河北省农村社会养老保险制度的发展及现存问题研究

　　[摘要]本文首先对河北省农村社会养老保险的发展历程进行了全面的总结梳理，回顾了开展新农保以来具体的推广措施和取得的显著成效，然后从保障水平、保险覆盖率、基金来源、增值方式、法律、基层管理设施、经办人员素质、养老服务机构等方面分析了河北省农村社会养老保险的现存问题。
　　[关键词]河北省；农村社会养老保险；发展历程；现存问题
　　[中图分类号]F842　[文献标识码]A　[文章编号]1005—6432(2011)18—0095—02
　　
　　1、河北省农村社会养老保险制度的发展历程
　　
　　1.1　探索阶段
　　1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。1987年3月14日，民政部发布《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。河北省积极响应中央政策，于1987年3月开始农村社会养老保险的调查和试点工作。先后在2个县、15个镇、105个村探索以乡、村为单位的养老保障模式，但最后没有取得可喜的成果。
　　
　　1.2　试点与发展阶段
　　1992年1月，河北省农村社会养老保险试点正式启动，根据1992年原民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》来开展工作，缴费分为2元、4元、6元、8元……20元等10个档次，参保农民可以根据自己的实际情况自由选择。由此农村社会养老保险工作在全省全面铺开，参保人数不断上升，1995年11月，河北省下发《关于农村社会养老保险有关问题的通知》，要求各地稳步推进农村社会养老保险工作的开展，到1996年年底，基本形成了省、市、县、乡、村上下贯通的管理体系，参保人数达300万人，保险基金达5亿元。
　　在这次试点探索中，由于对养老金发放、基金管理、政府补贴等问题没有依据河北省具体情况做出明确规定，导致后来出现保险基金挪用、流失。另外，1999年3月，根据国家有关规定，农村社会养老保险工作由民政部门划转到劳动和社会保障部门管理，河北省农村养老保险进入衰退状态。1999年7月，以国务院批转的《整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》为标志，农村社会养老保险工作进入整顿规范阶段，政策的改变使许多农民纷纷退保。
　　2000年河北省加强对违规基金的查处，各项工作逐步趋于稳定和规范，参保人数开始有所增加。2003年，河北省劳动和社会保障厅下发《关于认真做好当前农村社会养老保险工作的通知》，在养老金发放，农保机构移交与建设，违规基金追缴，搞好调查研究等几个方面作出了具体规定，有力地推动了农村社会养老保险制度改革。截至2003年年底，全省参保人数达230多万人，基金累计4.9亿元，3.1万人开始领取养老金。随后趋于稳定发展，截至2007年年底，全省参保人数达246.27多万人，基金累计8.92亿元，10.80万人开始领取养老金。
　　2008年，河北省劳动和社会保障厅印发了《2008年全省农村社会养老保险工作要点》，指出按照2008年中央一号文件的要求和省委、省政府的决策部署，开展以“个人缴费、集体补助、政府补贴”三方筹资为核心机制的新型农村社会养老保险试点，探索建立农村社会养老保险制度，全面推进被征地农民社会保障工作，继续做好农保资金的清理和追讨工作，制定完善农保资金管理制度，加强信息化建设和业务培训，切实提高服务水平和队伍素质，努力开创全省农保工作新局面。
　　
　　1.3　新农保阶段
　　2009年国务院根据党的十七大和十七届三中全会精神决定下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，指出建立新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，2009年试点覆盖面为全国10％的县(市、区)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。河北省积极响应中央政策指示精神，在具备条件的农村开展了“新农保”试点工作，并取得了显著成效。
　　1.3.1　首批试点阶段
　　2009年11月13日，河北省政府正式出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，确定鹿泉、迁安、滦平、遵化、青龙、抚宁、怀安、唐海、大厂、涿州、任丘、青县、肃宁、枣强、沙河、武安、涉县和邯郸县等18个县(市)为第一批“新农保”试点，约占全省县(市、区)的10％，截至2010年年底试点基本达到全覆盖，符合领取条件的老年人已经领到养老金，其具体实施办法为：
　　(1)参保范围及基金构成。新农保参保范围为年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人员可以自主选择档次缴费，多缴多得。集体补助由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。政府对符合条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政给予55元，省、市州、县市区政府给予每人每年30元。
　　(2)保险金领取条件。养老金的领取条件分为三种情况。第一，在新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金55元，但其符合参保条件的同村居住的子女都应当参保缴费；第二，在新农保制度实施时，年龄大于45岁(包含45岁)的参保人，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年，但补缴年限，政府不给予缴费补贴，年满60岁时可按月领取保险金；第三，在新农保制度实施时，年龄在16～45岁(包含16岁，不包含45岁)的参保人，应按年缴费。累计缴费不少于15年，年满60岁时可按月领取保险金。
　　(3)基金管理及领取数额的计算。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，暂时实行县级管理，收支两条线，单独记账、核算，参照一年期央行存款利率计算增值幅度。年满60岁的参保人员领取的保险金是基础养老金标准与个人账户养老金的月计发标准之和，基础养老金标准是中央确定的每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。参保人死亡的，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于支付其他参保人的养老金。例如，某人30岁参保，到60岁应领取的保险金为55+(100+30)×(1+r)³⁰／139=100.8元(假定r=3％)。
　　1.3.2　二批试点阶段
　　2010年10月1日第二批新农保试点正式启动，包括张家口市、万全县、隆化县、昌黎县、卢龙县、乐亭县、迁西县、广阳区、安次区、涞源县、献县、孟村回族自治县、冀州市、安平县、南宫市、巨鹿县、大名县、曲周县19个县(市、区)。截至2010年年底，新试点参保率达60％，其中，16～59周岁适龄缴费人员参保率达50％，60周岁以上领取待遇人员参保率达70％，力争在2011年全省新增试点实现基本全覆盖，也就是16～59周岁适龄缴费人员参保率确保80％以上、力争90％以上，60周岁以上领取待遇人员参保率确保90％以上、力争95％以上。
　　
　　2、河北省农村养老保险制度现存问题
　　
　　2.1　保障水平过低
　　河北省在新农保制度实施时，已经符合领取保险金的老人仅能领到55元，符合参保条件的农民(从16随参保)到60岁时(2063年以后)最多能领到140元。显然对于年老体衰、体弱多病的农村老年人这点养老金远远不能保障其正常生活。如果考虑通胀的因素，那这些养老金实际购买力还会降低，农村养老保险应发挥的作用将变得更加微弱。因此，河北省农村养老保险仍然处于较低的保障水平，对参保人员缺乏充分的保障功能。
　　
　　2.2　保险覆盖率不足
　　河北省自从2009年11月推行新农保试点以来，先后实施了两批试点，第一批试点共18个县(市、区)，已基本达到全覆盖，第二批试点19个县(市、区)，覆盖率大约在60％。两批试点一共有37个县(市、区)，约占河北省县(市、区)的20％。虽然实行试点的区域已经取得了显著成果，但新农保在河北省大部分地区还未展开，覆盖率总体上还处于较低水平，新农保制度有待在全省进一步铺开，使全省广大农村人民得到养老保障。
　　
　　2.3　养老基金来源不足，增值缓慢
　　充裕的养老基金是养老保险金领取的根本保障，是顺利贯彻农村养老保险制度的前提条件。河北省新农保的资金来源主要有中央财政补助55万元／年，地方财政补助30万元／年，个人缴纳100～500元／年(绝大多数参保人缴纳100元)，另外还有根据村委会决定的集体补助(绝大多数地区基本没有补助)。显然，目前养老基金的来源从总体上看还非常有限，制约着养老保险的进一步发展。另外，河北省农村社会养老保险基金是以县为单位统一管理的，在基金监管上一直没有出台相关政策法规，基金管理不规范，缺乏相应的监管力度及风险防范措施，并且农村养老基金缺乏合理的投资途径，基本存入银行或购买国债，回报率较低，增值缓慢。另外，在通胀较为严重的条件下，往往基金总额还会出现负增长。
　　
　　2.4　法律不健全
　　农村养老保险制度关系到资金的代际分配，并且时间跨度高达几十年，还涉及资金的管理运作等关键问题，完善的法律法规是河北省农村养老保险顺利实施的有力保障。河北省政府2009年11月13日出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》后，没有再出台关于养老保险的相关立法，在此之前也没有正式的专门立法。没有相关法律的制约，养老保险制度在运作时，往往会造成各部门对农村养老保险基本思想的理解不一致，部门之间的协调矛盾，更容易出现基金的挪用、侵占、流失等严重问题。
　　
　　2.5　基层管理设施落后，经办人员业务素质有待加强
　　目前河北省县、乡农保经办机构的基础设施还比较落后，总体上投资较少，缺乏现代化办公的软、硬件设备，信息网络系统也不够完备，难以做到办理农保业务方便、快捷。另外，农保经办机构人才缺乏，经办人员业务流程不够熟练，不熟悉政策和业务，甚至有的连计算机都不会用，服务能力较差，工作效率低下，业务素质有待加强。
　　
　　2.6　缺乏养老服务机构
　　河北省农村养老保险制度在一定程度上缓解了农村老年人养老金来源的问题，但在人口老龄化、家庭核心化和实行计划生育的背景下，必然会出现一部分没人照顾的老年人(子女也已经步入老年或子女没时间照顾)。现行的养老保险制度无法解决这些老年人的日常起居问题，也无法排除老年人的精神上的孤独感，难以达到“老有所养，老有所乐”，而养老服务机构可以提供老人起居、看护等方面的服务，将有效的解决上述问题，但目前养老服务机构在河北省农村基本上还处于空白阶段。因此，在农村推行养老保险制度的同时，建立完善的社会化的养老机构是非常有必要的。
　　
　　3、结论
　　
　　河北省养老保险经过20多年的实践探索，经历了一个漫长而曲折的过程，既有失败的教训，又有成功的业绩，但从2009年11月实行新农保以来，已取得了空前的、可喜的成果，并将成果向全省推广，农村养老保险已经进入一个崭新的阶段。然而，河北省养老保险还存在很多问题和不足，政府部门、立法机关、人力资源和社会保障厅、经办机构、社会团体、广大群众等应各尽其责，集思广益，有效解决现存问题，以推动河北省农村养老保险的健康发展。
　　
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　　[基金项目]本文为河北省科技厅2010年度河北省科技计划项目“河北省农村社会养老保险问题及对策研究(课题编号10457204D－10)”的成果之一。
　　[作者简介]赵桂玲(1971－)，女，河北保定人，硕士，河北金融学院副教授，研究方向：保险；周稳海(1973－)，男，河北保定人，硕士，河北农业大学经贸学院副教授，硕士生导师，研究方向：保