罢不掉的村官

　　罗寿华跑了。
　　6月5日当天，福建沙县洋坊村自发组织的罢免村主任大会一结束，他就抱起封好的投票箱跑了。
　　“没来得及回家，让老婆把换洗衣物送到了路口。”三天之后，身处深圳的罗寿华对《财经》记者说，投票箱则被他放在了一个安全的地方。与罗寿华一样，洋坊村的其他四位村民维权代表，也在罢免当天即离开了沙县。
　　因认为现任村委会主任存在失职行为，洋坊村278名村民向街道办事处和县民政局提出罢免村主任申请，却遭到拒绝。无奈之下，村民们只好自发组织村民大会，以完成罢免程序。令他们没有想到的是，村民大会当天，现场出现上百名政府公职人员和手持警械的警察。“村里人心惶惶，很多人不敢出来投票。”罗寿华说。
　　按照村民维权代表的说法，最终的投票结果显示他们的罢免获得了成功。但此结果未得到民政部门认可（按照《福建省村民委员会选举办法》规定，罢免表决结果应当报乡、镇政府以及县级民政部门备案），罢免行为亦被县政府以召集主体不合法为由定性为违法行为。
　　罗寿华等人不解，原本属于村民的自治权，为何无法正常行使？围绕洋坊村罢免村官引发的风波，再次暴露现行基层民主制度缺陷，亦折射出基层自治践行之艰。
　　
　　罢免大会
　　2011年6月5日上午，天气异常闷热，并不宽阔的洋坊村村部广场上人头攒动，村委会大楼前拉起罢免村主任林水贞的横幅，两个木质的投票箱放在桌子上。
　　村民曹治平是大会的主持人，他手持扩音喇叭，号召村民积极投票。与此同时，安在村委会大楼上的大喇叭，则在不停播报着“此次罢免投票为违法行为”的通告，两种声音交杂，此起彼伏。
　　据罗寿华回忆，早在当天凌晨5点半，村部广场就已经出现了四五名虬江街道派出所民警。在随后一个多小时内，更多政府公职人员和民警陆续赶到，广场上亦随处可见沙县政府组织的维稳工作队身影。
　　在投票过程中，罗寿华主要负责村民投票登记。据他称，当天他共为100多名村民登记，除一位村民受妻子和孩子的委托，在持有委托书的情况下投了三张票，其他都是每人一票。
　　据罗寿华称，许多村民是突破亲属劝阻来现场投票的。沙县政府在此前组织的维稳工作队中，特意安排了大量的洋坊村籍干部，这些干部的主要工作便是劝阻村民参加投票。
　　接近中午12点时，村民陆续回家吃饭，现场只有不到百名村民。此时，一队头戴白色头盔、手持盾牌的民警走进广场，这让曹治平和罗寿华十分紧张，遂决定立刻召集村民，当场唱票。计票结果显示，共有404票同意罢免村委会主任林水贞，0票反对。
　　据曹治平介绍，洋坊村总人数为1026人，具有选举资格的人数不超过800人，404票的结果已经符合《村委会组织法》规定，即“罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过”。因此，曹治平等村民认为此次罢免村主任已经成功。
　　因为担心遭到抓捕，罗寿华决定立刻离开沙县，他抱起封好的投票箱离开了投票现场，并将其藏在一个他认为安全的地方。此后，其他几名村民代表也离开洋坊村。这时，村委会的大喇叭依然重复着广播内容，而部分村民却已经在广场上放起了鞭炮。
　　据在场的洋坊村村民回忆，当天到场的公职人员涉及沙县众多政府部门，其中有沙县县委副书记、政法委书记余荣生，沙县政协副主席、沙县金古经济技术开发区主任冯火珠，以及公安局、司法局、信访局、法院、教育局、民政局、国土收储中心、环保局、虬江街道办事处等各部门人员。
　　据沙县电视台的报道，沙县县委书记陈瑞喜当天也坐镇沙县公安局指挥中心，通过录像密切关注投票现场。
　　当天下午，县政府门户网站发文称，“洋坊村部分村民聚集村部，私自举行罢免村委会主任大会”，属违法行为。
　　针对外界关于当地政府出动大批警力干预基层自治活动的质疑，沙县政府则解释称，在6月4日，洋坊村部分村民自行确定的罢免日前一天，沙县政府即获得了罢免日当天可能会发生冲突的确切信息。因此，沙县政府组织维稳工作队，抽调100名公职人员与近百名公安干警介入罢免现场，避免冲突发生。当天，驻在现场的警方未采取任何行动。
　　
　　征地导火索
　　村民为何对村委会主任如此不满？ 这不得不说起2010年的一桩征地案。
　　当时，沙县县政府下属的金古经济开发有限公司（下称金古公司）受县政府委托，征用洋坊村270余亩土地，根据金古公司与洋坊村村委会签订的补偿协议，每亩土地的补偿价格为4万元，后涨至7万元。
　　部分村民认为，村委会在未举行村民大会的情况下，便将土地“卖掉”，给村集体造成了重大损失。
　　“其实，我们一开始就非常想跟金古公司直接谈，但始终没有人理我们。”村民曹治平说。据他介绍，目前，沙县城区房价普遍在每平方米六七千元，与其所在的地级市三明市不相上下。而根据周边地价估算，被金古公司征去的这块土地，最高价可以卖到每亩500万元。村民据此对村委会表示不满，“这样一块地，村委会几万块一亩就卖掉了，我们还不如自己拿来开发呢。”
　　而在沙县县委副书记余荣生看来，每亩7万元征地补偿，已经大大超过法定的补偿标准，接近甚至超过沿海发达地区标准了。而根据现行法律，被征用土地并无统一的补偿标准，而主要由各省级政府自行制定。
　　至于村民所称的“每亩可卖500万元”，余荣生表示并没有根据，“由村里自行开发的说法”更是不可能。从2003年开始，洋坊村已经列入了沙县的城市规划，所有的新建项目，都需要建设部门批准。
　　余荣生介绍，洋坊村被征用的土地，将用于建设沙县综合交通枢纽工程。根据规划，未来的杭广高速铁路、鹰厦铁路与向莆快速铁路都将在沙县设立联轨站，并与沙县机场及高速公路互通口集中建设。
　　“我需要建候车大楼，站前广场，还需要为铁路工作人员准备学校等基础设施，规模甚至都超过了南昌。这样的交通枢纽在整个福建只有5个，在全国也只有100个。”余荣生对《财经》记者说：“即便是我拿这块地用作了商业开发，只要走了征地程序，也已与村集体无关。不然，我的基础设施建设如何来做？”
　　2010年8月底，金古公司开始对洋坊村所征地块进行强制填埋的行动，遭到洋坊村村民的不断阻止。期间，村民看到了此次沙县政府征地的依据——《福建省人民政府关于沙县2010年度第二十六批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2010〕801号），这份文件显示，有关洋坊村的征地申请是在2010年11月18日才获得省政府批复的，且批复面积为130余亩，远低于实际征用的270余亩。这一发现，引发村民对村委会更大的不满。
　　2011年3月12日，洋坊村村民对洋坊村村委会及金古公司提起诉讼，目前沙县法院已经立案，但尚未确定开庭时间。
　　为了征地问题，罗寿华等村民曾经多次询问村委会主任林水贞，但她回答说村民代表都签字了，她也没有办法。
　　4月18日，部分村民向洋坊村所属虬江街道办提出罢免村主任的要求，理由为“洋坊村主任在本届任期内给洋坊村造成重大损失”，具体而言，包括三方面内容：一是溪仔洋征地未通过全体村民研究决定；二是扬帆新城店面位置有异议；三是村务村财不公开。
　　当天，林水贞即以洋坊村两委名义发布情况说明，就征地问题作出解释，“从2009年到2010年5月27日，洋坊村两委已经召开过两委会3次，村民代表大会6次，党员大会2次，并专门召开了被征农户补偿标准宣传大会。”
　　
　　村民代表廖瑞琼证实了林水贞的说法，当时，25个村民代表中的18个同意了补偿协议。但她表示，在村民代表大会上，几乎所有的村民代表都提出需要召开村民大会。“这么大的事情，牵扯到每一个村民，连刚出生的娃娃都得算上，肯定需要开村民大会。”廖瑞琼说。但林水贞与虬江街道办事处的官员都坚持认为，只要村民代表同意就可以通过补偿协议。
　　4月19日，县及街道的70余名干部组成三个工作组，进驻洋坊村，对征地事项的合法性及补偿标准、扬帆新城店面位置等情况作出解释，但收效甚微。
　　在村民看来，林水贞未征求全体村民的意见，便签订协议，并没有尽到其应有职责，罢免已是势在必行。
　　
　　谁的罢免权？
　　从4月18日，村民首次向虬江街道办提出罢免村主任以后的一个多月时间里，街道办始终以罢免理由不属实而拒绝召开村民大会。直至6月9日，虬江街道办事处书记林振金仍对《财经》记者说：“我们的态度非常清楚，对于洋坊村部分村民罢免村官的要求不予支持，街道不可能组织召开罢免村主任的村民大会。”
　　洋坊村部分村民为此多次上访，要求启动罢免程序，却依旧未果。
　　5月24日，部分村民自行发布《关于召开罢免村委会主任村民会议的公告》和《关于罢免村委会主任选民登记的公告》，宣布在5月26日至6月4日进行选民登记，6月5日召开村民会议，投票罢免村主任。
　　就在第二天，虬江街道办张贴了县经管站《洋坊村审计报告》，并发布《关于驳回洋坊村部分村民提出罢免村委会主任要求的答复》（下称《答复》），《答复》称，洋坊村部份村民提出罢免村委会主任的理由不成立，经请示省、市有关部门，驳回部分村民提出的罢免村委会主任的要求。同时，虬江街道办和县民政局联合发布《通告》称，部分洋坊村民擅自召集的罢免活动违反相关法律规定，要求有关村民立即停止违法活动。
　　在村民们看来，他们的做法符合《村委会组织法》第16条规定，即“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由”。根据沙县民政局提供的2009年换届选举资料，洋坊村选民数为921人，而要求罢免村主任的村民为278人，已经符合“五分之一以上有选举权的村民”要求。而这些村民亦由民政局进行了验证，“村民被挨个询问是否自愿，并当场摁了手印。”曹治平说。
　　“按照《村委会组织法》第一条强调的村民自治精神，既然村委会与虬江街道办都不来组织村民大会，我们有权利自发组织召开村民大会。”曹治平说。
　　但当地政府并不认可村民的说法。
　　现行《村委会组织法》并没有明确规定有关罢免村主任的具体程序。而《福建省村民委员会选举办法》第29条是这样规定的：“村委会在接到罢免要求的一个月内，应召开村民大会，乡镇一级政府和县级民政部门应该予以指导。如村委会不召集村民会议，则由乡镇一级政府在一个月内主持召集”。
　　对此，当地政府的理解是，仅有村委会和乡镇一级政府有权召集村民大会，由村民自行召集，则“主体不合法”。
　　对于两方不同观点，曾参与《村委会组织法》修订的中国社科院法学所教授莫纪宏认为，只需有符合条件的罢免提名人，以及有罢免理由这两个要件，便可启动罢免程序。至于罢免理由是否成立，由谁来负责审查，《村民委l7KttzEq+VEwTZu8T5lHPg==员会组织法》中并无明文规定。因此，根据“法无明文禁止即可为”的“法治原则”，符合条件的村民以一定理由提出对村民委员会成员的罢免案，并不需经上级政府部门审查合格。
　　在北大法学院教授王锡锌看来，既然《福建省村民委员会选举办法》已经赋予了村委会和乡镇一级政府召开村民大会的权力，那他们同样具有这样的责任。如果乡镇一级政府不受理村民的要求，村民可以政府行政不作为的理由而起诉。
　　而村民们对于此次罢免的合法性是否能最终得到承认，仍抱有希望，“等我们聘请的律师来了之后再说，看能不能起诉。”罗寿华说。
　　
　　村官困境
　　在整个罢免事件中，最主要当事者——现任洋坊村村主任林水贞始终未曾露面。
　　虽然在沙县政府的支持下，林水贞目前仍是洋坊村村主任，并正常上班。她至今想不明白，村民为何如此坚决地要罢免她。
　　林水贞已经连任三届洋坊村村主任，她原本以为自己会获得村民的感念，但如今却深感“不值”。“搞的像‘文化大革命’一样，有必要这么侮辱人吗？”她说。
　　在2003年刚当选村主任的时候，林水贞颇受村民的欢迎，她让洋坊村的老人第一次领到了养老金。当地媒体曾将林水贞作为村官的典型进行宣传，在林水贞的主持下，洋坊村财务状况连年好转，从2003年的赤字300万元到2010年拥有集体资产近4000万元。
　　在沙县县委副书记余荣生看来，林水贞为村集体的利益确实想尽方法去争取了。此次洋坊村征地，林水贞硬是争取到45亩安置用地和10亩商服用地，用于村集体的开发。而村民罢免她的第二条理由扬帆新城店面位置问题，本来也是她为村集体争取的利益。
　　扬帆新城店面是2006年由沙县土地储备中心征用洋坊村土地时，村委会提出的附加条件，并经过了村民代表大会的同意。“本质上是为村民谋利益的。怎么也成了罢免的理由？”余荣生说。但在当地村民看来，当时村委会明明已经答应留给村民的为上等店面，最后却成了中等店面，价格前后相差一倍还要多。
　　在林水贞看来，沙县政府规划发展哪里，哪里就要积极配合，“我就想着怎样把地炒起来，为村里作贡献。如果不争取规划开发，这些地拿去种菜，有办法致富吗？”在征地过程中，洋坊村的集体财产也越来越多。“如果今年没有这个事儿，我们村的资产会更多，不止4000万。”林水贞说。
　　而在此次洋坊村被征用土地的过程中，村委会无疑也顶着极大的压力，征地方金古公司为沙县政府的下属企业，其董事长冯火珠同时兼任金古经济技术开发区管委会主任和沙县政协副主席。在金古公司的面前，村委会当属于弱势一方，难以取得平等的谈判地位。“金古公司一个经理说，一定要支持他们，村里面才好办事。就差没拿我们代表的手去摁手印了。”村民代表廖瑞琼说。
　　林水贞从“能人”村官，转而身陷罢免漩涡，亦从一个侧面反映出村民自治的现实困境。
　　北京大学法学院教授王锡锌认为，目前的村委会组织法不是自治法，它只是规范农村集体组织的选举、管理、监督等程序。在涉及比较具体的直接利益时，无论村委会还是村民本身，都很难获得独立的自治权。当这个直接利益夹在行政权力与村民利益之间时，村官是最尴尬的，无论是倾向哪一方，都不会得到一个皆大欢喜的结果。