统筹兼顾背景下的中等职业教育经费研究

刘 超

（浙江师范大学职业技术教育学院，浙江 金华 321004）

统筹兼顾背景下的中等职业教育经费研究

刘 超

（浙江师范大学职业技术教育学院，浙江 金华 321004）

当前阶段，我国积极推进统筹兼顾发展战略，中等职业教育作为一项社会公共服务，理应得到均衡发展。经过调查，发现我国中等职业教育生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费投入存在城乡差距、区域差距和普职差距等现象。深刻剖析，得出其原因在于国家实施区域发展战略、财政转移支付、城市偏好的政策导向以及教育政策的制约。

统筹兼顾；中等职业教育；生均预算内教育事业费；生均预算内公用经费

改革开放三十多年间，我国实行梯度发展战略和城市偏好政策，造成从沿海到内地到西部呈现阶梯状发展和城乡二元格局，东中西部之间、城乡之间的发展差距逐渐拉大。十六大以来，中央根据我国经济社会发展的客观要求，审时度势，及时做出了“统筹兼顾”的重要判断。即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。

一、统筹兼顾背景下的中等职业教育发展

（一）统筹兼顾的内涵

统筹是一种科学的、系统的方法论。统筹兼顾就是全国一盘棋，把东中西部、城乡之间的经济发展和社会公共事业置于整个国民经济社会发展的全局中统筹部署，充分发挥东部对西部、城市对农村的带动作用，打破以区域差距和二元结构为基本特征的分治格局，大力推进一体化进程，最终建立起互补互促、共同进步、平等和谐的经济社会发展新格局，使全国居民共享经济发展带来的成果。统筹兼顾体现“以人为本”的发展理念，“以人为本”就是要求经济社会的发展和公共政策的制定都要以人民群众的根本利益为出发点和落脚点。

（二）中等职业教育的统筹兼顾发展

对于中等职业教育发展而言，统筹兼顾即意味着两方面的内容：其一是继续保持中等职业教育的发展规模。职业教育作为促进经济发展，增加社会就业，增强国家竞争力的重要途径。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出要大力发展职业教育，继续扩大中等职业教育的规模，力求2015年中等职业教育在校生规模达到2250万人，2020年达到2350万人，而这一规模在2009年为2195万人。《教育部人才工作协调小组2010年工作要点》同样指出要重点发展中等职业教育，加强先进制造业、现代农业和服务业技能型人才培养。

其二是合理调节中等职业教育发展的不均衡现状。目前，中等职业教育的发展同经济发展一样，存在着不均衡，这种发展不均衡体现在两个层面。一是中等职业教育发展的地理层面不均衡，即设置在城市与农村的中等职业教育之间存在差距，东、中、西部之间也存在着差距。二是在中等职业教育内部，不仅同等层次的职业教育与普通教育之间的存在差距，而且同等层次不同类别的职业教育也存在着发展不均衡。

二、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费

本文主要选取生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费作为研究对象，说明中等职业教育发展存在不均衡现象。原因在于：一是经费是保持职业教育良好发展的活力之源，无论职业教育的发展规划描述的等宏伟壮观，最后都需要经费来落实，缺乏充裕的办学经费，就难以看到职业教育的成功。二是通过对2008年全国中等职业教育经费收入情况进行分析，各项收入总计为9227241.4万元，包括预算内教育经费、各级政府征收用于教育的税费、事业收入、校办产业和社会服务用于教育的经费、捐赠收入和其他收入。其中预算内教育经费所占的比例高达59.92%，将近总额的2/3，居首位。中等职业教育预算内教育经费又以预算内教育事业费为主，数额为4769971.5万元，占预算内教育经费比例达86.27%。三是在很大程度上，生均预算内教育经费指标比较能够反映财政资金在职业教育上的支持程度，生均预算内公用经费反映了财政对改善职业职业教育办学条件的支持程度。

三、中等职业教育经费投入情况分析

（一）城乡之间中等职业教育经费投入情况

图1 2008年全国各省市职业高中和农村职业高中生均预算内公用经费情况

如图1，2008年全国职业高中生均预算内公用经费支出为774.91元，农村职业高中为609.45元，二者相差165.46元。全国范围内，同一地区，职业高中预算内公用经费支出大于农村职业高中的省市有19个地区，小于的地区有10个，分别占全国省市数量的65.52%和34.48%。总体发展趋势较上年有所改善，2007年，地方职业高中大于地方农村的省份有24个。其中这种差距最大的省份是海南，职业高中为3415.21元，农村为735.94元，二者相差2679.27元，相差4.64倍。但耐人寻味的是2007年海南省的职业高中投入小于农村，地方为4199.87元，地方农村为4979.95元。不同区域，城乡之间生均预算内公用经费差距悬殊。2008年北京市农村职业高中生均预算内公用经费为3124.29元，山东省为190.09元，相差15.44倍。

图2 2008年全国各省市职业高中和农村职业高中生均预算内教育事业费情况

2008年全国各省市职业高中生均预算内教育事业费为3696.63元，农村职业高中的水平为3019.57元，二者之间的差距为677.06元。就全国而言，职业高中生均预算内教育经费支出大于农村的有22个，小于农村的7个，分别为天津、新疆、辽宁、宁夏贵州、甘肃和河北，占全国省市数量的21.14%，其中辽宁，新疆、甘肃、贵州和河北五省区，职业高中生均预算内公用经费同样小于农村水平。其中2008年天津农村职业高中生均预算内教育事业费为37977.01元，而2007年的数据为3143.26元，二者差距巨大。天津市与同时期的全国其他省市的数据相比，也远远大于其他地区，表现异常，可以推断出天津农村的数据可能有误，实际情况我国农村职业高中生均预算内教育事业费大于城市的地区数量可能更少。

（二）区域之间中等职业教育经费投入情况

图3 2009年全国各省市职业中学生均预算内公用经费情况

2009年我国中等职业学校生均预算内公用经费平均值为1164.43元，全国31个省区和直辖市之中有15个地区中等职业教育生均预算内公用经费达不到国家平均水平，占全国省市数量的50%。其中中等职业学校生均预算内教育经费最高的地区是北京市，为6525.69元，最低的是湖北省439.98元，二者相差6085.71元，最高值是最低值的14.83倍。生均预算内公用经费排在前三位的分别是北京(6525.69元)、上海（3726.25元）和辽宁（2880.46元），排在后三位的分别是河北（513.64元）、安徽（464.13元）和湖北（439.98元），前三名省市平均值是后三名的9.26倍。

图4 2009年全国各省市职业中学生均预算内教育事业费情况

2009年我国中等职业学校生均预算内教育事业费平均值为4262.52元，低于这一水平的省份有15个。最高值是北京市，为13123.39元，最低值是湖北省，为2236.49元，极值差为10886.90元，最高值是最低值的5.87倍。中等职业学校生均预算内教育事业费排名前三位的分别是北京（13123.39 元）、上海（10825.45）和天津 （7422.35元），排名后三位的省市是江西（2895.49元）、安徽（2275.14）和湖北（2236.49 元），前三位的平均值是后三位平均值的4.24倍，前三名的地理位置均位于环渤海经济圈和长三角经济圈内，后三名的均来自中部地区。

（三）中等职业教育与普通高中经费投入情况

图5 1993-2009年全国职业中学和普通高中生均预算内公用经费情况

从1993至2009年间，中等职业教育与普通高中生均预算内公用经费之间的关系可以分为两个阶段，第一阶段是1993年到1999年，中等职业学校生均预算内公用经费小于普通高中。例如1993年中等职业学校生均预算内公用经费为604.48元，普通高中为617.34元，相差12.86元。1999年中等职业学校为1204.10元，普通高中达到1269.31元，相差65.21元。第二阶段是从2000年到2009年（截至2009年），中等职业学校生均预算内公用经费大于普通中学，且二间的差距不断的增大，2000年中职学校为1349.45元，普通高中为1314.99元，两者之间的差距为34.46元，2009年时已经达到504.92元，占中职学校生均预算内公用经费比例为11.85%。

图6 1993-2009年全国职业中学和普通高中生均预算内教育事业费情况

从1993年到2009年，在全国范围内，无论是中职学校生均预算内教育事业费，还是普通高中生均预算内教育事业费都得到大幅提高。1993年职业中学生均预算内教育事业费为158.28元，2009年已经达到1164.43元，17年之间增加了 7.36倍，年增长率为43.28%。中职学校生均预算内教育事业费与普通高中之间的关系，并不像生均预算内公用经费，可以分为明显的两个阶段，这些年内，二者之间的倍率一直在1上下浮动，平均为0.931。职业教育是培养技术性和技能型人才的主要途径，在实施过程中尤其强调学员的动手操作，较普通教育而言，职业教育需要更多地资金投入。世界银行1998年的一项研究认为，发展中国家职业和技术学校生均成本比普通中学生均成本要高153%。[1]所以，与同等层次的普通教育相比而言，中等职业教育的投入是不够的。

（四）各类中等职业教育经费投入情况

图7 1996-2008年全国中等职业学校生均预算内公用经费情况

如图7所示1996-2008年各类中等职业学校生均预算内公用经费折线图，可以清晰看到，各类中等职业学校生均预算内公用经费均呈现波动现象。其中成人中专学校表现最为典型，时间上大致可以分为两个阶段，即1996-2002年和2003-2008年。前一阶段生均预算内公用经费呈下滑趋势，由1996年658.31元减少至2002年308.58元，仅高于历史最低值305.83元（1998年），后一阶段，由2003年开始，情况开始变得好转，生均预算内教育经费供给不断增加，到2008年达到最大值1177.76元。各类学校之间的差距现象并没有随着这种波动得到有效改观，1996年，中等职业学校与职业高中二者相差550.53元，2008年仍然相差265.14元，成人中专学校与职业高中之间的差距甚至高达402.85元。

图8 1996-2008年全国中等职业学校生均预算内教育事业费情况

观察图8全国中等职业学校生均预算内生均教育事业费，可以看出1996年至2008年间，各类中等职业学校生均预算内教育事业费均有明显增长。1996年，各类中等职业学校生均预算内教育事业费，成人中专学校最高（2195.05元），中等专业学校次之（2011.73元），技工学校第三（1261.17元），职业高中最少（481.68元）。2008年，各类学校生均预算内教育事业费，成人中专依旧最高（6310.89元），中等专业学校次之（3879.82元），职业高中又次之 （3696.63元），技工学校居末位（2998.78）元。在这十二年里，中等专业学校年增长率为16.07%，职业高中为63.95%，技工学校为19.81%，成人中专为23.96%。其中职业高中增长最多，生均预算内教育经费由1996年481.68元，增长到2008年的3696.63元，增加了3214.95元，增长了7.67倍。成人中专生均预算内教育事业费最多，比中等专业学校、职业高中、技工学校分别高出2431.07元、2614.26元和3312.11元，甚至达到技工学校的2.10倍。

四、造成中等职业教育经费投入失衡的原因分析

（一）城市偏好的政策导向

中国城乡教育差距的根本原因在于城乡教育对公共资源占有的不平等。换言之，农村教育的贫困实质上是资源的贫困、而公共资源的分配是由公共政策和社会政策来执行的。[2]国家“城乡差别发展战略”人为因素和城市偏好的制度安排，通过牺牲农村而集中发展城市，大量的优质的教育资源源源不断的流向城市，使得流向农村的资源短缺，甚至要求农村反哺城市，直接造成城乡差距大大超过了合理限度。职业教育作为准公共产品，教育政策理应照应到社会各个阶层。据有关调查，中等职业教育96.4%的生源来自农民、工人和个体劳动者家庭，这些家庭一般都属于中低收入和弱势群体，政策制定应该给予他们更多的关注和关怀。

（二）实行梯度发展战略

改革开放以来，我国基于实际国情，实行区域梯度发展的战略，大大增强了综合国力，但从经济社会发展的状态分析，直接造成目前我国呈现东中西阶梯型发展的格局。2009年东部地区GDP总量达到219646.06亿元，中部地区为96183.56亿元，西部地区为49474.07亿元；东部地区人均GDP达到38121.75元，中部为21570.17元，二者相差16551.57元，西部地区仅为16798.77元，东部地区是西部地区的2.27倍，且差距还呈不断增大的趋势。

众所周知，职业教育的发展对地区经济乃至国家经济都产生着巨大影响；但另一方面，职业教育的发展又受到区域经济发展的制约。2009年东部地区财政收入为41997.67亿元，中部地区为14038.42亿元，西部地区仅为9169.08亿元，这些数据体现在各省市生均预算内公用经费和生均预算内教育经费上，表现为排名前五位中有四个席位来自东部地区。可见，良好的经济实力为职业教育发展提供了资金保证和物质保障。

（三）实施财政转移支付

在我国，财政转移支付大体可分为两类：一是一般财政性转移支付，指不指定特定用途；二是专项转移支付，通常转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。其中两种支付方式中都包含教育转移支付。中央、省市政府采用的财政转移支付政策，增强了贫困地区对教育发展的保障能力。例如，从2001年到2008年，中央财政向西藏转移支付已达人民币1541亿元，西藏财政支出的93%到94%都来自中央的转移支付，这意味着西藏财政每花10元钱，至少有9元是中央政府的转移支付。[3]西藏地区职业中学生均事业费位居全国第五，仅次于北京、上海、天津和辽宁，但高于浙江、广东、江苏等省市，也验证了这种强有力的财政转移支付。

（四）国家教育政策的制约

一是国家出台的一系列的决策和规定都提出要大力发展职业教育，增加职业教育的投入，缓解职教的资金短缺问题，如 《国务院关于大力发展职业教育的决定》等，但实施力度和落实程度还不尽如人意。二是国家财政性教育经费中投向中等职业教育的比例呈现下降的趋势。1997年中等职业教育的总投入为296.65亿元，同时期，普通中学教育经费的总投入达到767.63亿元，占国家财政性教育经费的比重分别为15.93%和41.21%。到2005年，中等职业教育的总投入增加到568.72亿元，而普通中学教育经费投入已达到2589.61亿元，二者所占国家财政性教育经费的比重为11.02%和50.18%。投向中职的教育经费在数量上有所增加，但相对比重却处于不断下降的趋势。三是管理体制协调不畅，技工学校虽然名义上属于中等职业学校，但是其管理机构属于人力资源与社会保障部，这也影响到生均教育经费的供给和分配。

[1]牛征．中国职业教育投资的问题与对策[J]．山东教育科研，2002，（8）：8．

[2]袁振国．教育政策学[M]，南京：江苏教育出版社，1996：1．

[3]西藏财政支出的93%到94%都来自中央转移支付［EB／OL］．http：//www.gov.cn/jrzg．

G719.21 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1671-5993（2011）03-0043-04

2011-07-30

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育与城乡统筹发展研究”（项目编号：08JZD0028，主持人：俞启定）。

刘超（1985-），男，安徽砀山县人，研究生，研究方向：职业技术教育。