政府公共政策过程中的知识源分析

　　摘 要： 知识经济时代，政府公共政策对信息及知识的需求日益加大，政府公共政策知识化的实现需要借助知识管理这一新型管理模式。实施知识管理的首要步骤，就是认清政府公共政策过程中的知识源。本文通过分析认为政府公共政策过程中所需知识主要来源于三个方面：政府自身、专家团队和广大公众，并在此基础上提出拓展知识来源渠道的方法与对策。
　　关键词： 政府公共政策 知识管理 知识源
　　
　　一、政府公共政策的知识化
　　随着知识经济时代的到来，“知识”逐渐取代“技术”、“资本”成为社会发展最重要的战略资源。与此同时，一种新型管理模式——“知识管理”在这种背景下应运而生。作为一种新型的管理理论和管理方法，知识管理被广泛应用于企业运营过程当中，并逐渐引起公共管理学界学者们的广泛关注，公共管理理论者和实践者均提倡要将知识管理应用于公共管理当中并积极倡导知识型政府的创立。知识型政府建设将更加注重通过知识的传播、共享、创造和利用来推动政府创新、提升执政能力、改善公共服务，从而促进行政目标的实现和行政效率的提高。
　　公共政策是政府公共行政的主要手段和方式，它是政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的社会决定和社会行为，是公共领域里的行为规范、准则或指南。［１］公共政策系统是由政策主体、政策客体和政策环境相互作用而构成的一个整体性、开放性和动态性的社会政治系统。公共政策的首要步骤政策便是主体对社会问题进行广泛的了解，对目标团体、利益相关人进行深刻的认知，以及对社会政治、经济、文化、法制等政策环境进行透彻的分析，在掌握各种与政策有关的数据和信息的条件下进行科学决策。这些数据和信息经过人的思维加以整理和分析，便成为帮助政府科学决策的重要知识。如何对这些知识进行管理，如何将这些知识融入到公共政策的制定、执行、评估、调整、终结等各个环节，是创建知识型政府、促进公共政策知识化的题中应有之意。
　　二、政府公共政策过程中的知识源
　　我党早在上个世纪80年代就提出“决策科学化、民主化”的基本要求，1994年江泽民同志在党的十四届四中全会上指出：“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机构，逐步完善民主科学决策制度。”1997年党的十五大提出要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”；2004年4月20日，国务院在出台的《全面推进依法行政实施纲要》中再一次明确提出：“要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。”可见，当前进一步完善政府行政决策机制的重点在于要在政策过程中，进一步增强政府与公众、专家的互动关系，更多地从群众中吸纳意见和要求，从各领域专家中获取更多的知识和经验。因此，遵照党中央和国务院的精神和指示，从知识的不同拥有主体这一角度出发，本文认为政府公共政策过程中的知识源主要来自以下三个方面。
　　（一）政策主体自身知识
　　公共政策主体是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。政策主体直接参与政策制定、执行、评估和监控，是数据、信息及知识的直接运用者。在我国，政府公共政策主体主要是各级政府部门和行政机关，而公务员是政策主体的基本个体。因此，各政府部门和行政机关内部所掌握的各种信息资源，以及政府部门内部公务人员自身所具有的经验、知识和智慧等是政府公共政策过程中所需知识的首要来源。
　　据统计，政府部门掌握着80%以上的社会信息资源，是信息的最大生产者和发布者，因此，“政府部门内部信息网人员的知识交流以及各种政府信息知识数据库是政府公共决策知识的主要来源”。［２］这些信息资源根据来源渠道不同可分为：（1）上级信息源，主要包括党中央制定的路线、方针、政策、指令、指示；党和国家领导人及上级主管部门负责人的带有指导性意义的讲话；上级党政机关制定的政策性指令，印发的文件、报刊、简报等内部刊物，等等。（2）平行信息源，包括同级部门的工作动态、工作措施、政策规定、经验交流和情况通报，以及相互之间的批评、建议和要求，等等。（3）内部信息源，指各政府部门如人事部、组织部、财政部、纪检委等在履职工作职责中形成的大量诸如文件、报告、情况反映、工作活动、统计报表等有用信息，供本部门领导参考以用于决策。（4）外部信息源，指与组织自身的职责和外部环境密切相关，如同级政府部门、司法部门和其他有关的社会组织在政治、经济、文化、教育、科技等方面的新情况、新问题、新经验、新成果等。（5）国际信息源，指来自国外的、与我国有关的世界政治、经济的现状与动向、国际市场信息、国外先进管理经验、先进技术和重大科技成果等。［3］（p104-9）（6）组织成员个体隐性知识，即每个公务人员自身拥有的经验、看法、观点，包括感知、直觉、智慧，等等。政府部门正是通过对这些信息资源和个体隐性知识的开发和利用，才产生出具有更高质量、更高层次、更高水平的知识为政府决策所用，从而提高政策的科学化水平。
　　（二）专家、学者的知识
　　专家、学者论证是政府公共政策制定的有效补充，是公共决策又一重要的智力资本。相比政府公务人员，专家、学者有着更加专业的知识背景。在遇到一些专业性强、涉及领域众多，单靠政府决策主体不能提出有效解决方案的时候，就需要有各个领域的专家为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面出谋划策，提供最佳理论、方法和策略，他们的任务是进行“创造性”思维，生产出先进的思想和有效的知识提供给决策者所用。他们通过科学的方法和技术对问题进行分析论证，敏锐地发现政策问题的症结所在，适宜地提供政策建议，从而帮助决策者科学决策。在我国，这些辅助政府科学决策的专家、学者主要集中在党政国家机关下属的发展研究中心或研究院，各级党校及行政学院，以中科院和社科院为代表的各种科研院所，各大学院校，以及正在蓬勃发展的众多民间咨询研究机构当中，他们充分发挥了政府“外脑”的作用，为政府提供了充分的政策咨询服务，提供了某些学术思想，提供了政策的评估信息，以确保政策科学化、民主化。
　　（三）社会公众的知识
　　公共政策是公共政策主体为解决一定的社会问题或为达成一定目标而制定的社会规范，归根到底，是为了实现公共利益、解决公共问题而制定的。胡锦涛同志指出：“群众利益无小事。和谐社会建设，要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，为群众多办好事、实事。”［４］这是我党提出决策科学化和民主化深刻的政治与现实根源，也明确了广大人民群众的呼声、意见、要求，以及各种反映社会形态的信息和知识是政府政策的另一个重要的知识来源途径。广泛吸收和听取各类利益群体的意见，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，能够帮助决策机构认清现实、发现问题，并能为解决问题提供现实依据，从而保障政策方案的科学性。
　　在我国，任何享有政治权利的公民都有权利直接或间接地参与关系到切身利益的公共事务的管理和公共决策活动，都可以向政府部门提出自己合理的意见和要求。除了公民个体之外，各种社会组织、团体等也都可以依法同政府部门进行沟通，表达自己的基本利益和特殊利益需求。如我们所熟知的八个民主党派，军队，以及工、青、妇等群众组织，还有文联、科协、各种学会；各行业、社会集团，如教师、律师、企业家等组成的自治组织（如教师工会、律师协会、商会等），以及其他非政府组织如青年志愿者协会、环境友好协会，等等；此外，还有许多民间其他组织机构，如社区的社团组织，公益性学术与评论组织，具有营利性质的民营公交公司，房地产开发商，以及设计和中介公司，等等。
　　
　　三、拓展政府公共政策的知识来源渠道
　　（一）打造知识型政府
　　1.建设知识型行政队伍。
　　行政公务人员是整个行政组织的智力资本，也是政府公共政策的主导力量，他们的知识将被直接应用到决策当中，他们的知识能力将直接影响着决策水平，为此，必须打造一支高素质、知识化的公务员队伍。这就要求，首先在招聘选拔公务员的过程中，要注重考查考生的知识和技能，录用者除了需具备必要的政治理论和文化素养外，还需掌握一定的操作技能，并兼具较强的学习能力，能够快速接受新知识、新技术、新理念，有能力不断实现自我成长与发展；在安排岗位时还要注重使具有不同专业知识和经验技能的人相互结合，从而促使整个行政队伍知识结构和知识层次合理化。其次在工作过程中，政府可以向企业学习，借助项目小组、团队合作等方式来完成工作。通过团队的互动，通过设计具有激励作用的考核机制，鼓励公务员在工作中不断学习新知识，并乐于同他人一起分享，使个体的隐性知识逐渐扩散到整个团队，进而扩散到整个组织，从而实现知识的充分交流与共享，促使决策更加科学、高效。
　　2.打造知识型政务平台。
　　所谓知识型政务平台，是指以现代信息技术为支撑的由政府门户网站、政府专用网站、政府知识仓库、政府知识管理中心等构成的政府信息化工作平台。当前，我国政府信息资源还不能实现全民共享，不能实现政府部门之间以及政府与公众之间在信息和知识上的充分交流与转换，因此必须尽快建立一个能够保证全民知识共享的平台，使政府门户网站成为政府向社会公众发布政务信息、提供公共服务、征询政策建议的外部平台；使政府专用网站成为政府层级之间、政府部门之间互通政策信息、传达行政指令、协调行政活动的内部平台；使政府知识仓库成为政府内部兼备采集政策数据、传输政策信息、整合政策知识等多种功能的知识存储平台。［５］打造知识型政务平台，有利于保障政府决策过程中的知识获取与传播渠道畅通，有利于将政府外部的知识转化为政府自身的知识，提高政府自身的知识运用能力。
　　（二）加强专家团队建设
　　1.营造多方论证格局。
　　为了使政策思路更加开阔，拥有更多选择，政府在政策咨询论证过程中，要多方听取专家意见，营造多方论证格局，具体来说，应该做到：在重大决策咨询论证时，要挑选具有不同知识结构和专业背景的专家或机构参与其中；要选取两个以上的咨询机构参与论证，对不同咨询机构或专业人士提出的意见建议，应当一视同仁，不偏不倚，以公证客观的态度进行权衡取舍，或加以补充综合，最大限度地提高方案的完整性、科学性；决策时要保证至少有两种或两种以上的方案可供决策者选择，而不只是一种，或者每种方案之下还要有一定的补充或替代方案，以应对复杂多变的客观环境。由于不同人的知识结构不同，因此，在咨询论证时，难免会出现不同的声音，产生不同的意见，这是件好事，决策者不要限制、打压，而应该欢迎、鼓励。有比较才能有鉴别，经辩论才能出真理，只有通过这种多角度的、全方位的沟通，真理才能显现，知识才能凝练，决策者才能制定出切实可行的、安全可靠的行动放案。
　　2.建立实虚结合的专家咨询系统。
　　所谓“实”指的是具有组织实体，并且以一种常设的状态存在的专家咨询机构；而“虚”的专家咨询机构则不是一个固定的实体，它是一个虚拟的、通过现代通信技术和信息技术（如计算机网络、视频等）把不同部门或者不同地区甚至不同国别的专家连接起来而组成的智囊组织。这个组织中的咨询专家、顾问等并非“常驻”，而是根据不同决策、不同任务的不同需要组成临时的专家咨询组，针对某一问题、在一定时期进行科学论证。这种组织最大的优点是具有灵活性和弹性，可以根据任务的不同选择不同的专家，并可跨越地域障碍，实现随时沟通，顾问团的每一位成员无论身处哪里，只要能够上互联网即可为政府提供决策咨询建议；此外它还具有不占编制、成本费用较低的优点，尤其是对人才缺乏的地区和部门，虚拟咨询组织的建立就显得更为重要。
　　（三）扩大公众参与程度
　　1.创建灵活多样的民意反映渠道。
　　首先，要继续完善人民代表大会制、政治协商制、信访制等已有的制度化民意反映渠道，还要不断探索更加灵活多样的沟通方式，如开设听证会，召开不同利益集团的座谈会，设立领导接待日，联合公安、民政、信访、统计等部门，以及政策研究机构和新闻媒体定期进行民意测验，开展群众献言征文活动等，深入了解社情民意，作为政府决策的第一信号。其次，要充分利用现代信息技术和通讯技术，创建信息化、数字化的民意反映平台，如开通政府部门热线电话、设立公共电子信箱、开办网上市民论坛等，致力于实现政府与公众交流的“全天候、零距离、低成本、高效率”。尤其是近年来，网络媒体逐渐成为公共话语表达的平台，一些官方网站开办的如“政府在线”、“BBS”、“网民互动”，人民日报网络版的“强国论坛”，新华社的“发展论坛”，等等，都逐渐吸引并集聚了众多社会有识之士为国家的发展和社会的进步出谋划策，帮助政府出主意、想办法、反馈信息、集思广益。2006年北京时间1月2日，美国权威机构发布了一项新的世界网站综合排名，有一家网站在24小时内实现了惊人的飞跃：从第1720名，跨过900多个位次，升至第744名，一跃成为全球人气指数第二的国家级政府网站，仅次于加拿大联邦政府网。这家网站就是2006年元旦零时开通的中华人民共和国中央人民政府门户网站。此网站是国务院和国务院各部门，以及各省、自治区、直辖市人民政府在国际互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台。“建设中国政府网，是推进政府管理方式创新，建设服务型政府的重要举措，对于促进政务公开，改进公共服务，提高行政效能，便于公众知情、参与和监督，具有重要意义”。［６］与传统的信息交流途径相比，这种较为直接的、人性化的、便利的、高效的现代信息交流方式更适应知识经济和信息社会的发展要求，为政府决策开辟了新的信息和知识来源渠道，也代表了未来社会沟通的发展趋势。
　　2.加强制度建设，保障公众参与权利。
　　公众参与制度的建立和完善是促使政策科学化、民主化的重要保障，为此，我们要尽快完善公众参与的制度体系，建立具有多层次、多向度、更开放、更公平的社情民意反映制度。首先要进一步完善人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度等原有的民意反映制度，其次要进一步扩大社情民意征集范围，完善社会通报制度、社会公示制度和公开办事制度，对公示的定义、范围、公示工作承办的机构、公示的形式等作明确的规定，对重大社会事项、重大社会性事故、社会关注的热点难点问题通过诸如新闻发布会等渠道，及时向社会公众通报，增强政府与公众之间的回应性。
　　此外，公共决策听证制度也是公众直接参与决策的一项重要制度，它是公共决策主体在决策过程中就政策动议、政策方案或政策效果依法直接听取有关团体、专家学者特别是与该决策有利害关系的当事人意见的一种程序规定。还有民意测验制度、舆论调查制度等，它们都是扩大决策参与的重要途径。而要完善这些制度，就要在内容和形式上下功夫。对需要向群众征求意见的内容、范围，代表、调查对象的选取和组织，时间安排，过程监督，有效认证等问题都要作详细规定，力争做到内容具体、代表广泛、形式规范，实现政府与各阶层、各利益团体的对话交流，既能维护群众的合法权益，又能吸纳广大群众为政府决策出谋划策。总之，由于我国公众参与还处于初始阶段，因而我们必须加大制度的完备与健全工作，从公众参与的机构、内容、形式、对象、程序、深度、职责、权力、监督保障等各个方面，制定更加具体、更切合实际的规章制度，切实做到有法可依、有章可循。
　　
　　参考文献：
　　［1］李解元.论公共政策的科学化与民主化［J］.改革与战略，2004，11.
　　［2］吴鹏.政府决策过程中的知识价值链［D］.南京大学信息管理系博士学位论文，2005，6.
　　［3］周晓英，王英玮.政务信息管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.
　　［4］胡锦涛同志在青海考察工作结束时的讲话.求是，2006，1.
　　［5］苗振国，孙萍.从学习型政府走向知识型政府［J］.科技管理研究，2008，8.
　　［6］资料来源：中国政府网，http：//www.gov.cn/ztzl/zfwkt/.
　　
　　指导老师：赛明明（中国矿业大学（北京）文法学院）