保障房须广覆盖

　　未来五年，“保障房”与“商品房”的比例，乃是决定住宅政策取向的重大战略问题。
　　按照“十二五”3600万套保障房计划，目标覆盖率是20％。这也意味着，其余80％的城市住房需求，大部分要靠市场解决。这一比例的确定，是基于一种流行的看法，认为政府只应负责收入最低阶层的住房，而把尽可能多的需求，交给市场解决。但恰是这一比例，可能埋下分配不公的隐患。
　　保障房意味着巨量社会财富的转移，一些国家和地区的经验表明，如果分配不公，其危险性甚至比完全没有保障房更大。
　　
　　高覆盖率是公平分配前提
　　利比亚危机爆发前，人均GDP达1.2万美元，是北非最稳定的国家。2007年，卡扎菲政府提出一项惠民政策，建设10万套保障房。这本来是好事，却在分配上出了问题。由于东部和西部数量分配不均，班加西周边部落极为不满。
　　骚乱最先出现在班加西周围的几个项目。据参加利比亚保障房建设的中国水电建设集团王文林先生描述：“项目还没有完全建完，当地居民就直接到工地上住在房子里面，然后在房子上写上自己名字。后来的人一看没有房子了，等前面的人一走，就把他们名字涂掉，把自己的牌子挂上去。”
　　在突尼斯、埃及社会动荡影响下，局部骚乱迅速演变为全国暴乱，暴乱的策源地正是班加西。“好事”办成了这样的结果，大概是当初想“为民办实事”的卡扎菲始料不及的。利比亚的教训表明，分配问题解决不好，保障房建设不仅不会带来稳定，相反会更加放大和激化社会既有矛盾。
　　住房分配公平与否，取决于被排除在住房供给制度之外的消费者有多少。假设有一个由收入连续不同的100个消费者组成的社会，政府只保障其中收入最低的20个人的住房。此时，商品房房价越高，对制度不满的人就越多。
　　如果商品房市场价格是社会中收入第20高的消费者可以负担的最高价格，被排除在住房供给体系之外的“夹心层”就有60人。如果房价升高到只有收入前10位的消费者可以负担，对住房制度不满的“夹心层”，就会攀升到70人。
　　为了减少社会的不满，政府的本能反应就是出手打压市场房价。因为市场价格越低，被排除在制度之外的“夹心层”就越小。但问题是，人为压低住房价格，必然导致供给规模的大幅萎缩。计划经济时代，房价虽然很低，但供应却极为短缺，分配模式也更加不公平。
　　因此，唯一的办法就是提高保障房的覆盖率。还是上面的例子，假如商品房价格还是只有收入第20高的消费者可以负担，保障率从20人提高到30人，对分配制度不满的人就会降为50人。覆盖率越高，不满的人就越少。
　　“公平”是一种集体感受。公共产品能否令社会“感到”公平，主要取决于受益面大小，而与收入多寡无关。
　　新加坡组屋覆盖率高达87％。说87％的新加坡居民属于低收入，肯定不合情理。但可以肯定的是，除非达到这样的比例，整个社会对住宅政策的不满，就会不同程度地存在。新加坡模式成功的秘诀，就在于高覆盖率。非如此，就不可能让社会大部分人“感到”公平。
　　利比亚的教训则从反面证明，低覆盖率导致的不公平感，并不会像人们通常认为的那样“总比没有好”，而是会触发比“没有”更大的社会不稳定。
　　保障房的合理覆盖率与商品房价格密切相关。商品房价格越高，负担得起的人越少，保障房的覆盖率就应当越高。1998年房改后，大部分住房需求被推向市场。但由于那时经济适用房与商品房之间的价格差别不大，“夹心层”人数很少，所以社会的不公平感并不强烈。
　　随着近年商品房价格急剧上升，既无法纳入保障，又难以进入市场的消费人群急增。对住宅政策的不满情绪随之而生。特别危险的是，由于覆盖率低，现在的保障房已经出现向国有企事业单位、机关、学校定向配置的趋势。在高房价导致有产者财富急剧增加的今天，这一回归房改前分配模式的“逆向改革”，极易成为点燃社会不满的导火索。
　　因此，保障房建设一旦开始，就必须一鼓作气，实现高比率的全社会覆盖。否则，就可能积蓄更多的不满。
　　
　　重新思考住房政策
　　很多人把“保障”等同于“计划”，把任何政府主导的供给，都视做“计划”对“市场”的干预。这一观点是基于陈腐的经济学理论。
　　新加坡的实践表明，保障房制度设计得好，同样可以是“市场”的。只要通过产权设计（户型、人均面积、购房资格等）把两个市场分开，住房就可以像邮票那样，分为“投资”（集邮）和“消费”（寄信）两个独立的市场区。我们现在的政策，相当于用打压“投资品”市场价格的办法，来满足“消费品”市场的需求——即使理论上可能，代价也将极其巨大。
　　如果说1998年房改前“低住房价格+高保障率”，是以供给不足为代价的低效率组合，那么，现在的“高商品价格+低保障率”，就是一种易发社会不满的高风险组合。只有“高商品房价+高覆盖率”模式，才能在保持市场充分供给的同时，减少巨大的社会风险。
　　任何住房政策都不会同时满足不同的利益诉求。所谓“好”的政策，乃是能满足“社会主流”需求的政策。因此，“主流需求”的形成至关重要。
　　中国香港就是一个实例。由于大陆购房者涌入，2009年和2010年，香港平均房价分别飙升了30％和24％。针对高房价，港澳办公室主任王光亚警告：“住房既是社会问题也是经济问题，若处理不当将演变为政治问题。”他建议：“政府应当出台更多措施解决公众住房问题，尤其是社会弱势群体的住房问题。”
　　但香港政府制定政策却面临两难：政府若要稳定楼价，就必须增加居屋供应，启动公屋廉价平卖；但如果由此引发房价下跌，又会影响大约六成自主置业居民的资产价值，引发更大的社会不满。“九七”回归后，香港楼市的跌宕起伏表明，在一个构成错位的住房市场下，不可能有 “公平的”公共政策。
　　要避免香港式的“两难”，正确做法是，放开收入最高的20％－30％“投资型”市场（如同集邮市场）。然后，将其余70％－80％的住房需求，纳入住房保障制度，实现新加坡式的广覆盖。唯此，才可能形成“主流”需求，政府才有可能制定出社会感觉最“公平”的政策。
　　
　　“先租后售”减负公共财政
　　比率改变，意味着战略的改变。提高保障房覆盖率的最大障碍就是融资。
　　按照计划，未来五年要建设城镇保障性住房3600万套。假设每套60平方米，每平方米成本（土地加建安）4000元计，3600万套至少需要8.6万亿元投资。在地方政府积累债务已超10万亿元的今天，强力为之，很可能引发严重的政府债务危机。
　　况且，即使3600万套任务可以完成，覆盖率也只有20％。香港目前覆盖率达到34％，社会依然不满。要达到新加坡那样的保障水平，“十二五”提出的建设规模即使翻倍，也远远不够。显然，无论地方财政还是中央财政，都无法负担保障性住房所需的巨额资金。唯一的途径，就是市场融资。
　　凡是以“租”为主的保障房模式，都因无法回收成本，而不能在市场上融资。在现有保障房模式中，唯有以“售”为主的经济适用房可以通过市场融资。但经济适用房模式的一个重大缺陷，就是无法实现广覆盖。除非大幅降低价格门槛，保障房就只能惠及特定人群。
　　笔者建议，通过“先租后售”，将看似难以攀爬