主体功能区规划的现实考量

　　实行主体功能区规划，符合区域经济发展的理论要求，但与我国国情相对照，实际操作难度较大。功能区规划有一个发展过程，要有完善的制度保证。目前来看，实施我国功能区规划战略应稳妥操作，要实验先行、理论先行。科学地进行制度设计，科学地进行市场机制培育，等条件成熟时，再进行逐步推广，这是比较现实的做法。
　　
　　2010年12月，国务院公布了《全国主体功能区规划》，这一规划意见经今年“两会”讨论通过，写进了“十二五”规划纲要。从此，主体功能区规划概念再一次纳入国家五年发展战略。
　　功能区规划战略并不是今天才提出，早在2002年，国家发改委就对此概念进行了酝酿讨论。2003年，国家发改委在起草“十一五”规划时，正式提出了“功能区”战略的构想，这一构想在2006年3月通过的“十一五”规划中得到了确认。2007年7月，国务院下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，即国发（2007）21号文，要求从全国和省级两个层面编制功能区规划。之后到2008年，国家发改委公布了全国功能区规划征求意见稿，这一意见稿一直到2010年10月，才定稿公布。
　　全国功能区规划是新中国建立近60年第一次提出的战略性概念，当时在全国引起了极大反响，无论是理论界还是行政管理界，都开展了热烈的讨论。由于这一战略概念涉及国家和地方、城市和乡村的切身利益，对我国未来发展影响重大，加之理论和实践的关系相当复杂，一直难以达成共识，阻力很大，导致全国主体功能区规划编制，经历了八年之久，而且到目前为止，还有一些省没有按规定时间上报省级层面的功能区规划。现在功能区规划尽管从法律上已确定为国家战略，但实施这一战略并非易事，笔者对这一战略的成功实施并不乐观。从当前现实中看到，全国上下的共识仍没有统一，理论探讨和组织实施相持的阶段，没有完结。地方抵触情绪，没有完全消除。这在我国建国60多年来的国家行政管理决策中，是很少发生的事情。
　　现在我国已进入实施第十二个五年规划的历史阶段，如何看待全国的功能区规划，要不要进行功能区规划，如何进行功能区规划，有几个现实的问题需要解决。
　　与中国国情相对照，功能区规划实际操作难度较大
　　国家实行功能区规划，符合区域经济发展的理论要求，但与中国国情相对照，实际操作难度较大。在国际上，很多国家都进行了功能区的规划，效果很好。但实行功能区规划的国家和地区多数为人口少、面积小、经济结构单一的经济体。在美国，虽然重视功能区规划，但没有在全国实施，只是早期在西部地区和田纳西河流域进行导向性的功能区规划。新西兰、澳大利亚等国家，人少、地多，资源相对丰富，实施功能区规划，有利于资源规模化开发，效果不错。日本是岛国，人多、地少、资源匮乏，不实行功能区规划就会产生有限资源过度开发的危机，而日本财力雄厚，有条件对一些限制、禁止开发的地区实行国家补偿。
　　而我国是一个有13亿人口、国土总面积达960万平方公里的农业大国，除了香港、澳门、台湾地区外，大陆内有31个省级行政经济体，这些经济体规模较大，资源多样性突出，经济自成体系，而且历史悠久。现在如果实行全国性的功能区规划，强制推行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类的功能区，势必把传统的区域经济结构打破。打破这一结构，实际上是对区域经济利益的大调整，在当前我国市场经济发育还不完善、市场竞争还不完全公平的条件下，靠行政的手段进行功能区布局，难已做到区域经济利益的均衡。这是编制全国功能区域规划遇到的主要阻力，是理论和实践不统一的主要障碍。打破这一障碍的先决条件是国家财力必须达到相当的规模，具有对限制开发、禁止开发功能区实行财政补偿的可持续调控能力。否则的话，难以把限制和禁止落到实处。如果国家补偿不到位，强行进行限制和禁止管理，势必造成中央和地方矛盾的激化，区域发展失衡，经济问题有可能引发为政治问题。
　　实行功能区域规划，要有完善的制度保证
　　从国家长远发展战略角度，实行功能区域规划是发展方向，但要有一个发展过程，要有完善的制度保证，要有成熟的市场竞争机制得以保证。在这一现实面前，国家财力如果调控有困难，可以采取政策性产业调整的办法，加大限制、禁止功能区替代产业的发展。例如，在西双版纳热带生物形态突出的地区，限制、禁止对森林的大面积开发是要坚持的，但为了这一地区人民的生存和发展，应该鼓励当地大力发展速生林、经济林，并在政策和经济上扶持速生林、经济林的木材深加工，以形成木材加工产业链，既确保青山常在，又使当地人民有稳定的生存、发展资源。再如，在青海、内蒙、宁夏等地区，防止荒漠化加剧单靠限制、禁止资源开发是不行的。稳妥有效的办法是国家要引导高科技导入，通过科技力量，进行土壤改良、牧草改良，提高牧场牲畜承载率，提倡牧畜圈养，提倡温棚养殖，改变牧民生产方式和生活方式，加大产业链发展，加大草原地区经济作物发展等。因此，实行全国性的功能区规划，一定要慎之又慎。前苏联在斯大林时代曾强行推行各加盟共和国的经济大分工，这实际上是前苏联时期的功能区规划，结果引发了严重的经济危机和政治危机，导致民族矛盾加剧，这是后来前苏联解体的主要原因之一。我国是多民族国家，少数民族又多集中在西部边远地区，这些地区生态环境比较脆弱，对全国生态保障功能比较集中，限制、禁止功能区多集中在这些地区。在这些地区实施限制、禁止功能区规划，一定要考虑周密，多种措施到位。确保在限制、禁止资源开发后，当地人民生活条件不但不降低，反而提高，促进可持续的生存和发展。
　　实施全国功能区规划，要寻求新的经济增长方式，稳妥推进
　　实施全国功能区规划，最现实的做法应是分阶段、分区域的逐步实施，要寻求新的经济增长方式，不能操之过急，要稳妥进行。从区域划分上，我国经济区域分为东北、东部、中部、西部四大板块。这四大板块各有特点，有的无可比性，有的无替代性。实施各板块的功能区规划，一定要尊重历史，重视现实。通过小区域的实验规划，取得经验，从点到面分阶段推行。通过政府有形之手和市场无形之手，加以综合调控。例如，在限制和禁止开发地区，要通过政策优惠、经济扶持的方法，吸引人才、科技、资本进入，有了人才、科技、资本支持，就会防止资源盲目开发，扩宽新经济增长方式的渠道。在一些限制、禁止功能区，群众的生产方式和生活方式主要以传统方式为主，一旦打破传统的生产方式和生活方式，必须有新的经济增长方式替代，否则，限制和禁止的功能就无法实施。
　　制度创新，科技、交通、通讯日新月异的变化，为一些地区寻找新的经济增长方式提供了条件。我们一定要在这方面做好大文章。笔者在青海、宁夏、内蒙考察时看到，广阔的大草原和无际的沙漠地，风能发电资源得天独厚，部分地区风能发电已形成规模。但电力多数通过国家电网外输到中、东部地区。风能发电地区应该充分利用当地廉价的电力和日照充足的资源，大搞温室蔬菜、特种经济植物栽培和温棚牲畜人工养殖，并进行副食品深加工等，这是非常可行、可靠的。生产采用企业化经营方式，提高生产组织化程度，提高集体化、规模化、商品化生产，促进小城镇发展。这一格局一旦实现，新经济增长方式就会出现新的经济增长点。这在客观上，就使限制开发、禁止开发功能区，冲破传统生产方式和生活方式，走上一条新的发展之路，为农民致富闯出一条新路，而且是可持续的。
　　我国幅员辽阔，而且历史文化悠久，任何一个地方都有提供人类生存、发展的自然条件和空间，只要思想解放，制度创新，就能找到新经济增长方式的有效途径。实施功能区规划战略，有可能是促进各地创新发展的动力，从这一意义上讲，笔者对实施功能区规划战略抱有信心。
　　结 语
　　总之，实施我国功能区规划战略应稳妥操作，要实验先行、理论先行。科学地进行制度设计，科学地进行市场机制培育，等条件成熟时，再进行逐步推广，这是比较现实的做法。在“十二五”规划期间，可选择有代表性的省级经济体进行试验，总结经验，探索路子，为今后全国推行功能区规划打下基础。（作者为中国管理科学研究院秘书长兼区域发展研究所所长、研究员）
　　
　　延伸阅读
　　
　　《全国主体功能区规划》正式发布
　　新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划，《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），于2011年6月8日正式公布。《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》指出，《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要的战略意义。（来源：《新华网》）