国家支持三峡库区产业发展和國家支持西部大开发优惠政策，重庆市统筹城乡配套改革试验区政策、发展特色工业园和推进高新技术产业化政策，以及北碚区招商引资等一系列优惠政策。

4.利益分配。北碚区与巫山县按照利益共享、责任共担的原则，建立利益共享机制。移民工业基地60％以上的就业岗位原则上定向招收巫山县经过职业技能培训的城乡劳动力，其中60％以上优先安排巫山县移民劳动力。移民工业基地实行封闭式运行，单独核算，其新引进的市外工业企业实现的增值税、营业税和企业所得税，按现行财税管理体制增收，市级收入的全部和区级收入的50%返还巫山县。

三、“飞地经济”模式下的异地办园存在的主要问题

（一）合作机制不健全，难以形成深度联动。

由于双方对异地办园的认识程度不同，没有建立起操作性更强的多元投资机制、利益分配机制、相互补偿机制等，特别是利益分配机制有欠缺，影响结对双方联动积极性。目前，“一圈”与“两翼”间缺乏有效的要素和收益共享的利益分配机制，“一圈”区县缺乏参与“两翼”联动的动力，“两翼”受援区县逐步产生被动受援心态，制约了“一圈两翼”深度联动，致使异地办园推进难。

（二）规划滞后，难以形成规模效应。

一是由于国家实行宏观调控，对新增建设用地、农地转用和耕地占用的控制越来越强，城规规模无法争取和突破。目前，只获批了少量的控制性详细规划，城规大部分未覆盖，特别是移民工业园进入两江新区水土高新技术产业园后，园区自身开发建设还需加强科学规划；二是受援方平移出的建设用地仅为2平方公里，致使现在的园区规模过小，不能满足受援方劳动力转移和移民安稳致富的需要。

（三）政策落实不到位，难以形成高绩效。

由于相关政策滞后或没有落实到位，建园工作常用多种政策转换或“打擦边球”的方式推进，难以保证建园高效进行。比如由于移民工业基地不在市规划建设用地范围内，不得不采取土地流转形式取得项目建设用地。由于许多项目未被现有规划全覆盖，影响了项目建设用地手续的报批，从而难以办理相应的建设手续。由于受规划、用地影响，项目贷款的“一书三证”必备件难办，限制了向银行贷款融资，一时难以完全满足用地、项目建设资金的需要。

四、启示和对策建议

（一）启示

1.统筹城乡发展的新载体。北碚对口支援巫山移民工业基地的建设，就是对城乡统筹发展的一个实践性探索，是打破城乡界限，将城乡作为整体考虑，促进城乡相互协作、优势互补、协调发展，实现城乡共繁荣的新思路和新载体。一方面增加了转移劳动力的收入和库区县经济实力。巫山县是典型的劳务经济发展的重点区域，打工经济占全县农民收入的60%以上，通过异地办园，使农民自发的外出打工转变到组织有序的劳动力就业转移。同时，通过各种优惠政策的叠加，库区县政府从异地办园获取的财政税收相当可观，这大大增强库区县的财政实力，促进当地基础设施建设和社会事业的发展。另一方面，都市因这些农民工融入，工业、建筑业、制造业、服务业等行业得以蓬勃发展，农民工为当地经济发展做出了一定的贡献。

2.区域联动共发展的新机制。区域协调发展意味着各种资源、要素、人口的有序合理流动，通过优势资源互补和互惠互利的原则，各行政区域之间达到缩小差距共同发展目的[4]。飞地经济模式下的异地办园扶贫方式，对于“一圈”而言，可以实现产业结构的调整升级，通过土地指标平移，化解土地等要素成本上升对经济发展的瓶颈制约，实现区域技术、管理水平的提高，完善区域产业体系，提高区域品牌形象和竞争力。对于“两翼”而言，可以转移出人口，对土地资源进行一定的整合，通過农业结构调整，大力发展特色产业，实现农业产业化、集约化，通过高山移民、退耕还林等方式，对长江生态环境起到了保护作用，体现了区域协调发展、人与自然和谐发展。

3.移民致富安稳的新路径。缩小三大差距，促进共同富裕是重庆在新时期的一项大探索、大改革和大发展。如何解决好三峡移民的致富安稳问题就显得尤为重要。通过异地办园模式，有序有组织地转移出三峡库区农民，避免了农民自发进城务工的管理无序性，和由此带来的潜在不稳定因素导致的社会危机。异地办园是解决库区移民就业的平台，库区移民在园区内务工就业，获取报酬，走上了一条致富安稳之路。

（二）对策建议

1.进一步提高对飞地经济的认识。

飞地经济，是缩小三大差距、促进共同富裕的新实践，是城乡统筹发展的新载体，是城乡互动发展的新机制，是移民就业、安稳致富的新路径，是探索加强生态建设和环境保护的新办法，它对于加快我市统筹城乡、区域协调发展，具有十分重要的现实意义。

2.科学制定移民工业基地规划。

在制定规划时，要考虑预留园区开发建设后续用地指标，以避免由于用地指标不足，影响园区整体开发建设；异地园区用地涉及农用地转为建设用地的，给予用地指标倾斜，计划指标不足的，在全市内进行协调；在坚持原则的前提下，审批时，对异地办园所涉及的城规、土规应打破常规快速办理。

3.研究完善相关政策机制。

一是建立和完善利益分配和激励机制。在利益分配机制上，移民工业基地内市级收入的全额和援助方收入的50%返还受援方相关县，其余经济指标按5:5分配给共建双方，充分调动双方积极性。在激励机制上，建立企业引导激励机制，对“一圈两翼”产业协作项目在资金、担保、融资等方面给予优先支持[5]。

二是完善多元投资机制。在各地发改委设立异地办园发展资金，主要用于帮助工业基地建设的资金融通；政府为异地办园贷款提供担保机构，对“一书三证”不全时，可按特例特办，满足用地、项目建设资金的需要。

三是建立区域生态环境保护补偿机制。工业基地建成后，应按受援方平移建设用地指标的多少，在每年工业基地收入利润中按一定比例提取费用，用于受援方生态环境保护，加强长江流域重庆段防护林和区域生态文明建设。

4.进一步探索完善合作运行方式。

在政策上，整合“两翼”扶持政策，移民工业基地除享受当地有关优惠政策外，还给予“两翼”特殊优惠政策，实现优惠政策叠加。在合作形式上，最初的合作是两区域间点(如管理经验、机器设备，抑或土地、劳动力等单一资源)的合作，随着这些点与点联系在市场经济规律作用下的增强，可促使双方合作领域逐步扩大，合作方式逐渐多样化，比如将优势产业的培育放在“一圈”，将主机成套企业的零部件生产向库区腹地转移等，进而变为面与面之间也就是两区域经济上更广泛、更密切的合作，使双方各自收益逐步增加。

参考文献：

[1]胡俊文.基于国际产业转移的比较优势动态变化规律研究[J].江汉大学学报(社会科学版),2010(7)51-52.

[2]任浩.“飞地经济”如何助推中部崛起[J].决策,2007(11):29-30.

[3]安增军,林昌辉.可持续“飞地经济”的基本共赢条件与战略思路[J].华东经济管理,2008(12):42-46.

[4]哲儒.产业升级——开放条件下中国的政策选择[M].北京:中国经济出版社,2006.

[5]黄小梅.探索“飞地经济”模式下多方共赢的动力机制[J].厦门特区党校学报,2010(3):57-60.

作者简介：杨欣（1970—），湖南湘潭人，中共重庆市北碚区委党校教研室主任，副教授。