农险新模式遭遇老难题

　　自从2007年中央财政对农业保险保费进行补贴，农业保险发展一甩颓势，进入快速发展轨道。但农险承保收费难，虚假投保等问题也日趋凸显。
　　作为中国最大的农业保险承保机构，中国人保四年前开始在湖南省常德市探索农险新模式——以市、县、乡、村四级服务网络为支撑，以乡镇农业保险办公室为平台，以乡镇农业保险专、兼职干部和村级协保员队伍为依托打造农业保险基层服务体系。
　　农业部农村经济研究中心副研究员龙文军评价，“常德模式”解决了农业保险和农民对接的“最后一公里”的问题。
　　10月18日，财政部副部长李勇等一行人专程赴湖南调研，考察“常德模式”的推广可行性。
　　业内人士认为，新的模式可以部分解决农业险的道德风险问题，但法律缺位问题则依然凸显。《农业保险条例》在各部委的争议下，至今已两易其稿，最快也要等到明年底后年初才可能通过。
　　
　　强化风控
　　据人保财险湖南省分公司总经理徐如财介绍，“常德模式”破解了农户承保收费难题，也同时解决了此前极易产生的虚假投保问题。
　　“常德模式”最大的特点是建立起一个农业保险基层服务体系，包括在乡镇财政所、农经站建立农业保险办公室，招聘农业保险专职或者兼职干部，在村级招聘协保员。
　　据统计，截至目前，常德市共建立了乡镇农业保险办公室148个，招聘农业保险专、兼职干部169名，村级协保员1812名。
　　人保财险湖南省分公司农险部总经理宁松表示，通过这个服务体系，可以有效规范农业保险承保收费、赔款支付等流程，实现承保、理赔两到户。
　　此前，由于农业保险实行中央、省、市县多级财政联动补贴，中央和省级的补贴各占约30％左右，一些地方通过虚假投保套取中央补贴。
　　“常德模式”下的承保到户，通过协保员收保费、发放保险卡，然后在村里公示，这种做法在一定程度上解决了虚假投保的问题。一位长期研究农业保险的学者认为，尽管还不能完全杜绝虚假投保的问题，但至少会减少很多。
　　理赔到户则真正解决了农业保险和农民“最后一公里”的问题。
　　此前的农业保险操作过程中，在确认农户损失后，理赔款通常先打到乡镇，由乡镇分配给各村，村里再协调发到受损村民手中。在这一过程中，理赔款往往被部分截留，真正能到受损农户手中的，可能只剩下七成甚至五成。
　　在常德，人保财险通过一卡通或者农民其他银行账号，将理赔款直接打到农民卡上，而且直接由省级公司打款，这就解决了此前的理赔款被截留问题。
　　据了解， 自2010年起，人保在常德的所有农业保险赔款，由省分公司根据赔款计算书和领款花名册，核对无误后，直接支付到受灾农户，当年农业保险赔款4783.73万元，直赔到户的比例达100％。
　　另一方面，引入村级协保员的二次查勘，可以杜绝大规模的骗赔行为。徐如财介绍，人保财险要求，在农户报案后，查勘人员必须第一时间到现场进行查勘。对种植险，根据保险标的的特殊性，设立不同的观察期，实行二次查勘法。如果是大面积的灾害，则根据灾害发生的时间和农作物生长特点，由农业技术部门出具灾害鉴定书，确定当期保险金额、损失程度，公司再根据查勘情况，确定损失面积和计算方法。
　　龙文军认为，无论是财政所还是农经站，都拥有乡镇经济社会方面的很多数据资料，比如耕地面积、养殖规模、直补卡号等等。如果保险公司和这些站点配合默契的话，就可以减少很多人力成本，而且工作也会更有效。
　　尽管实现了承保、理赔两到户，但“常德模式”仍有待完善之处。
　　记者在常德鼎城区谢家铺镇匡家桥村采访时发现，精准理赔仍有难度。由于一个村的自然灾害往往相同，查勘人员将同村的同批受损农作物一起查勘，而在定损时，如何界定一亩地受损还是八分地受损，损失程度到底是60％还是70％，这些细微差别无法量化，只能靠查勘定损人员目测。因此，查勘人员可能会将损失平均分配给受损农户。
　　一位人保内部人士则表示，以目前中国农村的实际情况，要做到精确理赔很困难。“无论实际情况怎么样，给一家定损60％，给另一家定损70％，60％的一家肯定会有意见，有的时候平均分配就是一种无奈的工作方法。”
　　而事实上由于人保在常德农险的“精耕细作”，常德的理赔精准度要比其他地方好得多。
　　
　　推广价值
　　相对于直接与当地镇政府、乡政府签订保单，搭建农业保险基层服务体系会增加承保机构的运营成本。
　　截至目前，人保财险常德分公司在农业保险办公室和乡村两级队伍建设方面，已累计投入资金212.3万元。乡镇农业保险专、兼职干部每人年平均收入5000元左右，村协保员每人年平均收入800元左右。与今年已经超过3.7亿元的农业保险保费收入相比，已经投入的200多万元资金并不算多。
　　据了解，包括安华在内的多家专业农业保险公司也在推广招聘村级协保员的做法。安华农业保险公司一位人士表示，保险公司不可能在各村设置自己的员工，成本太大，但是不在各个村招聘驻村人员很多工作都没法开展，招代理关系的协保员应该说是一个最佳甚至是必要的手段。
　　但这又对地方监管提出了更细节的要求。以在乡镇挂牌农业保险办公室为例，如果没有监管部门的支持，则有可能沦为“黑机构”，因为农业保险办公室可以算作保险公司的一个五级或六级机构，其挂牌需通过保监局的审批。而目前关于农村网点监管的法律法规和政策尚未出台。
　　这种农业保险办公室是否可以算作保险公司的一级机构，也值得商榷。一位人保集团高层人士认为，农险办公室只有服务职能，没有财务职能，和快递公司的中转站类似，因此不应该算作保险公司的一级机构。
　　人保财险总裁王银成认为，目前关于农村网点建设的监管法规和政策还不健全，但农业保险的发展和服务、农村网点的建设一刻也不能耽误。
　　对此，时任保监会主席吴定富曾表示，农村网点建设的法规问题可以随后研究，但可以在人保先行先试。
　　而对于其他保险公司来说，复制“常德模式”仍有很大的成本门槛。毕竟人保覆盖全国所有县市的网络优势是其他保险公司无法相比的。
　　而人保在“常德模式”推广过程中，也遇到不小的难度。上述人保内部人士表示，“常德模式”之所以能做成，和当地政府的支持是有很大关系的。比如，多数地方的财政所、农经站属于参照公务员管理的乡镇事业单位，其所属人员兼职农业保险办公室专职干部，需要政府领导“点头”。
　　人保集团董事长吴焰认为，在常德模式中，政府依托保险公司的机构网络和专业服务能力，共同打造了直达农民的基层保险服务体系，放大了财政投入的效用，对推进农村现代化建设具有积极意义。
　　但是目前各地方政府对农业保险态度不一，上述研究农业保险的学者表示，“有的地方政府非常支持，有的地方只是口头上支持。”
　　不过，在湖南省政府的支持下，目前“常德模式”已经在湖南全省推广。
　　截至6月30日，湖南省共建成乡镇农业保险办公室1622个，聘请乡镇保险专、兼职干部1643名，村协保员超过2.5万名，已开办农业保险的乡镇都有专兼职干部，村村都有协保员。
　　
　　艰难立法
　　2007年以来，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元。中央财政对农业保险保费补贴的预算安排力度不断加大，预算安排资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8％。
　　一边是农业保险的快速发展，另一边农业保险的法律规范问题迟迟不能到位，二者矛盾日渐凸显。
　　据了解，《农业保险条例》已经列入国务院二档立法计划，正在由保监会起草，目前第二稿的草案正在讨论之中。接近保监会人士表示，最快会在明年底后年初通过并公布。
　　与2008年保监会牵头、财政部和农业部共同参与、但最终流产的《政策性农业保险条例》相比，此次《农业保险条例》去掉了“政策性”三个字。知情人士透露，主要是有部委担心 “政策性”的提法，可能将政府陷进大灾损失赔付的无底洞，另外，国外也没有政策性的提法。
　　忧虑可以理解，但却不存在“无底洞”的问题。对农业险研究颇深的首都经济贸易大学教授庹国柱认为，虽然，农业保险基本上采取“政府引导，政策支持、市场运作、自愿参加”的原则，但都是商业性和合作性保险经营机构在经营，即使发生大灾，政府除非承诺要承担无限赔偿责任，否则是不必承担最终责任的。
　　而对于国外没有“政策性”的提法，庹国柱认为，无论是否采用“政策性”这一表述，目前中国的农业保险都脱离不了它的政府政策支持的实质。国外有没有政策性农业保险这个学术术语或叫法，并不改变政府从价格上支持发展农业保险的性质。
　　“政策性”提法的争议，只是农业保险立法困难的一个小插曲。农业保险立法艰难的主要原因还是部委之间对农业保险主管权的分歧。
　　早在1997年保监会尚未成立之时，财政部就曾计划成立一家政策性农业保险公司，章程都已拟好，但当时有监管高层人士认为，保险的事情应该归央行管，此事最终没有结果。
　　上一次保监会牵头起草的《政策性农业保险条例》在报到国务院法制办后，亦因财政部和发改委“试点时间太短，条件不成熟”的反对意见而流产。
　　然而对于目前农业保险的真正受益者——广大农户来说，重要的是尽快出台农业保险相关法律法规，以规范农业保险在各地的实施。