财政支出结构优化及长效机制构建

　　在“十二五”期间，财政支出结构要抓住重点，继续放在“三农”、教育支出、卫生事业和社会保障上；攻克难点，切实调动地方政府，特别是省级以下政府优化财政支出结构的积极性和加强其提供公共服务支出的财力；通过财税体制改革，建立财政支出结构优化的长效机制。
　　
　　充分认识加快转变财政支出结构的重大意义
　　
　　近几年来，随着经济社会体制改革的不断深入和财政收入的持续快速增长，我国的财政支出结构也在逐步优化。特别是在刚刚过去的“十一五”期间，中央大力调整财政支出结构，对“三农”和涉及民生的教育、医疗、社会保障与就业、环境保护等方面的支出逐步加大，这些领域的支出在财政总支出中的比重不断提高。如下表所示，“十一五”期间，“三农”支出和涉及民生的各项财政支出的年增长率均在10%以上，各项支出占财政支出总额的比重也在逐步提高。2005～2010年，教育支出总额从3365.94亿元增加到12450亿元，年均增长24.4%；社会保障和就业支出年均增长34.6%，医疗卫生支出年均增长33.1%，农林水事务支出年均增长31.9%。2010年，全国财政用于教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障、“三农”支出合计达到3.99万亿元，占当年全国财政总支出的44.6%。这些数据可以表明近年来我国的财政支出结构调整优化取得了显著的进展。
　　但也要看到，与构建和谐社会、加快转变经济发展方式、实现基本公共服务均等化的要求相比，与广大城乡居民对过上更加富裕、更加体面的生活的期盼相比，目前的财政支出结构还存在诸多问题和不足，各地区之间还存在着很大的不平衡，还面临着诸多挑战，还需要加快进一步的调整和优化。
　　加快转变财政支出结构是转变经济发展方式的必然要求。转变经济发展方式是党的十七大提出的关系国民经济全局的紧迫而重大的战略任务，而要实现经济发展方式的转变，财政支出结构的转变至关重要。转变经济发展方式的主要内容是要促进“三个转变”：即促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。财政支出结构调整就需要按照这三个方面考虑：一是要支持城乡居民消费的增长，在增加收入的同时，加大对基本公共服务的投入，减少居民教育、医疗等方面的开支；二是要增加农村、农业的投入，加强农业的基础地位，增加公共服务设施的建设，为服务业的发展提供基础。更重要的是要加大对教育和医疗和科技投入，促进科技进步和人力资本持续增长。
　　加快财政支出结构转变是实现基本公共服务均等化的根本保证。逐步实现基本公共服务均等化是党的十六届六中全会提出的建设社会主义和谐社会的重要内容，十七大报告进一步明确提出，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。这就把实现基本公共服务均等化和财政支出结构紧密地联系在一起了，意味着加快财政支出结构转变是实现公共服务均等化的重要手段和根本保障。毫无疑问，我国不同地区的财政能力差异是导致各地区公共服务水平存在较大差异的重要原因。反过来说，推进公共服务均等化进程，必须有稳定可靠的财力来源保障。而目前我国的财政支出结构中，经济性支出和行政管理支出的比例依然偏高，公共服务领域支出的比例依然偏低，不同地区基本公共服务水平差距过大。因此，要实现公共服务均等化，必须努力转变财政支出结构。
　　加快转变财政支出结构是调整收入分配结构的重要方式。收入分配差距过大是我国近些年存在的主要经济社会问题之一，也是党和政府正在着力解决的重要问题。一般来说，人们总是从如何增加收入的角度来讨论调节收入分配的结构，例如增加最低工资的政策，调整个人所得税收政策等等。但是还要认识到，调节收入分配结构的方式是多种多样的，既要重视收入本身的调整，还要注意居民支出方面的调整。通过调整居民支出模式和数量，同样可以起到调整收入分配结构的作用。在这个领域，通过财政支出手段对收入公平的调节方式主要包括转移支付在内的直接调节方式和间接介入的方式。直接介入是指政府通过给弱势群体发放抚恤和社会救济费、政策性补贴支出、社会保险基金、农村救济费等方式改善分配不公平的状况。从这个角度可以认为，财政支出起着调节贫富的作用。政府将财政收入通过转移支付的方式直接作用于弱势群体，能够在短时间内迅速改变弱势群体的收入状况。间接介入，即政府增加教育和医疗卫生支出、农村经济建设支出、农村各项事业费用等，从而减少居民在这些领域的开支，来间接提高低收入居民群体的实际生活水平，这种间接介入的方式在短期内可能效果不如直接接入方式显著，但是长期来看可以通过促进经济增长而改善贫困群体的生活状况。从2006年以来，通过取消农业税费、增加粮农补贴、取消学杂费等方式，在很大程度上减轻了农民的经济负担，实际上就是改善了收入分配的结构。
　　
　　优化财政支出结构必须抓住重点领域
　　
　　最近几年，我国财政收入持续快速增长，现在已经跨入8万亿，支出即将跨入10万亿大关。和过去相比，政府的财力确实比较充裕了。但是，由于长期以来在民生领域的投入过少，要在短期内解决这些问题是很不容易的，相比不断增长的需要和期盼，政府的财力还是非常不足的。因此，调整和优化财政支出结构必须抓住重点。
　　教育支出。尽管中央财政用于教育的投入在逐年快速增长，但是截至2010年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.13%，仍然低于4.5%的世界平均水平。相比较之下，我国的私人支出占教育支出的比重不仅高于世界平均水平，也高于发展中国家的平均水平。过高的教育私人支出严重挤压了私人消费空间，导致社会消费其他方面的需求不足，削弱了中国经济增长的内在动力。教育投入上长期存在的另一个重要问题是教育资源配置很不公平。由于对“科教兴国”战略贯彻实施的理解不准确，导致近十年来高等教育支出加速扩大，而基础教育支出相对减少，教育支出的层级结构出现了严重颠倒。教育支出在城乡和区域间的分配不平衡问题长期得不到有效解决。因此，需要继续加大对教育的投入力度，建立健全义务教育经费保障机制，真正实现全国城乡免费义务教育；同时应进一步完善成本分担机制，逐步建立新型高等教育拨款制度。
　　卫生医疗支出。目前，我国医疗卫生事业发展不均衡，医疗资源过分集中在大城市、大医院。据统计，全国的医疗资源80%在城市，而占总人口60%的农村居民只能占用20%的医疗资源。同时，财政对卫生医疗方面的投入严重不足。2010年全国卫生总费用19600亿元，仅占GDP总量的4.92%。就卫生费用的构成而言，我国政府卫生支出比例持续下降，个人卫生支出比例急剧上升，居民卫生医疗负担较重。因此，需要进一步完善政府医疗卫生投入机制，不断加大支持力度。财政用于医疗卫生服务的补助应从主要补助供方向主要补助需方转变，全面实行并不断完善新型农村合作医疗制度，扩大城镇居民基本医疗保险试点，灵活运用各种财税政策手段，鼓励和引导社会资本投入医疗卫生事业。
　　社会保障支出。社会保障支出是为了保障国家经济发展的稳定，维护社会正常的运行秩序，保障公民的基本生存发展需要而必须的政府管理手段。我国社会保障支出主要包括抚恤支出、离退休支出、社会救济福利支出、救灾支出、失业救济、医疗救济支出等。目前我国虽然已经初步建立起以企业职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险及新型农村合作医疗、城乡最低生活保障、城乡医疗救助、农村五保供养制度等为主要内容的社会保障体系，但由于我国的社会保障体系起步时间晚、起点低，存在社会保障资金不足、范围窄、水平低和保障水平不平衡等一系列问题，严重制约了社会保障作用的发挥。因此，应增加财政投入，扩大社会保障基金规模，加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设，支持建立应对体制转轨和人口老龄化的财政支持机制。全面建立和完善农村最低生活保障制度，健全城市居民最低生活保障制度和企业职工基本养老保险制度。
　　
　　住房保障支出。近年来许多城市房价过快增长，购房成为许多人，特别是中低收入家庭的沉重负担。因此如何保障中低收入家庭的住房条件，保证社会和谐稳定发展成为当前政府工作中亟待解决的问题。但由于我国城市住房保障制度还刚刚起步，制度本身还存在许多需要完善的部分，出现了许多违背初衷的现象，使得当前城市中低收入阶层的住房保障整体效果并不尽人意。目前，财政资金需继续扩大对住房制度改革的支持力度，完善廉租住房保障资金筹集机制。需要严格按照规定渠道，筹措廉租住房保障资金，加大投入力度，特别是要确保住房公积金增值收益、土地出让净收益切实按照规定用于廉租住房保障。
　　“三农”支出。目前，我国财政支出中对“三农”支出所占比例虽不断提高，但财政支农资金投入总量规模不足、比例不高；财政支农资金结构不合理；财政支农资金宏观效率不高；对农业基础设施建设、科技进步、农产品质量标准和安全检测体系建设、生态建设、抗灾救灾和农村扶贫开发等工作的财政资金支持还有待提高，公共财政还未完全将农村公共卫生和医疗救助、社会保障、基础教育等纳入。有效的财政支农机制还未完全建立，支农资金渠道还有待整合。同时，乡镇机构、农村教育体制、乡镇财政管理机制等综合改革还有待深化。因此，建立支持“三农”发展的合理财政支出结构及规模还有待完善。
　　
　　转变财政支出结构的难点问题
　　
　　转变财政支出结构能否成功，关键在于财税体制改革能否深化。党的十七大报告中指出，深化财税体制改革，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。因此，转变财政支出结构的难点，在于如何进一步深化财税体制改革。我国目前的一些财政及政绩考核制度安排，限制了财政支出结构的调整。因为地方政府对于当地公共服务的信息最了解，中央不能完全掌握地方实际所需的公共服务信息。而要调动地方的积极性，既要有动力，就是考核机制，也要有能力，就是财力，否则就难以发挥地方政府的重要作用。就目前的情况而言，这两方面的内容都有待改善，这也是优化财政支出结构的难点。
　　政绩考核机制约束。当前我国以GDP为主导的政绩考核机制，在很大程度上导致了地方政府过度重视经济建设支出，而长期忽视基本公共服务的提供。而且为了加速经济增长，营造良好的外商投资环境，地方政府往往把有限的财政资源优先投入到道路、供水、供气等基础设施上，造成地方政府公共支出重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的畸型结构。在以GDP为内容的政绩考核机制作用下，地方政府很难将居民的生活水平、社会保障制度的完善程度、环境质量等纳入到优先位置中考虑，使得辖区内居民的公共服务水平受到一定程度的制约。因此，要转变财政支出结构，就必须调整财政支出结构与地方政府激励机制之间的矛盾，需要引入多元化的目标考核机制。
　　分级财政体制约束。财政支出为政府各项职能服务，因此政府职能及其具体界定是财政支出的依据。政府职能转变及体制安排不能适应市场经济发展，财政支出结构调整就十分困难。财政支出结构调整只能促进、推动政府职能转变，而不能决定政府职能转变。因而要实现财政支出结构战略性调整，就必须加快政府职能转变与体制安排。但是，目前我国的分级财政制度限制了财政支出结构调整的力度。
　　我国现行财政体制的基本框架是1994年分税制财政体制改革时确立的。此后，为适应我国经济社会发展形势的变化，又通过实施所得税收入分享改革、出口退税分担机制改革、缓解县乡财政困难激励约束机制等，进行了局部调整和完善。“十一五”时期，中央与地方的收入划分和支出结构总体保持相对稳定。中央财政收入占全国财政收入的比重在52%左右，中央财政通过税收返还和转移支付对地方进行补助。由于不同地区经济发展水平差异较大，不同地方财政状况差距也不断拉大，政府间的转移支付难度不断上升，影响了财政支出结构的转变。这一影响主要表现在三个方面：一是财权事权不一致，地方财政缺口严重，导致部分地方政府提供的公共服务缺乏资金来源；二是现行分税制加深了地方财政之间的不平衡，不同省份之间差异越来越大，提供的公共服务也随之不断拉大差距；三是各种转移支付形式运用不够协调，有条件配套拨款所占比例越来越大，而无条件拨款的比例逐步下降，限制了地方政府弥补财政缺口的能力。因此，如何突破分级财政体制的约束，加强地方财力，是优化财政支出结构需解决的难点。温家宝总理在十一届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提及未来需要深入推进改革的重点领域时也强调：“健全财力与事权相匹配的财税体制，清理和归并专项转移支付项目，增加一般性转移支付，健全县级基本财力保障机制”。这为解决分级财政约束指明了方向。
　　
　　转变财政支出结构的途径
　　
　　深化财税体制改革。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：“积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障”，“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”。
　　继续优化政府支出结构，重点支持“三农”和民生支出。对“三农”来说，主要是加强政府对农村基础设施的投资，建立与WTO框架相适应的农业支持政策体系，建立规范的支农资金管理机制。对于民生来说，重点是增加教育、卫生事业、社会保障、环境保护、就业和公共安全的支出，以弥补社会发展的短板，共建和谐社会，促使我国经济获得可持续发展。就其支出来说，一要增加支出的绝对数量和相对数量，二要改进支出的结构的方法，三要完善资金的管理，提高资金效率。同时，要深化预算制度改革，切实提高预算管理效率。一是提高部门预算编制的到位率，逐步提高预算资金的到位率；二是提高预算执行的效率和水平问题。充分发挥绩效考评对预算编制和资金分配的激励作用，促使部门单位加快项目筛选和资金拨付进度，切实提高资金的使用效益；三是合理安排使用财政超收收入问题，改进超收收入的使用办法，将当年超收收入转到下年的预算安排使用，提高资金的使用。
　　另外，逐步建立规范统一的财政绩效评价制度，制定规范的评价指标和合理的评价标准，将财政绩效评价制度纳入财政管理制度之中。一是加快财政绩效管理的立法，为财政绩效评价体系提供法律和制度保证；二是构建财政绩效评价工作系统和指标体系。
　　增强地方财力。增加地方政府财政收入，满足不断增长的公共支出需要，是提高基本公共服务质量的重要途径。而这其中，地方税收收入规模往往决定了中央与地方的财力划分，从而影响到地方政府职能的实现程度。一是要发展经济，拓展地方税源，努力做大蛋糕。二是要加强征管。针对地方税的税种多、税源分散、征管难度较大的格局，要重视小税种的收入，提高地方税收入规模。更重要的是加快地方税制改革，完善地方税体系，壮大地方税收入。
　　完善分税制财政体制。一是结合市场经济中政府职能的合理定位，进一步明确中央、地方政府间的事权划分。把全国性公共物品和服务以及具有在统一市场中调节收入分配、实施基本社会保障和“反周期”经济稳定性质的支出主要由中央承担，地方性公共物品和服务的支出应主要由地方承担。二是合理配置税种，明确划分各级政府的财权。划分各级政府之间的收入范围及征管权限，使中央、省和县三级政府均能拥有一块相对独立的、能基本维持政府职能行使所需要的税收收入。把与保证中央集中财力和维护全国市场高效运行、实行全局性经济调节关系密切的税种划为中央税；把有利于发挥地方信息优势和征管优势，宜于地方调节掌握的、更切合基层职能、更具有多样性的税种划为地方税。三是深化省以下财政管理体制改革。加快县乡财政管理体制改革，积极推进和完善“省直管县”改革。四是完善转移支付、促进公共服务均等化和主体功能区建设。
　　加大转移支付力度。加大中央财政转移支出力度，促进地方基本公共服务均等化。基本公共服务，包括与民生有关的基础教育、公共医疗、社会保障、公共安全、生活基础设施、环境保护、公共文化等，其均等化并不是要求各地区公共服务水平的绝对均等，只要求对此项的财政支出要同等重视。基本公共服务均等化应有助于生活中最弱势群体状况的改善。目前，基础教育、基本医疗、最低生活保障应该成为基本公共服务中需要优先提供的，也是低层次的公共服务均等化最基本的衡量依据。而中央财政转移支付应将更多资金投向最低生活保障水平、新型农村合作医疗和义务教育制度的建立和实施。
　　压缩行政管理费用。行政管理费用是政府机构运行的成本，是政府正常运作的前提，因此一定行政费用的支出是必不可少的。但如果政府对此类支出规模不加控制，将导致行政成本过高、行政效率低下，浪费公共财政资源，对经济社会产生负面影响。因此，政府应严格控制一般性支出，合理控制行政成本，制定完善一般性开支标准，推进服务型、节约型政府建设。推进事业单位分类改革，加大对公益性事业单位的保障力度，支持具有经营性质的事业单位逐步走向市场。严格控制行政成本增长幅度，尤其是公务用车、会议经费、公务接待、因公出国等经费的增长，以及党政机关事业单位办公楼等楼堂馆所建设和信息化建设项目，推进机关节能减排工作。通过压缩一般性支出，腾出财力增加保障和改善民生方面的支出。（作者分别为中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博导；中国人民大学公共管理学院公共财政管理专业博士研究生）