“审慎”公益诉讼

　　前后历时一月，民间环保组织“自然之友”终于在2011年10月19日收到了云南省曲靖市中级法院的立案通知书。此前，该组织与曲靖市环保局、重庆市绿色志愿者联合会作为共同原告，起诉了曲靖市两家非法倾倒剧毒铬渣的企业。
　　这是中国法院首次受理由民间组织主导的环境公益诉讼，媒体称其具有“里程碑式”意义。根据现行《民事诉讼法》规定，起诉条件为，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”。因缺乏法律支持，大量公益诉讼案件因原告不适格被拒于法院门外。
　　10月29日起公开征求意见的民事诉讼法修正案草案（下称民诉法草案），就公益诉讼增加一条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这意味着，公益诉讼有望从地方试点上升为法律制度。
　　但在11月8日的一次“公益诉讼”学术沙龙上，包括最高法院、最高检察院人士在内的与会嘉宾大都表示，此次修法中50余字的立法条文，较公益诉讼的实践而言显得审慎与保守。中国人民大学法学院教授汤维建坦言该条款过于简单，“与公益诉讼理论研究的成果有较大差距”。
　　中国公益诉讼网主编、法学博士李刚向《财经》记者表示，公益诉讼的价值不单是维护公共利益，也是为了畅通公民参与社会、国家管理的渠道。此次修法虽然确立了公益诉讼制度，但排除个人参与，实质导致了检察院、行政机关等公权力扩张，消解了公益诉讼的真正价值。
　　
　　“大势所趋”
　　参与修法的一位最高检察院人士透露，全国人大常委会法工委副主任王胜明曾表示，文明、发达、法治国家都有公益诉讼，所以此次修法建立公益诉讼制度是大势所趋。另一位最高法院人士也指出，“发展到这个阶段，再不注意公益诉讼的话，应该是社会主义法治的重大缺陷。”
　　中国的公益诉讼起步于最近十年，气候小成。
　　据中国人民大学法学院教授肖建国统计，全国目前已有40多个环保法庭，从2002年第一起环境公益诉讼开始，共受理关于环境污染的民事公益诉讼12件；其中原告是检察院的6件，行政机关3件，环保组织3件。前9件都以原告胜诉终结。
　　无锡、昆明、贵阳等地相继以地方性文件或“会议纪要”方式，详细规定了提起民事公益诉讼的具体流程。同时，在《海洋环境保护法》《水污染防治法》中，已有某些接近环境公益诉讼或包含环境公益诉讼因素的法律规定。另一方面，理论界研究著述颇丰。李刚曾对1999年起十年间发表在期刊网上的公益诉讼研究文章进行过整理，其中，1999年只有3篇，2005年达到175篇，之后每年都在300篇以上。
　　公益诉讼亦是本次民诉法修改的九大重点之一。今年初，全国人大常委会法工委民法室巡视员扈纪华在访谈时表示，公益诉讼需要研究的问题很多，这其中，包括诉权请求权具体有哪些、谁提起、如何赔等。
　　但民诉法草案有关条款仅此一条，对立案标准、审查程序并没有更多规定；另一方面，“什么是公共利益，立法者说不清楚，就采取了列举的方法，这将带来司法实践中的混乱”。李刚说。
　　对此，扈纪华在11月8日的沙龙上解释，“该条款确立了公益诉讼的制度，对范围和主体作出了规定。”如立案范围是“环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。“这个‘等’的意思是先等着，是余地、是法律上的发展空间。社会公共利益应当作宽泛解释，包括国家利益。”
　　汤维建认为的理想角度，是立法应涉及公益诉讼的主体、范围以及程序三方面，故主张在民诉法中以专节或专章予以规定。
　　“现在的立法选择有很大问题。”中国政法大学民商经济法学院教授赵红梅认为，在公益实体法未完善前，首先选择在公益诉讼中突破，导致“诉什么”以及法律责任都缺乏实体依托，“同时，公益诉讼与民事诉讼的区别，不亚于民事诉讼与行政诉讼的区别，公益诉讼程序宜单独立法”。
　　激辩“有关机关”
　　公益诉讼条款被放在民诉法草案“当事人”一章中，或是立法者对传统的当事人适格理论的突破。据草案规定，公益诉讼主体包括与损害并无直接利害关系的“有关机关”与“社会团体”。
　　何谓“有关机关”？汤维建表示，用这种含混的概念，“只能说明立法者判断不准。但立法者要回避这个问题是不可能的，迟早都要通过修法或立法解释正面回答这个问题”。
　　据了解，同样是递交全国人大法工委的草稿，最高法院的对于主体部分措辞略有不同，“对污染环境，侵害不特定消费者合法权益的行为，有关国家机关、依法成立的保护环境或者维护消费者合法权益的社会团体，为维护国家利益，或者社会公共利益可以提起诉讼，请求侵害者依法承担民事责任”。而最高检察院的表述为“人民检察院、有关行政机关、社会团体”。这意味着在公益诉讼主体上，“两高”曾有分歧。
　　肖建国向《财经》记者指出，在目前的法律框架内，检察院现有对民事审判进行监督的手段太有限。现行《民事诉讼法》只赋予法院事后监督的权力，“一旦允许检察院直接作为原告提起公益诉讼，包括督促有关机关提起诉讼。这作为可以丰富检察院监督方式的一种制度安排，对于推动检察监督大有裨益”。
　　更多学者支持“行政机关不宜被赋公益诉权”，应把草案中的“有关机关”用“人民检察院”取而代之。
　　汤维建提出三点原因，一是提起诉讼带有司法属性，与行政机关行使行政权的宪法职能相悖；二是行政机关手握诉权和行政权，对另一方当事人存在不恰当的威胁和压迫，会打破诉讼平衡；三是可能掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法。
　　他解释，“因为公益诉讼的造成，往往或至少有时与行政违法或行政懈怠相关联。这种情况的客观存在，一方面消解了行政机关提起诉讼的动力；另一方面，在其提起诉讼后，也会导致诉讼的中途流失。”
　　赵红梅也对此表示同样的担忧，“英美国家的行政机关常提起公益诉讼，这与其三权分立制度导致行政机关处罚权有限相关。而我国行政机关权力已经很大，没有必要赋予其公益诉讼起诉资格”。
　　
　　维稳“排除法”
　　“作为法院，无论是程序上还是实体上，审理公益诉讼案件难度很大，但凡涉及公共利益，都与稳定有关，法院受理这样的案件应该是很慎重的。”最高法院应用法学研究所所长罗东川表示，尽管各地都在进行公益诉讼试点，但实践中公益诉讼案件数量不多。
　　肖建国的观点是，传统观点历来认为解决公共事物必须是公共执法，强调公共执法优于私人执法，而公益诉讼则带有很强的私人执法色彩，会引起公权力者的担忧。
　　现行民诉法确立的代表人诉讼制度就被搁置，肖建国曾撰文指出，“最根本的是法院在国家权力体系中的边缘化地位和法院内部行政化的司法行为评价机制，迫使法院过分甚至顾虑审判的社会效果，法官要缝合法律与社会之间的断裂面，合法的判决如果引起社会的剧烈震动，造成群体性上访等不稳定事件，是决策者不允许的。”
　　而代表人诉讼困境同样体现在已有的公益诉讼实践中，社会团体或个人提起公益诉讼立案难，胜诉更难。以开篇的云南铬污染公益诉讼为例，立案过程几经波折。“一开始，我们就根本没想过能够立案。”原告律师团成员夏军告诉《财经》记者，而曲靖市环保局也不是最初起诉状上的原告之一。
　　“环保局连作为第三人都不情愿。”夏军说，9月初中华环保联合会向曲靖市环保局发去律师函，敦促他们在60日内提起公益诉讼，“环保局以为惊动了上面，所以勉强同意当原告。而在我们递交起诉书后，曲靖市中级法院也建议将环保局作为共同原告，这样更方便举证”。
　　对于民诉法草案中明确了“社会团体”的起诉资格，夏军显得失望，“这次修改条文较地方实践而言是一次倒退。‘社会团体’可能将民办非企业单位和基金会等民间组织排除在外”。在环境保护领域，有此资格的仅有中华环保联合会等几家官办机构。
　　同时，民诉法草案中排除公民作为公益诉讼主体的资格，李刚亦担忧，“可能打着公益诉讼的旗号，却剥夺了公民接近司法的权利”。
　　在渤海漏油案例中，北京华城律师事务所律师贾方义曾以公民身份向天津海事法院、青岛海事法院和海南省高级法院提起环境公益诉讼。
　　尽管在今年7月，海南省高级法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确了公民个人为提起环境公益诉讼的六大主体之一，即“公民有权对污染损害环境资源的行为进行监督、检举和控告，有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。人民检察院、相关行政机关在合理期限内不起诉的，公民可以自行提起环境公益诉讼”，但贾方义提起的诉讼最终未获立案。
　　“立法者担心，一旦允许自然人提起公益诉讼，那么公益诉讼可能会泛滥；此外，此种制度设计对‘维稳’可能不利。”肖建国说。
　　汤维建则表示，公民提起公益诉讼是一种宪法性权利；另外，滥用诉权和应不应该赋权的问题不在同一个层面，滥用诉权可以在立法当中寻找对策。
　　赵红梅认为，公益诉讼的价值不仅在于公益，还在于补救传统上以国家机关代替公益的不信任，“我们的立法不能太保守，否则将和民众的希望差得非常远”。
　　实习生郭志东对此文亦有贡献