牧区何往

　　
　　第二次全国牧区工作会议即将召开。距上一次也是第一次全国牧区工作会议在北京召开，已过去24年。
　　
　　1987年6月，时任国务院副总理田纪云作出《争取我国牧区经济有个较大的发展》的报告。这次会议对前一时期工作中存在问题作出纠正，但更多的是对未来牧区发展的重新定位。
　　
　　24年之间，作为世界第二大草原大国，中国拥有的4亿公顷天然草原中，90％以上的可利用天然草原发生了不同程度的退化，中度和重度退化面积达到43％，严重退化草原面积则超过1.8亿公顷。
　　
　　随着草原退化、草场质量的不断下降，草原生态问题日益突出，滚滚沙尘最终从内蒙古锡林郭勒盟（下称锡盟）地区裹挟千里抵达京城。随后包括退牧还草、草原围栏、京津风沙源治理在内的一系列工程开始实施，但草原牲畜超载率一直居高不下，生态保护效果仍不理想。多年来，草原生态学家、社会学家、经济学家以及地方政府官员、牧民对草原生态保护政策和项目的争议从未中断。
　　
　　虽然这次会议并未召开，但宗旨性文件──《关于进一步推进牧区工作又好又快发展的意见》（下称《意见》），已于6月上旬在小范围内发布。从文件内容来看，发展现代草原畜牧业、稳定和完善草原承包经营制度等原有的政策方向并未改变。
　　
　　草原的生产生活方式因区域不同而差异明显。牧区政策应否“一刀切”？在草原确权、围栏及舍饲各方面又当如何抉择？
　　
　　第二次全国牧区工作会议由此被视为一个契机甚至新的起点。各方希望这次会议能够解决前期遗留的问题，并规划未来的牧区发展。
　　
　　草原昔与今
　　
　　年届73岁的刘书润他戴着帽子、穿着迷彩服，坐在北京梨园一处平房的沙发上，不远处的书桌上放着他搜集的关于牧区政策研究的各种资料。
　　
　　1964年，刘书润毕业于内蒙古大学生物系生态地植物专业，随后在牧区待了近40年。他目睹了草原的繁盛，也见证了草原的严重退化。
　　
　　与内地农村施行的人民公社有别，当农民“计工分、吃大锅饭”时，上世纪60年代内蒙古自治区施行“工资制”：“一个马倌一天的工资是3元，一个月有近90元的收入，当时北京的大学生毕业之后月工资只有四五十元。”
　　
　　上世纪80年代初，在农区逐步落实家庭承包经营责任制之后，这一制度后来被引入牧区。不过，初期的政策设计并未充分考虑到农耕文化与游牧文化的本质区别，牧区的承包只分牲畜，未将草场划分承包到户，由此酿成“公地悲剧”——牧民开始“疯养”牲畜，草场资源逐渐紧张。
　　
　　在中国草学会秘书长、中国农业大学动物科技学院副院长王堃看来，与农区土地不同，在当时牧区没有办法划定边界，而且由于当时草原面积很大，对草原承载力的考虑也欠缺。
　　
　　根据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组的调查数据，仅以锡盟为例，上世纪80年代初，锡盟实行牲畜承包到户后，放牧牲畜数量由20年前的500万，增加到1000万；10年后，这一数字则变为1500万。
　　
　　上世纪80年代中期，中央政府开始意识到土地和牲畜没有同步承包所带来的问题，并于1987年召开了第一次全国牧区工作会议。
　　
　　正是这次会议指出，应明确草场管理使用权。对于草场的承包方式，会议则给出了灵活的处理原则：“冬春草场适于承包到户的要承包到户，不适于承包到户的可以承包到联户或自然村。夏秋草场可参照历史情况和牧民放牧习惯，划分放牧范围，建立管护制度。草场承包和划分使用范围，要从实际出发，在牧民所能接受的前提下，有领导地进行。”
　　
　　1985年开始，锡盟开始实施草场承包到“浩特”（即村民小组）。但是，尽管草场承包方式的转变提高了牧民的生产积极性，对草原的生态保护并没有达到预期中的显著效果。
　　
　　除了过度放牧，大面积开垦和全球变暖也加剧了牧区草原的进一步退化。
　　
　　这不仅将牧民的生活拖入困境，锡盟草原生态屏障的作用明显削弱，成为威胁首都和华北地区生态安全的重要沙源。
　　
　　由此，国家开始重视草原问题，并开展了包括天然草原植被恢复与建设、退牧还草、草原围栏、京津风沙治理等工程在内的系列工程。
　　
　　2006年底至2008年中期，国务院发展研究中心农村经济研究部组织多方专家对草原生态问题开展了调查和研究，对内蒙古、甘肃的2个盟（州）和4个旗（县）进行了案例和专题调研，并完成了内蒙古、新疆、甘肃和青海四个省区40个牧业村、432个牧户的调查，以评估当前的草原生态治理项目和政策。
　　
　　调查结果显示，尽管国家投入了大量的资金，政府部门投入了大量的人力和精力，牧民也做出了一些牺牲，然而，国家草原生态保护政策和项目的效果在一些地区体现得并不理想。
　　
　　如何确权？
　　
　　在《意见》中，“稳定和完善以及对家庭联产承包责任制进行深化改革为重点”将是未来牧区工作的重点，同时，《意见》还规定，未来五年，由地方政府负责落实“草原承包地块、面积、合同、证书四到户”。
　　
　　这一政策不但是过去24年中的热点争议之一，也是此前各界希望政策转向的原点。多位接受《财经》记者采访的专家认为，多元化的承包方式，是解决目前牧区困境的关键一步。
　　
　　事实上，从20世纪90年代开始，各省、自治区已陆续完成了草场承包工作，解决了草畜“吃大锅饭”问题，明确了“人、草、畜”和“责、权、利”的关系。各地草畜平衡制度、草场流转制度等亦开始推进。
　　
　　根据农业部草原监理中心发布的《2010年全国草原监测报告》，截至2009年底，全国草原承包经营面积2.2亿公顷，其中六大牧区草原承包经营面积1.99亿公顷。
　　
　　尽管各地方政府均发布了所辖区域的草原承包率、联户承包率等信息，但有专家指出， 这些实际上只是一个形式上的数字。中国社科院农村发展研究所副所长李周表示，“应付上面的检查都说分了，但承包到什么程度，并不清楚。”
　　
　　原因之一是基层对于草场家庭经营承包责任制的抵制，这既出于生产生活方式的惯性，也有实际放牧条件的制约。
　　
　　国务院发展研究中心农村部研究室副主任、副研究员张云华，曾参与多项牧区调研项目。他向《财经》记者指出，草原牧区畜牧业生产与农区畜牧业生产差异很大，农区畜牧业以集约化饲料喂养的圈养方式为主，草原畜牧业以粗放式的放牧方式为主，游牧或轮牧都体现着草原畜牧业大范围流动性的特点。
　　
　　在他看来，牧区的草原承包责任制与农区具有“天然差别”，大部分牧区的草场分为两季，冬春草场一般适合承包到户，夏秋草场则有不少比例并不适合分到户。这是因为草场载畜能力随着季节的变化而变化。中国的草场资源明显地存在季节性不平衡，以夏秋（暖季）和冬春（冷季）两季牧场为多。在季节牧场的选择上，牧民基本遵循“冬暖、夏凉、春水、秋草”等自然规律，相应地选择不同的草场。因此，确权到户不能一概而论，不能仅是形式上到户，应该设计一套更适合草原畜牧业发展的草地产权制度和草场承包制度。
　　
　　张云华称，根据他所在课题组的案例调查结果，以及与基层的牧民和乡镇干部交流中来看，有相当比例的草场并不适合确权到户。而如果硬要“一刀切”确权到户，只能是形式上的操作，结果必然会给实际的畜牧业发展带来问题。
　　
　　作为参与此次《意见》的调研专家之一，国家民委监督检查司民族关系处副处长、调研员胡敬萍亦主张草原承包方式的多元化，“可以承包到户、也可以联户承包也可以集体承包”。
　　
　　
　　六大牧区之一的川西北藏区牧区以养殖牦牛为主。四川省草原科学研究院草业经济研究所所长卞志高告诉《财经》记者，强硬执行草场承包到户以后，反而可能带来对草原的进一步破坏。
　　
　　与农区的普通奶牛相比，牦牛的产奶量极低，母牦牛只有在孕期才可以产奶，且产量较少，每头平均产奶量约每天1.5公斤，年平均产奶量仅为普通奶牛的1/50，远远低于普通奶牛的产奶量。为了满足生活需要，川西北藏区牧区牧民少则饲养100头牦牛，多则饲养600头牦牛。
　　
　　卞志高表示，草场承包到户以后，草场面积相对减小，每一家牧户为了满足生活需要必须多养生畜，这样对草场的压力就非常大。
　　
　　内蒙古农业大学经济管理学院副院长乔光华则提出，如果将承包的对象放到村一级的话，组织内部的治理将是一个很大的问题，“不能保证管理人是否滥用这个权力”。如果没有承包到户，则无法界定合作者本身在组织内部的权利，会造成不可持续和新的混乱。这也是过去草场、农区集体所有时存在的问题。
　　
　　乔光华指出，从目前实际情况来看，矿业的发展、基础设施建设的需要，都给牧区草场带来了直接的破坏，而牧民也需要“确权”来保障其根本权益。
　　
　　张云华进一步强调，确权在方向上是正确的，但不能仅名义上确权，更关键的是要确权到位、确权清晰，不能存在“产权漏洞”。而且，确权之后还要有保护这种权利的制度和法律。
　　
　　“农区的家庭联产承包制度是由农民主动发起的改革，在牧区，同样要尊重牧民的意愿，不要低估牧民的智慧，他们会选择最合适的方式。不要自上而下地一刀切去要求包产到户，政策层面要留够一定的空间，让牧民自主选择。”李周认为。
　　
　　围栏、舍饲争议
　　
　　在胡敬萍看来，《意见》中所要求的“落实草原禁牧休牧轮牧制度”，与其中“促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，实现禁牧不禁养”相违。
　　
　　胡敬萍表示，要求草场承包到户之后，每家每户就开始打围栏、建棚圈，如果再想进行轮牧和合作，则需要进一步的资金投入。
　　
　　围栏的出现，一是对草原实行有计划的管理，二是划分草原的边界，确定草原的所有权，保护草原的所有者和使用者权利，避免其他牲畜的采食。王堃认为，中国牧区的围栏设置偏于后者，“对于围栏没有一个很好的规划，这是一个天大的错误”。
　　
　　他向《财经》记者介绍说，当时围栏设立的时候，草场已经退化了，就和人得病一样，得病之后要躺床上休息这没有错，所以草原适当地休养生息、围栏畜牧是必须的。“围栏围多大面积、多长时间、什么草原该围围栏。每一块围栏都要做到心中有数”。但是由于在围栏设计时缺乏一些技术措施，导致在基层建设围栏过程中出现了政策偏差。目前，牧区草原围栏的现状更多是“围上之后不管它了”，没有发挥围栏本身应该有的作用——把草场划成不同的区域，施行分区轮牧。
　　
　　卞志高说，在川西北藏区牧区，现在确实按照国家的要求，需要多少围栏，围多大的面积，然后由县或者州里面的人统一安排，由村里的人进行安装，安装的最主要目的就是把每家每户的边界给划出来。
　　
　　张云华则提道，有乡镇干部向其反映，围栏成本巨大，但效果值得研究和考虑，如果把钱能够花在草畜平衡补贴等软件建设上，可能效果会更好。
　　
　　对于进一步推行的舍饲、半舍饲亦应区别对待。卞志高认为，作为集约化畜牧业的一种饲养方式，根据畜种和区域的不同，舍饲、半舍饲在农区可实行；但青藏高原的地理特性和牦牛特性决定了不能全舍饲，他的解释是，在寒冷的季节，牦牛的进食量较小，半舍饲的方式基本不影响其生长。
　　
　　此外，在其他地区发展圈养畜牧业，则面临远距离运输草料的问题，成本也会高于收益。
　　
　　但在王堃看来，舍饲、半舍饲也是一个不得已而为之的办法。对草原最经济的利用方式是放牧，但是在目前草原已经很大程度退化的前提下，由于草场不够，国家只能在牧区推行舍饲、半舍饲，把家畜圈起来。
　　
　　他分析称，如果一户牧民拥有2000亩的草场，可以拿出100亩来专门种植饲料用草，天然草场一亩地可产草50公斤，而人工草地一亩地最少可产草300公斤，相当于天然草地六亩地。而且，舍饲能够将现在的技术推广到牧区。
　　
　　刘书润的意见与此相异，他提到，无论国际国内，牧区照搬农区模式的失败经验都有太多。在牧区推广舍饲、半舍饲的大量工作，遭到了惨痛的失败。
　　
　　中国草学会草地资源与管理专业委员会秘书长樊江文也指出，在干旱和生态系统极度脆弱的地区，以人类强度干预为标志的集约化生产，稍有不慎很容易造成生态系统退化。
　　
　　多位看过《意见》的专家表示了失望之情。尽管参与调研的专家以书面报告的形式综合了各种看法和观点，但是，“这些合理意见并未体现在《意见》中”。
　　
　　无论是两次牧区工作会议相隔的24年，还是2000年国家治理内蒙古京津风沙源至今十年，其间所得到的教训都足以校验既往政策和措施，但相应的反省及对牧区的合理规划仍止步于“征集意见”。
　　
　　只是，脆弱的草原不能只是等待。
　　
　　本刊记者潘国建对此文亦有贡献