中国养老保障体系可持续发展战略探析

杨植强，郭 林，丁建定

（华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074）

●中国经济问题研究

中国养老保障体系可持续发展战略探析

杨植强，郭 林，丁建定

（华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074）

在中国社会保障体系的建设过程中，养老保障体系的可持续发展处于至关重要的地位。中国养老保障体系要实现可持续发展应该实施“统筹内外发展”、“供需协调发展”、“优化结构发展”、“层次均衡发展”四大战略，以促进中国养老保障体系的不断完善。

养老保障体系；发展环境；发展现状；可持续发展战略

经过30多年的改革与发展，中国养老保障体系的建设已经取得了很大的成绩，但仍存在许多不尽如人意之处。目前，中国养老保障体系的建设进入了一个关键时期，养老保障体系可持续发展的问题既是政府工作的重点，又是学术界关注的焦点。养老保障体系的可持续发展需要基于科学的理论基础，没有科学理论指导的政策建议是无源之水，易走向偏执或进入误区。本文对养老保障体系的内涵和外延进行了深入的理论分析，并以此为基础，论述了中国养老保障体系可持续发展的战略。

一、养老保障体系的内涵和外延

养老保障体系的内涵界定为：以一定标准划分的各种养老保障制度或政策的有机整体。它不仅包括各种养老保障制度或政策，而且涉及各类养老保障制度之间的相互关系。可持续发展的养老保障体系包括两方面的涵义：一是完善、全面的养老保障制度或政策，二是科学、协调的养老保障制度或政策关系。养老保障体系的外延包括两个方面的内容：养老保障结构体系和养老保障层次体系。

养老保障结构体系是指以养老保障的施保对象、实施地区等结构标准划分的各类养老保障制度或政策的有机整体。它既包括根据结构标准划分的各类养老保障制度或政策，还包括各类养老保障制度或政策的结构关系。可持续发展的养老保障结构体系包括两方面的内涵：一是根据某一结构标准划分的既全面又无交叉且健全的养老保障制度或政策，二是协调的养老保障制度或政策结构关系。其外延包括养老保障群体结构体系、养老保障城乡结构体系、养老保障地区结构体系等方面。

养老保障群体结构体系是指针对不同社会群体所建立的各类专门养老保障制度或政策的有机整体。它既包括覆盖各类群体的养老保障制度或政策，又涉及各类养老保障制度或政策的群体结构关系。可持续发展的养老保障群体结构体系包括两个方面的内涵：一是针对各类群体所建立的各种养老保障制度或政策能够健康运行，且制度覆盖没有漏洞；二是各类养老保障制度或政策关系协调，即各类制度的发展和作用发挥是相互促进而非冲突的，且能够保证不同群体所享受到养老权益具有公平性。养老保障群体结构体系存在两种模式：一元养老保障群体结构体系和多元养老保障群体结构体系。如果一个国家针对不同的社会群体建立统一的养老保障制度或政策，那么该国的养老保障群体结构体系是一元的；如果一个国家针对不同的社会群体建立两种及两种以上养老保障制度或政策，那么该国的养老保障群体结构体系是多元的。一个国家以覆盖群体标准划分的养老保障制度或政策越多，则其养老保障群体结构关系越复杂。

养老保障城乡结构体系是指以不同的社会经济条件划分的城镇和农村养老保障制度或政策的有机整体。它既包括针对不同社会经济条件所建立的城镇养老保障制度或政策与农村养老保障制度或政策，又涉及城镇和农村养老保障制度或政策协调运行和发展。可持续发展的养老保障城乡结构体系包括两个方面的内涵：一是健全的覆盖城乡的养老保障制度或政策，即制度健康运行、覆盖城乡且无漏洞；二是城乡养老保障制度或政策能够协调运行、统筹发展，能够实现养老保障权益在城乡之间的公平性。养老保障城乡结构体系存在两种模式：一元养老保障城乡结构体系和二元养老保障城乡结构体系。如果一个国家建立城乡统一的养老保障制度或政策，那么该国的养老保障城乡结构体系是一元的；如果一个国家建立了城乡差异的养老保障制度或政策，那么该国的养老保障城乡结构体系是二元的。由于涉及城乡之间养老保障制度和政策的协调、统筹、公平运行和发展，二元养老保障城乡结构体系的建设往往更具难度。

养老保障地区结构体系是以一国行政区划分或从经济发展水平为标准划分的各地区养老保障制度或政策的有机整体。它既包括各地区的养老保障制度或政策，又涉及各地区养老保障制度和政策的协调性和公平性。可持续发展的养老保障地区结构体系包括两个方面的内涵：一是覆盖各地区的养老保障制度或政策健康运行且无漏洞，二是地区养老保障制度或政策能够协调运行、统筹发展、公平发挥作用。养老保障地区结构体系存在两种模式：一元养老保障地区结构体系和多元养老保障地区结构体系。如果一个国家建立各地区统一的养老保障制度或政策，那么该国的养老保障地区结构体系是一元的；如果一个国家建立了各地区有差异的养老保障制度或政策，那么该国的养老保障地区结构体系是多元的。与一元养老保障地区结构体系相比，多元养老保障地区结构体系内部关系较为复杂，且与其他社会经济政策的协调难度系数更大。

养老保障层次体系是指以承担养老保障主导责任的不同主体为标准划分的各种养老保障制度或政策的有机整体。它表明养老保障制度各种主体参与养老保障制度的程度，反映出在养老保障制度中政府、社会组织和个人的责权关系。它不仅包括国家基本养老保障制度、社会组织尤其是企业补充养老保障制度和个人储蓄性补充养老保障三个层次，这三层次的保障制度或政策分别以国家、企业和个人为主导责任主体；而且涉及各个层次之间均衡、协调、适度发展。可持续发展的养老保障层次体系包括两个方面的内涵：养老保障体系层次完整，各层次健康运行；二是各层次的养老保障制度和政策能够协调运行、有效互动，从整体上发挥有力的养老保障作用。

二、中国养老保障体系发展的环境

中国经济发展水平有了大幅度提高。国内生产总值由1997年的78 973.0亿元上升到2008年的300 670.0亿元，其增长率约为280.7%。2001—2007年国内生产总值的平均增长速度为10.2%，国民收入平均增长速度为10.5%。特别是2003年中国人均GDP突破1 000美元，这标志着中国已经进入了一个新的发展阶段。国家财政收入由2000年的13 395.23亿元增长到2007年的51 321.78亿元，2001—2006年国家财政收入的平均增长速度为21.2%。①经济实力的大幅度增强和经济的高速发展为养老保障水平的提高和养老保障制度的完善提供了良好的经济基础。可以说，国家具备了构建健全的养老保障制度的经济实力，以经济实力差、财力薄弱为理由忽视养老保障体系完善和国民对养老保障的需求的观点已不能立足。

中国经济发展方式发生转变。党的十七大报告提出了加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。尽管近年来中国在经济发展方式转变上取得了一定进展，但是仍需要长期努力，促进经济的健康发展。在当前国际金融危机背景下，由于经济的外贸依赖性，出口额下降，导致部分企业破产，失业增加，致使养老保障制度筹资能力下降。为了保持经济稳定增长，中国政府实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台4万亿元的经济刺激计划，其中包括民生方面的支出。这些措施有力地保证了中国经济的稳定增长，2009年第一季度国内生产总值为65745亿元，比上年同期增长6.1%，第二季度国内生产总值为139 862亿元，比去年同期增长7.1%，第三季度国内生产总值为217 817亿元，比去年同期增长7.7%。②这为养老保障体系的可持续发展奠定了坚实的经济基础。应该看到，要继续保持中国经济的持续高速发展，需要充分发挥内需对经济的拉动作用。健全的养老保障制度能够给国内广大消费者以收入保障并带来安全感与稳定的良好预期。从这个角度分析，合理的养老保障制度有利于中国经济效率提升，进而促进经济发展水平的不断提高。在此，养老保障制度的建设可以看作是经济发展的有益投资。

经济结构的不断调整带来了社会结构的变迁，社会群体的类型更加多样化，出现了农民工、失地农民、自由职业者等新的社会阶层，这对养老保障制度的制度安排提出了新的要求；按劳分配和按生产要素分配的分配政策的实施，使得社会贫富差距逐渐拉大；随着私营企业就业的人员数量剧增，劳资矛盾严重程度上升。随着中国社会保障制度改革的深入，计划经济体制下的单位保障制度瓦解，国民的生活保障由依靠单位转为依靠社会化保障机制；家庭规模小型化带来了家庭保障功能的弱化，依靠家庭内部的传统孝道和家庭成员之间的互济进行保障的机制无法再有效运转，国民对社会化保障机制即现代社会保障制度产生了强烈需求。

当前中国以科学发展观为指导思想，将构建社会主义和谐社会作为社会发展目标。政府以执政为民、以人为本的施政理念为思路，向广大民众作出了让人人享有包括养老保障在内的社会保障的政治承诺。可以说，在目前较高的社会经济发展平台上，如何把经济发展所取得的成果合理转化为社会保障产品，让人民通过社会保障制度共享经济发展成果，进而解除劳动者的后顾之忧，增进国民福利，成为中国政府的重要责任和主要政治目标之一。

三、中国养老保障体系的发展现状

（一）中国养老保障结构体系发展的现状

1.中国养老保障群体结构体系的发展现状。当前中国养老保障群体结构处于多元化状态，具体包括军人养老保障、机关事业单位养老保险、企业职工基本养老保险、农民工养老保险③、新型农村社会养老保险等制度，制度之间不够协调，不利于制度衔接和劳动力的自由流动，且各个群体所享受到的养老权益缺乏公平性。例如，当前中国机关事业单位人员所享受到的养老待遇水平高于其他群体，降低了养老保障群体结构体系的公平性。

2.中国养老保障城乡结构体系的发展现状。当前中国养老保障城乡结构体系属于二元模式，相对而言，城市养老保险发展较快，而农村养老保险发展则不尽如人意。城市已建立起了机关事业单位养老保险、企业职工基本养老保险制度，部分地区建立了城镇居民养老保险，而新型农村社会养老保险制度处于试点阶段，尚未全面推行。养老保障城乡结构体系属于二元模式，这不仅造成了不公平的城乡养老权益，而且不利于城乡养老保障制度的衔接和城乡劳动力的有效流动。

3.中国养老保障地区结构体系的发展现状。总体而言，当前中国养老保障地区结构体系属于多元化模式。一方面，中国东、中、西部地区经济社会发展不平衡，养老保障体系有所差别；另一方面，各省份在遵循中央统一规定的前提下，根据本省的经济发展状况建立了有所差别的养老保障体系。例如，东部发达省份不仅仅建立了基本养老保障制度，而且实行了水平较高的企业年金制度，同时个人储蓄养老保障也取得了较大发展；而在其他欠发达省份，养老保障体系以基本养老保障为重点，企业年金和个人储蓄保障水平较低。多元化的养老保障地区结构不仅使地区之间的养老待遇不公平，而且造成了劳动力从欠发达地区向较发达地区的单向畸形流动。

（二）中国养老保障层次体系的发展现状

在国家基本养老保障层次，国家的主导责任仍需加强。当前，中国尚未建立全民普享性的国民养老金制度，政府在企业职工基本养老保险制度中的责任存在缺失。目前政府所承担的养老责任主要体现在为机关事业单位养老保险制度投入资金、为企业职工基本养老保险个人账户的“空账”注入资金、为新型农村社会养老保险提供资金支持等方面。政府在国家基本养老保障层次所承担的养老保障责任总体水平较低且缺乏一致的标准，不利于国民养老权益的保障和养老保障制度的公平性。在社会组织尤其是企业补充养老保障层次，社会组织尤其是企业的作用有待加强。企业在国家基本养老保障层次中的企业职工基本养老保险制度当中承担了偏重的责任，这不仅削弱了其在企业补充养老保障层次中承担主导责任的能力，而且不利于企业市场竞争力的提高。再次，在个人储蓄性补充养老保障层次，由于相当一部分公民个人收入水平相对于其消费需求来说较低，在一定程度上抑制了个人储蓄性补充养老保障层次的发展。在中国，个人所承担的养老保障责任应该主要体现在企业职工基本养老保险制度规定的参保者个人缴费部分、企业年金制度中个人缴费部分、个人养老储蓄等方面，但是，由于相当一部分公民个人收入水平的限制阻碍了个人储蓄性补充养老保障层次的发展。

四、中国养老保障体系可持续发展的战略选择

（一）“统筹内外发展”战略

“统筹内外发展”是指要在充分考察经济、社会、政治、文化环境的基础上，大力加强养老保障体系的建设和完善，使养老保障体系的发展能与其所处的环境相适应，同时养老保障政策能够与其他社会经济政策协调，互相促进、共同发展。可见，“内”指的是养老保障系统内部，包括养老保障群体结构体系、城乡结构体系、地区结构体系、层次体系等方面；“外”指的是养老保障制度发展所处的外部经济、社会、政治、文化环境，既包括国内环境，也含有国际环境；不仅包含养老保障政策之外的其他各项社会经济政策环境，而且涉及各种非政策环境。具体而言，“统筹内外发展”战略具有以下四个方面的涵义。

第一，养老保障结构体系要符合社会经济环境状况。一般来讲，一元化的养老保障群体结构、城乡结构、地区结构体系更加有利于实现国民养老权益的公平性和促进经济的发展。但应该认识到，一元化的养老保障结构体系往往不仅要求较高的社会经济发展水平，而且要求合理的社会经济发展结构。中国养老保障体系的建设，不能忽视当前社会经济的发展水平和结构状况而盲目追求一元化的养老保障结构体系。当前中国社会经济发展水平仍需进一步提高，城乡、地区之间的社会经济发展结构不够协调，从这个角度分析，目前中国养老保障体系的二元或多元化是最终实现养老保障体系一元化的必由之路。

第二，与经济发展水平相联系，养老保障水平要适度。一个国家或地区的经济基础是决定该国或地区的养老保障水平的关键因素，一方面，养老保障水平发展不能走超越经济发展水平的不可持续发展道路；另一方面，在经济发展水平得到一定提高的同时，要注重适度提高养老保障水平，为全民享受到经济发展成果奠定制度基础。

第三，养老保障体系的建设要与其他社会经济政策相协调，实现整个社会经济协同发展的目标。一方面，其他社会经济政策要为养老保障体系的建设提供有力的支持，促进公平性目标的实现。例如养老保障政策之外的其他社会保障政策要与养老保障政策相互配合，协同保障老年人的权益；财政政策应该根据经济发展状况适度提高对养老保障制度的资金支持力度等。另一方面，养老保障体系的发展要有利于其他社会经济政策的实施，有助于实现其他社会经济目标。这对化解当前金融危机的风险具有很重要的意义。例如，促进养老保障体系的完善，给国内广大消费者以安全感与良好预期，同时大力发挥养老消费支出拉动内需的作用，促进整体效率的提高，有利于实现经济的稳定快速发展。

第四，中国养老保障体系的建设和完善不仅要充分借鉴国外养老保障体系的发展经验，如发达国家养老金水平调整、社会保险关系衔接、养老保险统筹层次提高的成功经验等；还要认真吸取其教训，如福利国家的教训等。

（二）“供需协调发展”战略

养老保障水平必须在综合考虑养老保障需求和养老保障供给的共同作用的基础上，朝着适度的方向努力。养老保障供给主要通过养老保障资金筹集作用于养老保障水平，一国养老保障供给能力主要取决于该国经济发展水平，具体包括以下变量：国内生产总值、财政收入、国民收入、养老保障储备基金投资运营增值能力、国有固定资产价值等。可以说，国内生产总值越高、财政收入越多、国民收入越多、养老保障储备基金投资增值能力越强、国有固定资产越多，则养老保障供给能力越强。需要强调一点，上述变量影响的仅仅是养老保障的潜在供给能力，一国养老保障实际供给能力还取决于该国具体养老保障制度体系安排，科学合理的养老保障体系设计和严格的养老保障管理制度是将养老保障潜在供给能力转化成养老保障实际供给能力的主要条件。养老保障需求包括当前养老保障需求和未来需求，影响养老保障需求的变量主要有：保障规模、给付水平、给付条件等。可以说，养老保障规模越大、给付水平越高、给付条件越不严格，则养老保障需求水平越高。上述分析的养老保障需求属于一国国民从理论上需要得到的养老保障，这种需求能否得到充分满足取决于该国养老保障制度体系所提供的养老保障水平是否充分。

从上述分析可以看出，养老保障体系设计将养老保障供给与养老保障需求衔接起来，成为二者协调的中间要素。潜在的养老保障供给能力能否转化为实际的养老保障供给能力，国民养老保障需求能否得到充分满足，有赖于养老保障体系设计的科学性和养老保障管理的有效性。养老保障“供需协调发展”战略指的是建立适度挖掘养老保障潜在供给能力的养老保障制度体系和养老保障管理机制，即建立既与经济发展水平相适应的又能高效运用经济成果的制度和机制，同时，这个制度应该为满足国民最迫切的养老保障需求提供最优效用。也就是说，理性的养老保障制度和管理机制是以养老保障实际供给和国民最迫切的养老保障需求得到满足的均衡为目标而建立的。

（三）“优化结构发展”战略

“优化结构发展”战略是指既要根据当前的经济、社会、文化和政治环境来选择合理多元的养老保障群体结构体系、城乡结构体系、地区结构体系，又要注重采取措施促进养老保障结构体系向一元化方向发展，以适应社会经济的发展状况，不断提升养老保障结构体系的公平性，努力提升养老保障制度体系促进经济发展的作用。养老保障体系“优化结构发展”战略包括以下两方面涵义。

第一，调整养老保障结构体系参量，优化社会经济发展结构，提升养老权益在群体之间、城乡之间和地区之间的公平性。当前中国养老保障体系的基本框架已建立，鉴于改革成本、改革阻力、制度的可持续性和稳定性等因素，应对中国养老保障结构体系进行参量式改革，而非系统性改革。中国养老保障结构体系的公平性水平较低的原因有二：一是结构体系内部参量设置不合理，二是社会经济发展结构不均衡。社会经济发展结构水平是影响养老保障结构体系的外生变量，且在短时期内难以改观；而结构体系内部参量是调节养老保障结构体系的内生变量，且可通过制度和政策优化得以在较短时期内提升养老保障结构体系的公平性。因此，一方面要不断采取有力措施，努力促进养老保障体系外部社会经济结构水平的提高，为养老保障结构体系的优化和公平性提高奠定基础；另一方面要在充分考虑经济社会发展水平的基础上，通过优化结构体系的参量以在结构型制度层面上提升养老保障体系的公平性，如对机关事业单位养老保险、企业职工基本养老保险、农民工养老保险等制度的缴费率、待遇给付水平等进行适度合理调整。

第二，以经济社会发展水平为基础，在养老保障体系的建设和完善过程中要注重群体之间、城乡之间和地区之间养老保障制度的统筹，各养老保障制度的改革要充分考虑到制度之间的未来衔接，为最终实现养老保障结构体系的一元化奠定基础。相对于多元化的养老保障结构体系而言，各群体、各地区适用统一的养老保障制度和城乡养老保障一体化能够更有效地实现国民养老权益的公平性，更加有利于养老保障制度体系促进经济发展作用的发挥。但是考虑到中国目前的经济发展水平，强力推行一元化的养老保障结构体系是不可行的。理性的选择应该是：以一定的经济发展水平为基础，在养老保障制度体系完善的过程中，通过合理调整养老保障体系内部制度模式和养老保障制度的变量，为养老保障制度能够在未来实现衔接创造条件，并最终实现养老保障结构体系一元化的目标。2009年12月，国务院常务会议决定，从2010年1月1日起施行《企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，这会促进中国养老保障地区结构体系的优化。

（四）“层次均衡发展”战略

“层次均衡发展”战略是指养老保障体系的建设和完善，要实现国家基本养老保障、社会组织尤其是企业补充养老保障和个人补充养老保障的协调发展，在保障国民养老权益方面实现国家、社会组织尤其是企业和个人的合理分责，促进养老保障层次体系的可持续发展。不均衡的养老保障层次体系导致国家、企业、个人的养老责任畸轻畸重，扭曲国家、企业和个人行为，给养老保障体系的可持续发展带来负面影响。

养老保障体系的“层次均衡发展”战略要求建立和完善国家、社会组织和个人责任均衡的养老保障制度体系。当前中国养老保障体系包括军人养老保障制度、机关事业单位养老保险制度、企业职工基本养老保险制度、农民工养老保险制度、新型农村居民养老保险制度、企业年金、个人养老储蓄，这些制度分别不同程度地体现了国家、社会组织尤其是企业和个人在养老保障制度体系中的责任。一方面，上述各项制度并不完善，需要进一步优化；另一方面，需要建立新的养老保障制度来调整国家、企业和个人在养老保障体系中的责任，优化中国养老保障体系的层次体系。

综合考虑上述中国养老保障体系的发展环境和发展现状，应该建立国家财政支持的全民普享性基础养老金制度，提高政府对企业职工基本养老保险制度的支持力度，努力做实企业职工基本养老保险个人账户，合理推进城镇居民养老保险制度的发展，有效实施新型农村居民养老保险制度，使得政府在国家基本养老保障层次承担主导责任，同时要改革机关事业单位养老保险制度，实施合理的公务员养老保险制度，推进事业单位养老保险制度试点工作，可适时将事业单位的参保者纳入到企业职工基本养老保险制度；科学促进企业年金制度发展，促使企业在企业年金制度中承担主导责任；采取有力措施，增加国民收入，优化初次分配结构，缩小收入差距，鼓励个人参加商业养老保险和进行养老储蓄，让公民在个人储蓄性补充养老保障层次承担主导责任。当然，上述三个层次中，某一主体承担主导责任并不意味着其他主体的责任缺失，三个层次均应体现政府、企业和个人的共同责任，缺一不可。优化中国养老保障制度层次体系，不仅有利于促进整个养老保障体系责任分担的协调，而且可以通过多层次的养老保障体系切实保障国民养老权益。图1对包括“统筹内外发展”、“供需协调发展”、“优化结构发展”、“层次均衡发展”的中国养老保障体系可持续发展战略系统进行了描述。

图1 中国养老保障体系可持续发展的战略

必须指出的是，一方面应该以促进经济发展并做大国民经济的蛋糕作为切实保障国民养老权益的根本所在；另一方面，应该设计优良的养老保障制度体系作为切实保障老年人生活的基本所在。本文所提出的包括“统筹内外发展”、“供需协调发展”、“优化结构发展”、“层次均衡发展”的战略系统对中国养老保障体系的可持续发展具有长期指导意义，但是其具体内容应该随着中国社会经济环境的发展变化作出适当调整。上述根本方面为基本方面的基础，如果没有国民经济蛋糕的做大，那么提高国民养老水平就成了无源之水；基本方面是根本方面的有效手段，如果缺乏可持续发展的养老金机制，国民养老权益的保障就失去了有效制度支撑，因此，保障国民养老权益要有全局眼光，根本方面和基本方面二者要并重，均不可偏废。

注释：

①此部分数据根据相关年度《中国统计年鉴》数据整理计算所得。

②此部分数据来源于国家统计局网站所公布的2009年季度数据。

③截至目前，中国政府尚未出台统一的农民工养老保险办法，但全国很多地方根据国务院于2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》的精神，制定了本地区的农民工养老保险办法，为数不少的农民工参加了其工作地的农民工养老保险制度。

［1］赵俊康．我国社会保障基金供给能力区域比较分析［J］．山西财经大学学报，2008，（12）．

［2］郑秉文．事业单位养老金改革路在何方［J］．河北经贸大学学报，2009，（5）．

［3］陈银娥，柳卿．建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究综述［J］．中南财经大学学报，2008，（1）．

Sustainable Development Strategy of China's Old-age Social Security System

Yang Zhiqiang,Guo Lin,Ding Jianding

During the process of building the social security system in China,the sustainable development of the old-age system is of the top priority.The old-age social security system shall focus on four strategies：coordinated external and internaldevelopment,harmoniousdevelopmentofthe supply and demand,optimized structuraldevelopment,balanced hierarchical development,so as to ensure the sustainable development of the old-age system in China.

old-age security system;development environment;current status;sustainable development strategy

F328

A

1007-2101（2011）02-0063-06

2010-12-31

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（08JJD840183）的阶段性成果

杨植强（1968-），男，湖北黄冈人，华中科技大学社会学系2008级博士研究生，研究方向为社会保障理论与政策；郭林（1983-），男，河北保定人，华中科技大学社会学系2009级博士研究生，研究方向为公共经济学、社会保障理论与政策。

孙 飞

责任校对：周海鸥