地方慈善立法开闸

　　近几个月以来，广东省民政厅政策法规处处长王先胜频繁组织座谈会，征求意见，为《广东省慈善事业条例》草案的修改而忙碌。他希望，能将这份草案在6月提交省政府常务会议讨论，并争取年内出台。“希望这部新法能激发民间慈善活力。”王先胜说。
　　汶川地震之后，民间慈善井喷，公民社会初见端倪。在此局面下，慈善制度之落后日显尴尬。
　　《慈善法》起草至今已逾五年，但其何时颁行，仍无时间表。究其原因，各方在立法宗旨、政策定位以及管理体制等关键问题上仍未达成共识。
　　在上位法久滞不前的现实下，多个省份不再等待，纷纷着手推动地方慈善立法进程。在广东省之前，2010年1月，江苏省在全国率先通过《慈善事业促进条例》，11月，湖南通过《募捐条例》，11月上海静安区大火后，募捐乱象丛生，上海的慈善立法亦加速进行。
　　地方慈善立法在多个方面均有所尝试，包括突破双重管理体制，开放慈善组织注册；打破公募垄断，扩大慈善组织募捐权；建立监管规则，回归政府应有之责等等，凡此种种，皆为困扰慈善发展的制度沉疴。但囿于制度壁垒，各地慈善税收制度改革均无显著突破。
　　地方的先行先试，并不能全面改变现行的官办慈善体系。但从各地趋势看来，让慈善回归民间，当属题中应有之义。
　　
　　地方慈善立法潮
　　2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》（下称《江苏条例》）获得通过，并于同年5月1日开始实施，这成为中国第一部地方性慈善法规。
　　江苏官方在解释立法动机时表示，江苏慈善事业发展迅猛，慈善捐助总额居全国前列，现实的发展需要一部慈善事业法规。
　　《江苏条例》明确规定，取得募捐许可的公益组织均有资格对公众募捐，这意味着公募权覆盖至民间组织，而在过去，公募权由公募基金会、红十字会、慈善会等几家分享，而它们多具有政府背景。
　　跟随江苏其后，2010年11月27日，《湖南省募捐条例》（下称《湖南条例》）获得通过，2011年5月即将生效。其特点在于，作用对象不再限于扶贫济困等狭义慈善组织，而扩大到公益范畴，科教文卫体乃至环保等事务，亦被纳入其范围。
　　2010年4月，《广东省慈善事业条例》（下称《广东条例》）立法启动。同年10月，广东省民政厅将草案提交广东省政府法制办，目前正处于修改讨论阶段，官方人士表示，此法力争2011年下半年正式出台。
　　2010年，上海市人大牵头，展开了为期半年的慈善立法调研。11月15日上海静安大火之后，一度出现募捐乱象，各类组织号召募捐，甚至出现一些个人劝募行为。这在一定程度上加快了立法进程，据《财经》记者了解，《上海市社会募捐条例》（下称《上海募捐条例》）目前已形成草案，相关立法程序将于2011年下半年启动。
　　此外，深圳《非营利组织法》亦在酝酿之中。
　　对于此波地方慈善立法热潮，北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀分析，中国的专项慈善立法一直缺失。在现实中，每当灾害发生，个人、政府部门、机关单位自行募捐的情况层出不穷，却无规则加以约束。“我们国家上位法的立法周期太长，又有大量的实际问题需要解决，特别是在慈善领域，地方上已经等不及了。”王振耀说。
　　
　　呼之不出的上位法
　　目前中国有关慈善的法规，主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》，以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，其余则多为部门规章和政策性文件。
　　然而，《公益事业捐赠法》只调整一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，其余大量规范层级、效力均不高，且相互之间缺乏协调和配套。
　　因此，制定《慈善法》的呼声多年来一直不断。2005年，民政部正式启动立法工作，并在2006年拿出草案。按当时计划，《慈善法》将于2006年进入国务院立法计划，2007年进入全国人大常委会审议程序，但最终未果。
　　究其原因，各方在《慈善法》立法宗旨、政策定位以及管理体制等多个方面，均未形成共识。
　　其中，最主要的争议在于，慈善到底是民间事业，还是公共事业，如果属于后者，则意味着政府也可参与其中。中共十七大提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。基于此，全国人大法工委方面认为，慈善应作为社会保障的补充，应在社会保障体系内。
　　这种观点与民政部的立法初衷有所区别，一位民政部内部人士告诉《财经》记者，民政部认为，慈善应该是一个外延很大的概念，包含环保、动物保护、文化遗产等等公益内容，而不仅仅是社会保障的补充。
　　2010年7月，国务院法制办在苏州召开慈善立法研讨会，法制办副主任郜风涛在会上表示，慈善立法应当明确慈善的自愿性和民间性的定位，并在此基础上，进一步明确政府和社会在慈善领域中的职责权限。他认为，政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，而不能充当慈善的主体。
　　另一个焦点则涉及民间组织的管理体制。按照现行法规，民间组织的成立受到严格限制，大量民间慈善组织无法逾越双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对其进行监督管理。这些民间组织因无法找到业务主管单位，只得采取工商注册方式存在，这样一来，其运行会受到很大影响（详见《财经》2010年第9期“NGO‘血栓’”）。
　　此外，《慈善法》还需对现有各种条例、规定的内容进行整合、衔接，特别要论证《慈善法》与现行《公益事业捐赠法》的关系。在前者长期缺位的情况下，后者充当了慈善公益事业基本法的角色，如果《慈善法》出台，两部法律可能出现重叠。学界倾向于《慈善法》将《公益事业捐赠法》加以吸收，前者施行的时候，后者即可废止。
　　《慈善法》难产，慈善事业却在踏步向前，民政部官方数字显示，至2009年底，全国已有各类社会组织43.1万个。
　　
　　“慈善权”扩大
　　既然要为慈善立法，首要的问题便是“慈善权”应该赋予谁。长久以来，红十字会和慈善会是中国最大的两家慈善组织，两者皆按照“社会团体”登记。前者完全比照行政机构建立，后者则为民政部部属社团。两家组织的总会都设在北京，其下分设省级分会及数目庞大的市、县基层组织。以两大社团为主，部分公募基金会为补充，组成了中国慈善体系主体，由于两大社团的行政化管理，以及公募性基金会多挂靠政府部门，此慈善体系的官方色彩浓烈。
　　此轮地方慈善立法颇具灵活性，主要便体现在对于官办慈善体系的