略论民国时期监审合一思想

　　【摘要】 民国时期监察和审计在机构设置、权力配置、分掌事务、协调关系等方面都体现了监审合一思想。监审合一思想是中国古代御史监察制度和西方超然独立审计制度的有机结合，它在民国不同时期发挥的作用有所不同。监审合一思想对当前的借鉴有：一是适当减少监督机构；二是合并审计署和监察部。
　　【关键词】 民国时期；监察；审计
　　
　　一、民国时期监审合一思想的主要内容
　　
　　民国时期，从1912年中华民国的成立到1949年南京国民政府的覆灭，政府监察和审计在大部分时间内都实行监审合一，监审合一思想主要体现在以下几方面。
　　（一）在机构设置上体现监审合一，即审计机构隶属于监察机构
　　1925年7月17日，广州国民政府颁布的《监察院组织法》规定：“监察院监察国民政府所属各级机关官吏之行为及考核税收与各种用途之状况。监察院设五局一科，其中第二局掌理训练及审计事宜。”1928年10月8日南京国民政府公布的《国民政府组织法》规定：“国民政府设五院，即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院，监察院为国民政府最高监察机关，依法行使弹劾、审计职权。”10月12日，国民党中央政治会议第158次会议通过的《监察院组织法》第二条规定：“监察院关于审计事项设审计部掌理之。”从此以后，南京国民政府在机构设置上，审计部一直隶属于监察院。从上可知，无论是广州国民政府颁布的《监察院组织法》，还是南京国民政府颁布的《监察院组织法》，在机构设置上审计部门都隶属于监察部门，即在机构设置上实行监审合一。
　　（二）在权力配置上体现监审合一，即监察权中包含审计权
　　1925年7月17日颁布的《监察院组织法》规定：“监察院第二局审计科的职责主要是审查各机关所用之簿记方法是否遵守训练科所议定的统一方式、审核政府一切机关各项收支之权、派员亲赴各地各机关审查账项等”，即监察权中之审计权。1925年11月28日颁布的《审计法》第八条规定：“监察院随时派员亲赴各机关审查账项，如遇怀疑及质问，无论任何高级官吏，应即予以完满之答复”，即监察权中之质询权。1926年10月4日国民政府通过的《修正监察院组织法》规定：“监察院第一科考查各种行政事项；第二科稽核中央及地方财务收入支出及统一官厅簿记表册事项；第三科弹劾官吏违法及提起行政诉讼事项。”在这里，第三科针对第一、第二两科所查出的问题和涉及的官员提起弹劾和行政诉讼，即监察权中之弹劾、起诉权。从上所知，监察院行使的监察权包括弹劾权、起诉权、质询权、审计权等。因此，监察权中包含审计权是监审合一思想在权力配置上的体现。
　　（三）在分掌事务上体现监审合一
　　民国时期审计事务分掌上有事前审计、事后审计和稽察。1933年4月14日通过的《修正审计部组织法》第五条规定：“审计部第一厅负责事前审计，第二厅负责事后审计，第三厅负责稽察事务。”稽察的出现是监审合一思想在审计事务分掌上的体现。从稽察的对象上看，它包括财政上之不法或财政上之不忠于职务之行为。1938年5月3日颁布的《审计法》第四十六条规定：“审计机关对于各机关之一切收支得随时稽察之”；第四十八条规定：“审计机关对于各机关之财物得随时盘查，遇有遗失、损毁等情事，非经审计机关证明其对于良善管理人应有之注意并无怠忽者，经管人应负其责任；如遇水火盗难或其他意外事故，各机关所管之现金、票据、证券与会计档案及其他重要公有财物，应分别解缴公库或移地保管，倘因怠忽致有遗失损毁者，该机关长官及主管人员应负赔偿之责。”稽察财政上之不法主要是对事的审计，即审查单位的财务收支、现金、票据、证券和财物是否合法，如上述的《审计法》第四十六条和四十八条的相关规定。稽察财政上之不忠于职务之行为，主要是监察单位的官员，即对人的监察，如上述第四十八条的经管人员、机关长官及主管人员等。因而，稽察就是在审计事务分掌上把对事的审计和对人的监察合二为一。
　　（四）在审计和监察的协调关系上体现监审合一
　　1926年10月4日，国民政府再次修正的《监察院组织法》规定：“第二科稽核中央及地方财政收入支出及统一官厅簿记表册事项；第三科弹劾官吏违法及提起行政诉讼事项；第四科审判官吏、惩戒处分及行政诉讼事项。”在这里，第二科职责属于审计性质，第三、四科职责属于监察性质，第三、四科针对第二科查出的问题，进行弹劾、惩戒和行政诉讼，表明审计和监察的关系在一个组织内进行协调，即在监察院内部协调，而不是在两个独立组织之间协调。同样，1938年5月3日公布的《审计法》也体现了审计和监察关系的内部协调。该法第十二条规定：“审计人员为行使职权，向各机关查阅簿籍凭证或其他文件，或检查现金财物时，各该主管人员不得隐匿或拒绝，遇有疑问并应为详实之答复；遇有违背前项规定时，审计人员应将其事实报告该管审计机关通知各该机关长官，予以处分或呈请监察院核办。”即审计检查权、质询权得不到落实时，审计部门可向监察部门反映，监察部门予以保障。第十五条规定：“审计人员发觉各机关人员有财务上之不法或不忠于职务之行为，应报告该管审计机关通知各该机关长官处分之，并得由审计部呈请监察院依法移付惩戒。”即审计发现官员有不忠行为时，可呈交监察院移送惩戒。
　　
　　二、民国时期监审合一思想的评价
　　
　　（一）监审合一思想是中国古代御史监察制度和西方超然独立审计制度的有机结合
　　我国古代审计的特征之一是御史监察审计，即御史既掌握监察权又掌握审计权。例如秦汉时御史察计簿；唐宋时六察监临六部；元明清时御史进行财政财务终审等。但是我国古代的审计职权包含于行政、监察两大系统中，没有独立设置审计机构。
　　西方资产阶级民主一般实行三权分立制度，即立法权、行政权和司法权相互分立又相互制约。孙中山认为弹劾各级政府领导人的权力，即监察权归于议会，会使议会的权力过大，影响政府的行政效率。孙中山通过考察西方三权分立的弊端后，吸收了西方三权分立的合理因素，又继承了我国传统监察审计的精华，创造性的提出“五权分立”，又称“五权宪法”，即在保留了西方国家三权的基础上，又增加了考试权和监察权。五权分别由立法院、行政院、司法院、考试院和监察院来行使。考试权是指设立独立的机关，对大小官吏进行考试，确定官吏的资格。各级官吏不管是选举产生的，还是上级机关委任的，都必须经过考试合格，方得有效。监察权是指设立独立机关，专管监督和弹劾国家官吏事务。同时，审计权归属于监察院。在监审合一下，一方面审计权能够独立于立法权、行政权、司法权和考试权，审计独立性较高，有利于加强审计权对其他四权的制衡和监督；另一方面民国时期在监察院下设立专职的审计机构，改变了我国古代没有独立设置审计机构的状况，有利于审计专业化的发展，促进审计效率的提高。同时，监察院可以利用审计这个专业化的工具，加强财经监督，提高监