检察机关内部监督制约机制创新实践回顾

　　纵观检察机关恢复重建30多年来.内部监督制约机制的实践，经历了从无到有，从粗到细，从对“人”(检察人员)到对“事”(检察权)、对“人”(检察人员)同时推进的发展过程。
　　 一、恢复之初的十年内部监督制约初现端倪
　　 1978年——1988年检察机关恢复重建的头10年.检察机关内部监督制约主要反映在自身的队伍建设上。内部监督制约主要是对有历史问题。违法乱纪的检察人员进行清理，提高队伍自身反腐蚀能力。
　　 当时。队伍建设是每年全国人民代表大会上检察工作报告的重要部分。报告中均提到“对违纪违法干警进行了严肃处理、清理”。可以说，检察机关恢复重建之初，“清理”、“处理”违纪违法干警是内部监督制约的主要方式和措施。遗憾的是，笔者没有找到恢复之初(1979年至1987年)被清理、处理的检察干警人数.难于从直观上感受检察机关内部监督制约的力度和成效。不过，1989年的工作报告公布了1988年受处理的干警人数。“受到党纪政纪处分和刑事处罚的检察人员有340人，开除公职的9人，开除党籍的22人，追究刑事责任60人。”从一个侧面可以看到检察机关内部自我监督的力度。
　　 这一时期检察机关对检察权的内部监督制约机制也有一些制度性的规定。1979年修正的《中华人民共和国人民检察院组织法》完善了检察机关的民主集中制。“把检察长领导检察委员会改为检察长主持检察委员会工作，明确了少数服从多数的原则”。体现了对“一把手”一检察长权力的制约。对个别执法中的不当行为也呈现了内部监督的雏形。比如.针对当时对免予起诉不当的做法.最高人民检察院在系统内进行了内部检查纠正。同时，1988年12月，最高人民检察院成立了监察局，随后。地方各级人民检察院均成立了内部监察机构，成为检察机关专门的、权威的内部监督部门.这从机构上完善了内部监督制约机制。
　　 通过对队伍的清理、处理。对检察委员会制度的制约、对一些执法行为的纠正，内部监督机构的建立.检察机关内部监督制约机制建设初现端倪。但限于当时的条件.检察机关恢复重建后的十年.并没有形成一种系统的、自上而下、全方位的内部监督制约机制.特别是对检察权的监督制约还缺乏系统有效的方法措施。笔者认为，其中重要原因是，当时的历史条件下.尽管宪法和法律规定了上级检察机关领导下级检察机关的工作，但在工作中。检察机关上下级的领导关系并没有理顺。没有上下级的领导关系。全国检察机关作为一个整体，一个系统，形成所谓的“内部”监督制约机制。当然是不可能的。
　　 二、在检查、反思自身执法办案质量的过程中内部监督制约凸现
　　 1988年.检察机关开展了一次较大规模的执法检查活动，各级检察机关对执行宪法、刑法、刑事诉讼法、检察院组织法进行全面检查。通过检查，发现了执法办案和队伍建设中存在的许多问题。主要表现在：少数案件适用法律不当，定性不准；超过办案期限情况比较突出；在少数检察人员中发生徇私舞弊、收受贿赂、耍威风、打骂群众等严重违法乱纪和犯罪行为。破坏检察机关严格依法办案，给社会带来直接危害。正是由于检察机关通过自上而下的执法检查.发现了自身执法办案中存在的问题，为全面、系统、规范、理性地解决问题提供了客观依据。鉴于此，高检院在1989年3月在人大的报告中.第一次明确提出在今后的工作中要“建立和完善内部制约制度”。这在检察机关内部监督制约机制的发展实践过程中.无疑是具有里程碑意义的标志!
　　 之后.检察机关围绕建立和完善内部监督制约机制建设做了大量实践探索。突现了以下几个特点：
　　 (一)突出对自侦案件侦查权的监督制约
　　 一是建立自侦案件侦查权分权机制。经历了侦查权从侦查部门“一竿子到底到由举报、侦查、侦查监督、公诉、控申多部门分段共同行使这一权力的转换”。通过这种分权的转换.实现了内部权力的制约.一定程度上解决了侦查权过于集中导致权力滥用的结果。二是强化对检察机关直接受理侦查的案件免予起诉、撤销案件、不起诉决定的内部监督制约。先后制定对了免予起诉案件实行专人审查、集体讨论、检察委员会决定、分级审批、备案审查的制度；对免予起诉的申诉案件.一律由上一级人民检察院控告申诉检察部门复查：省级以下(含省级)人民检察院办理直接侦查的案件，拟作撤案案件、不起诉决定。应当报请上一级人民检察院批准。三是建立案件线索管理与侦查工作相制约机制.防止擅自办案和压案不查。先后制定实行了案件线索由举报中心统一管理、举报中心与侦查部门相制约、要案线索分级备案等制度.在检察机关内部形成了对案件线索的有效监督制约。四是规范对涉案款物扣押、冻结、处理的内部监督制约机制。五是侦查强制措施的内部监督制约机制。除要求侦查与审查逮捕工作相分开.由不同的机构承办外.还突出了上级检察院对下级检察院批捕工作的监督制约.防止错误逮捕、“以捕代侦”和滥用强制措施。六是对办案人员行为的内部监督制约。对一线执法人员实行“一案三卡”制度：执法档案制度：讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像：健全执法责任制和责任追究制。2007年最高人民检察院把《错案责任追究条例》修订为《执法过错责任追究条例》。把处理结果没有错误但程序违法的行为纳入追究责任范围。监督制约从重结果、重实体向重过程、重程序拓展。值得一提的是，1998年8月最高人民检察院制定下发的《九条卡死硬性规定》，在检察机关内部产生了极大的震动.在社会上都引起了强烈反响.对制约、规范检察机关自侦案件的侦查工作起到了警示性作用。
　　 (二)突出对检察人员的监督制约
　　 检察机关恢复重建以来.十分重视队伍建设.其中一个方面重要的方面就是对违纪违法检察人员不护短，坚决查处、处理。并且自1988年以来。把每年查处违纪违法检察人员数字均在当年的工作报告中反映出来，以接受社会监督。
　　 (三)突出制度化建设
　　 一是对检察权监督制约的制度。1998年《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、2004年《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部监督制约的若干规定》和2009年《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，是检察机关对自侦案件侦查权进行内部监督制约的综合性制度规范.标志着检察机关内部监督制约制度化水平的提升。除了对自侦案件侦查权的监督制约之外.还有许多对其他检察权监督制约的规范性制度。[3=二是监督制约检察人员行为的纪律性制度。在“从严治检”的思想指导下.突出对检察人员的行为进行规范、监督、制约，制定了许多制度性的规定。三是加强上下级领导关系的制度⑤。2007年8月、10月、11月最高人民检察院分别制定的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》、《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《最高人民检察院巡视建议督办落实工作办法》.是有关检察机关上下级领导关系综合而权威的制度性规范。
　　 (四)突出“执法大检查”作为内部监督制约的方式
　　 1988年.全国检察机关开展了一次全面执法检查活动。通过检查.及时发现了许多执法及检察人员违纪违法问题.在1989年的工作报告中明确提出“要坚持一年一度的执法大检查”。此后.检察机关长期坚持这一做法，时至今日经常采取的专项检查、巡视、督察等，也可以说是大检查在实践中的发展创新。比如。1994年对不服免于起诉的案件进行专项复查：1996年.开展了对申诉案件的专项复查：1998年。通过开展执法大检查.复查纠正一批有问题的案件和错案；2003年.全国检察机关通过对2001年以来撤案、不批捕、不起诉案件、无罪判决案件以及扣押款物情况进行重点清理和专项检查，以案查事，对案反思.深入查找执法观念、执法作风、执法行为等方面存在的偏差和问题：2004年，针对群众反映比较强烈的问题.全国检察机关统一部署了职务犯罪案件扣押冻结款物处理情况专项检查、不起诉案件专项复查和纠正违法插手经济纠纷的工作；2009年6月.最高人民检察院部署全国检察机关对2004年以来直接立案侦查的案件，扣押、冻结款物情况进行全面清理，重点纠正违规扣押、冻结的问题，做到该上缴的坚决上缴、该清退的坚决清退。
　　 三、从确保检察权正确行使高度强化检察机关内部监督制约机制
　　 检察机关内部监督制约机制.发端于对检察人员的监督，随后拓展、延伸到执法办案工作。对检察人员的监督，对执法办案的制约。是检察机关内部监督制约的基本目的.基本要求。而确保检察权的正确行使才是其根本目的。两者可以说是“标”与“本”的关系。当然，检察机关内部监督制约机制目的的发展变化也是随着我国法治建设的推进而发展的。中央在十四大报告中提出保障人民法院和人民检察院“依法独立”进行审判和检察，强调的是对外部司法环境的要求，而在党的十五大报告中则提出要从制度上保证人民法院、人民检察院依法独立公正地行使职权.不仅要求“依法独立”而且强调了“公正”。“公正”更多的应该是对人民法院、人民检察院自身提出的要求。从司法的角度讲，“公正”就是“正确”的代名词。之后，党的十六大、十七大都对人民法院、人民检察院提出了“依法独立公正”行使职权的要求。根据党的十五大、十六大和中央司法体制改革的部署.最高人民检察院先后于2000年1月和2005年8月制定了《检察改革三年实施意见》、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。《检察改革三年实施意见》提出：“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”的改革任务。《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》则以保障在全社会实现公平和正义为目标.以解决制约司法公正和人民群众反映突出的问题为重点。以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督制约为主线.确定了“完善检察机关接受监督和内部制约的制度.保障检察权的正确行使”的改革目标和任务。
　　 之后.检察机关更加重视内部监督制约工作.积极探索和全面推行检务督察、巡视、执法过错责任追究等，内部监督制约重点在针对自侦案件侦查的同时.向检察工作的各个方面拓展。把“加强对自身执法活动的监督制约.保障检察权的正确行使”作为报告重要部分从多年以来一直作为“加强队伍建设”内容的一部分中凸现出来.并排列在了“加强队伍建设”之前。在内容的论述上，不仅强调了检察机关要自觉接受人大、政协、人民监督员等外部的监督.更强调内部监督制约机制的建设和要求，凸显了检察机关对内部监督制约工作重要性认识的深化及检察机关加强内部监督制约的决心态度。
　　 四、检察机关内部监督制约机制取得的成效及存在的问题、难点
　　 经过了30多年的探索、实践.内部监督制约取得了一定的成效。主要表现在增强了监督者必须接受监督制约的观念；执法规范化程度提高；案件质量提高；检察人员违纪违法人员逐年减少。各级检察机关通过严格执行九条硬性规定和内部制约等制度.促进办案工作更加文明规范，办案进度明显加快，办案质量有较大提高。但客观讲，这些成效的取得应该是多种因素的结果，比如，队伍政治素质、业务水平的提高。检察机关管理水平的提高，物质装备的改善等，因此可以说.检察机关内部监督制约工作仍然还存在一些问题。主要表现：一是对领导干部尤其是“一把手”的监督制约仍然是难点。领导干部既是内部监督制约机制的制定者、组织者，更是监督制约的对象、重点。正是因为领导干部的双重身份.使得对领导干部尤其是“一把手”的监督制约成为难点。二是上下级检察机关的领导体制还有待深化。上级院如何加强对下级检察院的领导.尤其是对干部的监督制约；如何在“党管干部”的原则下.加大上级院对下级院领导干部的协管力度是需要进一步探索的课题。三是内部监督制约的广度不够。多年来.检察机关注重了对检察权的监督制约.但一定程度上对检察机关的财权、物权、人事权的监督制约显得不够。检察机关财权、物权、人事权在增多扩大。一些检察人员利用财权、物权、人事权而违纪违法的事例已不鲜见，加强对这些权力的监督制约值得进一步探索。四是对某些环节的监督制约有待深化。特别是职务犯罪案件侦查工作的前端(线索处置、初查)及后端(侦查终结环节)监督制约不足。现有的监督制约主要针对的是“乱作为”行为，但对其中的“不作为”监督制约不足。五是一些制度执行不力，影响了监督制约的权威性。虽然在内部监督制约机制的建设中，十分重视制度建设.但有些制度并没有得到切实落实，影响了监督的效果、权威。比如，把应该报省级检察院批准不起诉、撤案、逮捕的案件下放到基层院办理，回避上级院的监督制约。近年来实行的督察、暗访等，执行的力度不够，权威不高.缺乏威慑力。六是对领导责任追究(一票否决制度)与加大内部监督制约的冲突有待协调。应该说作为地方部门的领导，抓好工作、带好队伍是本职，对本单位、本部门的工作，队伍出现的问题必然负有领导责任。但一些考评、考核.过多地把工作和队伍出现的问题与领导个人或者单位挂勾.往往一票否决.导致一些单位隐瞒、掩盖出现的问题。七是“监督”与“制约”相互混用.模糊了两者的功能。对权力的监控.监督和制约是两种不同的手段，基本的区别在于：监督的前提是集权，制约的前提是分权。监督者与被监督者是一种领导与被领导的关系.是一种隶属关系.被监督者的权力来源于监督者的授权。而制约的主体之间，地位平等，相互没有隶属关系.但因为权力的分配让它们不仅有了内在的联系。更重要的是有了权力与权力的相互掣肘、制约的关系。同时。监督主要针对事后。其效果往往是滞后的.制约主要在事中发挥作用.其效果往往具有即时性的特点等，因此，两者发挥作用的前提、机制是不同的。当然，检察机关在探索内部监督制约的实践中，也是较早提出通过分权制约检察权的.应该说是有积极的意义的。但在实践中还是存在用“监督”代替“监督制约”的提法太多.似乎内部监督制约就是监督.忽视了制约的作用.以至于工作中普遍认为内部监督制约与业务部门无关。只是纪检监察部门的事。其实，无论是纵向监督还是横向业务部门之间的相互制约.都能及时发现问题。
　　 五、结语
　　 通过对检察机关内部监督制约机制实践的回顾反思.检察机关是十分重视内部监督制约工作的。但仍然存在笔者以上所分析的不足。创新不是对现存的东西彻底抛弃、否定，而是合理的扬弃。因此，检察机关内部监督制约机制创新路径.应该是围绕检察工作规律和检察权的运行规律。以增强监督制约的时效性为目的.对现有内部监督制约机制加以扬弃、完