从政治动员到制度建设:珠三角一体化中的政府创新

杨爱平

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

从政治动员到制度建设:珠三角一体化中的政府创新

杨爱平

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

当下方兴未艾的珠三角一体化运动带有明显的政治动员色彩。上级政府主要采用目标设立、会议推动、政策灌输、组织建设、行政包干、政绩考核等方式，强力推动下级政府去完成区域整合的政治任务。政治动员下的区域一体化虽具有短期成效，但就长远而言却存在诸多制度缺失。在珠三角一体化由“浅表一体化”向“深度一体化”发展的背景下，政府不仅要发挥政治动员机制在区域一体化中的特殊作用，更应从政府职能、组织网络、政策工具、合作机制等方面，进行系统的制度创新，从而为区域一体化的可持续发展奠定坚实的制度基础。

珠三角 区域一体化 政治动员 制度建设

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020年)》(下文简称《纲要》)颁布实施以来，珠三角一体化作为一项国家战略，成为广东省和珠三角九市政府工作的重中之重。几年来，广东省委、省政府借助于强力的政治动员机制，紧锣密鼓地推动着珠三角一体化。但是，“科学发展观”政治意蕴下的区域一体化，远不是以往那种生产要素和产业布局层面上的“浅表一体化”，而是涵盖基础设施建设、基本公共服务、城乡规划、环境保护、产业布局等复杂内涵的“深度一体化”。①所谓“浅表区域一体化”，一般是指通过消除政策干预和减少市场分割来增强竞争的一种区域经济一体化模式，如亚太经合组织(APEC);“深度一体化”是指通过一系列制度建构，解决区域经济、社会、生态等的协同发展问题，如欧盟(EU)。参见Maurice Schiff and L.Alan Winters:《区域一体化与发展》，第97页，郭磊译，中国财政经济出版社2005年版。在珠三角一体化由“浅表一体化”向“深度一体化”转型的背景下，政府采用自上而下的政治动员机制，能否有效达成珠三角“深度一体化”的各项政策诉求?笔者认为，由于存在内在制度缺失，传统的政治动员机制已经难以满足珠三角“深度一体化”的现实要求;政府应该在发挥政治动员机制的特殊功用的同时，着手系统的制度创新，以此构建区域一体化可持续发展的制度基础。

一、区域一体化中政治动员机制的运作逻辑

政治动员就是执政党利用拥有的政治资源，动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标的政治运动。②林尚立:《当代中国政治形态研究》，第271页，天津人民出版社2000年版。它是新中国成立以来中国共产党和政府开展公共管理的惯常方式。本文认为，近年来国家和广东省、市各级政府着力推进的珠三角一体化运动，也明显烙上了政治动员的印记。从经验事实来看，它是上级党委和政府通过目标设立、会议推动、政策灌输、组织建设、行政包干、政绩考核等一系列策略和手段，调度和集中各方面力量与资源，强力推动下级政府去贯彻实施区域一体化政策的组织化行动。珠三角一体化中政治动员机制的运作逻辑见图1。

图1 区域一体化中政治动员机制的运作逻辑

(一)设定一体化的目标考核体系

该目标体系涵盖中央与地方、上级与下级、近期与长期的各种考核指标。比如，国家发改委代表中央政府在《纲要》中明确了珠三角的战略定位和发展目标，提出了涵盖五大建设、九个方面的重点，并从地区生产总值、人均地区生产总值、城镇化水平三个量化指标方面对珠三角2012年要实现的中期目标、2020年要实现的长期目标作出了具体的规定。又如，广东省委、省政府在《关于实施〈纲要〉的决定》中，对中央确定的目标任务进行了纵向与横向分解，提出了贯彻实施《纲要》的总体目标和细化指标。纵向的目标分解体现在总体目标方面，即:珠三角分“三步走”，实现“一年开好局，四年大发展，十年大跨越”，广东省政府依据这个总体目标对九市政府开展一年、四年、十年的目标考核;横向的目标分解主要由广东省直五个职能部门即发改委、财政厅、交通厅、建设厅、环保厅牵头，出台与《纲要》相配套衔接的五个一体化规划方案，涉及基础设施、基本公共服务、城乡规划、环境保护和产业布局五大领域。

(二)召开一体化的系列会议

会议推动是指广东省各级党委和政府召开一系列会议，通过发表会议讲话、下发红头文件的方式，对省、市党政主要领导以及政府相关职能部门负责人进行思想动员，目的在于统一认识、更新理念，获得广大党政干部对区域一体化政策的合法性支持。

一是省委、省政府召开的工作催风会。比如，《纲要》得到国务院批复以后，广东省委、省政府召开了多次由省委书记或省长主持并作主题报告的“珠三角地区贯彻落实《纲要》工作会议”，省级“四套班子”主要领导、省“两院”主要负责同志，以及省厅和地市主要领导均需参加。这种工作催风会，目的是统一广东省政界中、高层领导对于珠三角“一盘棋”的思想认识。

二是珠三角九市分别召开贯彻落实《纲要》动员大会。这种会议首先由市委书记作主题报告，传达学习广东省委、省政府关于贯彻落实《纲要》的工作会议精神，并根据各市情况部署贯彻落实《纲要》的工作计划;然后由市长就具体的工作部署作讲话，各区、县级市就贯彻实施《纲要》的情况作发言。

三是省委书记、省长亲自带队参加的珠三角九市现场办公会。该会议由省政府有关领导、珠三角九市市委书记、市长以及省直有关部门、部分中央驻粤单位的主要负责人共同参加，它有力地推动了九市抓纲要、促发展的思想共识和良好氛围。

四是广东省委、省政府召开的贯彻实施《纲要》动员会。在前期的多种会议特别是珠三角九市现场会的基础上，广东省委、省政府于2009年4月召开了最高规格的贯彻实施《纲要》动员会，会后正式印发《广东省委、省政府关于贯彻实施〈纲要〉的决定》及实施方案，向广东全省发出贯彻落实《纲要》的总动员令。

(三)实行内外并举的政策灌输

政府在珠三角一体化过程中的政策灌输，包括体制内政策灌输和体制外政策灌输两种方式。体制内政策灌输主要借助于执政党的各种教育与培训来进行，如:省委理论学习中心组举办的专题研讨班、省委党校和地方党校系统对珠三角干部的轮训教育，目的在于把科学发展和一体化发展的价值理念内化到党员的意识中，从而转化为他们自觉有效的政治行动;通过宣传部门、社科战线的专家学者、主流新闻媒体对《纲要》的宣传、报道、解读，推动政策的社会化，调动社会各阶层参与珠三角区域治理的积极性和主动性。体制外政策灌输，集中体现于贯彻实施《纲要》的群众论坛。它既借鉴了国外“市民论坛”的举办方式，又引入了网络问政的开放形式，其参与者主要有主管官员、民间智库成员、知名网友、人大代表、政协委员、普通市民等。群众论坛通过定期商讨珠三角一体化中的突出政策议题，激发和调动了社会上诸多利益相关者的参与积极性，对珠三角一体化的政策社会化起到了一定的促进作用。

(四)构建层级节制的组织与制度体系

组织与制度建设的目的是更好地集中和调度人、财、物、制度等各方面资源，解决贯彻实施区域一体化政策的载体和硬件配备问题。为此，广东省政府和珠三角九市政府均设立了实施《纲要》领导小组及其办公室(简称“纲要办”)，建立了领导小组成员全体会议、领导小组组长碰头会、专项工作协调会等会议制度，形成自上而下的垂直领导体系。领导小组为议事协调机构，“纲要办”为领导小组的日常工作机构和办事机构，承担统筹规划、组织协调、监督评估等职能。在广东省政府层面，省长亲自担任领导小组组长，省委常委、常务副省长任常务副组长，若干副省长、广州市市长、深圳市市长任副组长，省委、省政府和中直驻粤共46个单位的主要负责同志以及珠三角九市政府的主要负责同志任成员。在珠三角九市，也相应成立了以市委书记或市长任组长的实施《纲要》领导小组和办公室，负责推动本地贯彻实施《纲要》的工作。

(五)推行一体化任务的“政治包干制”

广东省委、省政府采取了横向政治包干与纵向政治包干相结合的方式落实工作责任，分解《纲要》指标和任务。前者基于“政治承包制”的思路，将珠三角这个大区域的整合任务，在横向上做三个次区域的二次细分，再由省级政府把区域整合的政治任务分片包干给三个次区域政府，以此形成横向的属地包干方式和“俱乐部”竞争态势。实际中，广东省委、省政府把珠三角区域划分为“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三个次区域经济圈，希望通过加强经济流向、人缘地缘较为密切地区之间的联系合作，探索次区域整合的经验，然后以点带面推动珠三角一体化进程。后者是基于压力型体制的行政任务层层分解方式，落实各级政府及其职能部门的工作责任。①荣敬本:《从压力型体制向民主合作体制的转变》，第35页，中央编译出版社1998年版。考虑到推进珠三角一体化的长期性和艰巨性，广东省政府提出通过主抓“五个一体化”规划来推动纵向包干思路，并明确省发改委、经贸委、财政厅、建设厅、环保局等五个省直部门为推进珠三角一体化的牵头单位，联合其他二十几个省直部门配合地方政府职能部门一起落实工作任务，以此建立一级抓一级、层层抓落实的责任机制。

(六)采用结果导向的一体化政绩考核机制

政治动员的末端环节，是建立贯彻实施《纲要》的一套问责机制，并参照起初设定的目标体系，对各级政府和部门推进区域一体化工作进行结果导向的政绩考核。为此，广东省政府于2009年末专门制订、出台了针对部门和地方政府贯彻落实《纲要》，推动区域一体化工作的绩效考核体系——《实施〈纲要〉评估考核办法(试行)》。这套绩效考核体系有别于传统的政绩评价体系，它采用定量与定性考核结合的形式，通过设置不同考核项目和权重，评估考核珠三角各市和各单位贯彻实施《纲要》的工作情况，邀请社会各界人士参与评估考核，评估考核结果向社会公布。评估考核对象为珠三角各省、市有牵头任务的单位。对珠三角各市的考核包括指标考核、工作测评和公众评价三部分，共23项考核指标;对省有关单位的考核包括考核组考核和工作测评两部分。珠三角区域一体化专项考核机制的建立，实现了政治问责与行政问责由软约束向硬约束的转变，并做到了赏罚分明。

二、政治动员的区域一体化存在的制度缺失

客观而言，在中国目前的宏观制度环境和地方发展生态的双重约束下，广东省委、省政府采用政治动员机制来强力推进珠三角一体化，有其必然性和必要性。而且，综合两年多的工作情况看，政府通过政治动员力量推进珠三角一体化，确实起到了一些“立竿见影”的功效。比如，它统一了各级政府官员的思想认识，凝聚了广泛的社会共识。又如，它推动了断头路整治、高速公路收费站撤并、城市群统一规划、跨界河涌治理等区域公共物品在市际的合作供给。然而，这种过分依赖政治压力和行政强力的政治动员机制，虽得到了下级政府一定程度的“政治响应”，短期内也解决了区域一体化中碰到的一些问题，但长期而言却存在不少制度性缺失。

(一)短期政绩与长期发展的关系紧张

一方面，在目前的干部体制和官员晋升机制下，地方主要官员是政治任命的，其晋升采用一种类似“政治锦标赛”机制，即由“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标”②周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期。。因此，在“政治锦标赛”的强大动力和一体化任务包干的巨大压力下，珠三角九市政府在一年或几年内有可能发出短期政绩“信号”，做一些区域整合的“面上工作”。但是，省委书记作为政治动员的总发起人其任期是短暂的，当五年任期届满后，他(她)必须调任异地，而新来的省委书记往往又带来新使命、新政策。在此情况下，目前的政治动员机制很难一直延续下去，受此影响，珠三角一体化“十年大跨越”的长远目标能否实现将是一大考验。另一方面，在现行政绩考核体系下，“政绩”的大小主要不在于地方政府做出的成绩本身的大小，而在于与同级其他地方政府“政绩”的比较优势。而且，领导班子的政绩主要体现在其任期内的成绩。这就使得官员存在着“前任出的成绩，与我没关系;任期内的成绩，才对自己最有利”的看法。因此，为了凸显自己的政绩，很多地方“一把手”就尽量避免与上任领导产生重复，而是独辟蹊径，另外开展政绩工程。这就导致在前任领导政治动员压力下开展得红红火火的区域一体化工作，到下一届政府时往往偃旗息鼓，没有下文了。

(二)政治包干与行政体制的内在矛盾

毋庸置疑，采用类似政治承包方式的横向包干与纵向包干，形成三个次区域经济圈的“俱乐部”竞争格局、“五个一体化”规划的行动部署，能够给各级政府尤其是九市政府“一把手”施加不小的政治压力，从而在一定程度上解决下级政府推动区域一体化动力不足的问题。但是，这种政治包干要么是省级政治家“钦点”或“授意”的，要么是省级政府为回应上级政府的目标诉求而无奈作出的，因此，这些包干任务完全有可能随着省级政府和省级领导的更迭而发生变故。相反，我国的行政体制却是刚性约束的，特别是分税制财政体制和官员任命制对地方政府的影响是决定性的。如果这个体制未作改革，仅有政治承包的压力是难以真正推动区域整合的。正如广东省政府总结通报全省实施《纲要》一周年情况时所指出的，“在实施《纲要》工作中，地方行政体制障碍仍是制约一体化的主要因素，在跨界产业布局调整、环境保护与治理等问题上协调推进难度很大;改革措施仍停留在浅层次上，触及影响科学发展的深层次体制机制问题的很少”①孙莹:《〈珠三角纲要〉实施1年，改革仍停在浅层次》，载《南方日报》，2010－05－25。。

(三)中心任务对常规工作的无形掣肘

在中国特定的国情下，地方政府管理有中心任务与常规工作之分，前者是指政府在特定阶段必须完成的上级交办的政治使命或政策任务;后者是指地方政府作为一级政府，必须为地方居民提供基本的公共物品和公共服务。地方政府面对一线居民，完成常规工作应是其本职工作和主要工作，但在政治动员的压力下，完成上级下达的中心任务成为地方政府的头等大事。受此影响，地方政府的常规工作计划、进度、程序往往遭致干扰和破坏，出现“突击的任务经常干，经常的任务突击干”的尴尬局面。从近年来珠三角一体化实践看，本届广东省委把国家颁布的《纲要》视为尚方宝剑，提出广东要“争当实践科学发展观的排头兵”的政治口号。在此背景下，贯彻落实好《纲要》、快速推动珠三角区域一体化，成为广东省政府和珠三角各市政府的中心任务。而为了完成这项中心任务，广东省委、省政府启动了强力的政治动员机制，要求各级政府层层加以贯彻落实，并以各自的组织动员渠道按各自需要部署相关的活动。随之，各种各样的政策指令以自上而下的渠道绵延不绝地传达到各级政府;同时，上级政府通过收集资料、听取汇报，或直接检查等方式加以监督验收，防止执行中的偏差失误。来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收接踵而至，令人应接不暇，基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署上。②赵树凯:《“逆向问责制”下的乡镇政权》，载《中国改革》2005年第2期。结果是，为完成区域一体化这项中心任务，珠三角各市政府的常规工作大受牵制，地方政府正常的职能履行也受到很大的束缚，对上级政府抱怨的声音越来越多。

(四)政府引导与市场主导间的现实冲突

区域一体化本质上是一个市场主导的自发演化过程，其根本动力来自于企业和民间，政府在其中只是扮演“顺水推舟”的引导者角色，应“有所为又有所不为”。所谓“有所为”，是指政府在区域一体化的不同阶段，应准确定位自身角色。比如，在区域一体化的初始阶段，政府应做好宏观规划者角色，围绕环境治理、基础设施、基本公共服务、城乡规划等区域性公共问题，出台统一的规划;在区域一体化的深入阶段，面对地方政府间合作中出现的诸多利益冲突和利益纠纷，上级政府应大力进行制度创新，充当利益协调者和规则裁判者角色。所谓“有所不为”，是指上级政府不能动用过多行政手段如任务包干、政绩考核、检查评比等来约束和干预地方政府行为，“要相信在市场力量面前，地方政府会以理智的路径选择，去推进区域经济一体化”③朱文晖:《走向竞合——珠三角与长三角经济发展比较》，第275页，清华大学出版社2003年版。。就现实而言，我国各地政府似乎都声称，区域一体化将是“政府搭台，市场唱戏”的过程，但在政治动员机制的强力推动下，真正的主导者仍是政府，地方政府往往以“全能者”身份出现，行政权力依然超越于市场之上，市场和民间在区域一体化中的作用仍十分有限。有论者指出:“在珠江三角洲的区域合作中，所有区域政策的决策与执行过程，都是完全由政府主导并由政府的职能部门来完成的，基本上排除了非政府组织尤其是私人部门的参与。这表明，即使是在当代中国市场化程度最高、与全球化关系最为密切的经济发达地区，公民、私人部门和非政府组织对区域发展的影响仍然是非常微弱的。”①刘焕章、张紧跟:《试论新区域主义视野下的区域合作:以珠江三角洲为例》，载《珠江经济》2008年第12期。这个判断可能不完全准确，但却说明:受政治动员机制的影响，我国的区域一体化在政府引导与市场主导之间存在着逻辑悖论。

三、珠三角一体化中政府制度建设的基本路向

珠三角“深度一体化”是一项长期、复杂的系统工程。鉴于政治动员机制在推进区域一体化中存在的上述制度缺失，政府必须从长计议，通过调适政府职能、构建组织间网络、整合政策工具、创新合作机制等系列制度建设，完善珠三角一体化的制度基础和政策框架。

(一)调适政府职能

市场是区域一体化的根本驱动力。因此，对于珠三角一体化我们不应担心政府介入太少而应警惕政府干预过多。正如有学者所主张，推进长三角一体化，根本问题仍在于实现政府职能的真正转变，而不在于行政组织和行政区划领域的变革。②程竹汝等:《长三角经济一体化进程中的地方政府职能》，载《政治与法律》2008年第12期。也有学者指出，转变政府职能是推动珠三角区域一体化建设的总抓手。③杨永福:《珠三角经济一体化的关键:转变政府职能》，载《学术研究》2009年第8期。可见，政府职能本身的调适对推进珠三角一体化具有根本意义。

1.合理划分各级政府在推进珠三角一体化中的不同职责。实际上，中央政府、省级政府、市级及其以下政府在珠三角一体化过程中，充当着差异化角色，承担了不同职责。中央政府主要扮演宏观规划、政策供给和高层督导的角色，比如牵头制订《纲要》并督促广东省政府有效执行，针对《纲要》中提出的先行先试做法落实各项配套政策。广东省政府主要发挥高层政治动员、区域政策制定、区域项目规划、区际利益的协调和仲裁等职能。市级及其以下政府负责具体贯彻实施《纲要》，推进珠三角一体化各项政策的落实。

2.高层政府应理性定位珠三角一体化的发展阶段与目标诉求。国外经验表明，区域一体化是一个从孕育、发展到成熟的渐进演化过程，有其自身的发展规律。比如，欧盟的区域一体化从起初的“浅表一体化”发展到今天的“深度一体化”，历经了半个多世纪，各成员国在不同的历史阶段顺应特定的社会环境，分别提出了建设煤钢联盟、关税同盟、共同市场、经济同盟、货币同盟的目标诉求。因此，高层政府作为区域一体化的引领者和宏观规划者，必须顺应经济社会发展的阶段性特点，依据特定阶段所具备的条件，循序渐进地推动区域一体化，而不能好大喜功又急于求成，大包大揽应当由市场和社会承接的一体化任务。比如，珠三角一体化未来10年、20年、30年要实现的具体目标是什么?当前推进珠三角区域公共服务均等化的内涵与外延是什么?这些问题都值得理性思考。

3.强化地方政府推进区域基本公共服务均等化的职能。政府的基本职责是生产或供给公共物品与公共服务。在当前阶段，珠三角九市及其区、县政府应把更多注意力转向区域社会政策的协同，强化推进区域基本公共服务均等化的职能，从而使珠三角公民所享受到的基本公共服务能够突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准的过程和状态。其内涵包括公共服务在区域之间的资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同等方面，范围则包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等方面。

(二)构筑组织间网络体系

在政治动员的区域一体化模式下，政府通过组建层级节制的组织体系来推动区域整合，是必然和习惯性做法。但是，从珠三角区域治理的发展方向来看，政府应该扬弃自己“唱独角戏”的行事方式，建立健全各层次政府推动、市场主导、社会协同、公众参与的组织间网络体系。

1.完善纵横结合的政府间组织。纵向的政府间组织，是指在广东省和珠三角九市设立的规划纲要办基础上，应根据区域公共问题日益凸显、跨域事务常态化和复杂化之趋势，在省和目前有需要的市、区(县)各个政府层次设立相应的跨域事务委员会(局)，专责处理相应层次的跨域问题和跨域事务。跨域事务委员会(局)与规划纲要办相比，前者作为一级政府的组成部门来设置，其机构职能、人员编制、经费保障、执法权限等都有合法性基础;而后者只是一个办事机构和协调机构，且其作用只体现在珠三角一体化方面。因此，采用跨域事务委员会(局)这个机构名称，则既立足珠三角又放眼广东其他地区的跨域事务处理。将来可考虑把目前的部门专责小组，合并到跨域事务委员会(局)中。横向的政府间组织，是指在完善广佛肇、珠中江、深莞惠三个经济圈层面的市长联席会议制度的基础上，扩大市长联席会议的范围，建立珠三角九市市长联席会议制度，对珠三角一体化的区域政策议程进行磋商，提出珠三角一体化的阶段目标和基本要求，达成政策行动方案。

2.发展跨域的企业与商会组织。第一，鼓励企业跨地区布局和跨地区并购，组建跨市股份制公司，利用市场的力量突破行政的藩篱，促使珠三角区域内要素的自由流动和优化配置。第二，创新财税、土地制度，对跨市公司的税收在总部地方政府和分部地方政府之间进行合理的分成，形成以跨市公司为纽带的地方利益整合新机制。第三，鼓励和促进行业协会在珠三角一体化中发挥积极作用，在有条件的产业中，整合各地区分散的行业协会，组建珠三角层面的行业联盟。这些行业联盟实行会员制，定期召开会员大会，在民主协商的基础上制定有利于该行业在珠三角发展的区域间布局方案、区域市场经营规则，促进珠三角统一大市场的形成。

3.推动区域治理的公民参与。第一，要重塑公民参与珠三角区域事务治理的动力机制，逐步实现由当下的政治驱动和媒体驱动更多地向公民自发驱动的动力机制转变。第二，要鼓励和倡导不同形式的公民参与区域事务治理的方式，在总结目前的民间拍案、网民论坛、南方民间智库、实施《纲要》群众论坛等草根参与方式经验基础上，完善各种自下而上的民间参与形式，倾听基层真实声音。第三，成立一个包括政府官员、人大代表、政协委员、企业家、学者、市民等诸多利益相关者组成的“珠三角委员会”，共同制定一个区域公共管理规则，就贯彻实施珠三角一体化战略建言献策。第四，政府放松管制，大力培育和发展环境保护、慈善捐助、志愿服务等社会组织，充分发挥它们在珠三角一体化中的利益整合作用。

(三)整合政策工具

政策工具的整合，是指打破“市自为政”的城市政策藩篱，综合运用区域公共政策的杠杆力量，推动九市政府可持续地关注珠三角一体化的过程。

1.引入基金运作的经济政策。借鉴欧盟利用结构基金推进区域协调发展的经验，可考虑设立“珠三角一体化促进基金”。在基金的筹集方面，基于目前的省、市分税制可考虑由省财政支出。但是，为了减轻财政负担，省级政府可以逐步改变预算支出结构，完善财政转移支付制度，变属地思维为跨界思维，在地方发展资金的拨付上少撒“胡椒面”，把更多的资金投放到那些最可能带来区域一体化“发展红利”的地方。在基金的使用上，应该对使用对象的范围与资格、申请程序、审批原则等作出详细的规定，以求与珠三角一体化发展的目标保持高度一致。同时，还应设立相关的监督机构，加强对基金使用过程的监督管理。

2.实施干部交流与统一评价政策。珠三角九市主要党政领导干部要在九市范围内有计划地交流任职，以领导干部的流动冲破地方之间的行政分割。目前，珠三角九市已共同签署了《珠江三角洲地区人才工作联盟合作框架协议》，鼓励区域内党政领导干部双向交流挂职。在人才评价方面，珠三角九市也将建立统一的人才评价体系，做到评价标准统一，评价程序统一，评价结果在区域内效力统一。只有这样，才能避免官员晋升的“政治锦标赛”机制所诱发的执政价值和行政工作中的“碎片化”问题，以及因政绩评价标准不一而导致的相互拆台现象。

3.出台区域协同规划政策。区域规划涉及的是全局性、战略性、长远性的重大问题，不参与地方事务的具体管理，解决的是单一地方政府无力解决的跨域治理难题。因此，运用区域协同规划政策解决城市群发展面临的问题，这是英、美等发达国家的通行做法，它们的各类跨区域行政组织都把区域规划视为主要政策工具。建议在《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004－2020)》基础上，借鉴英国的大伦敦发展战略规划，制订包括《珠三角经济发展战略》、《珠三角空间战略》、《珠三角交通战略》、《珠三角文化战略》、《珠三角城市噪音战略》、《珠三角空气质量战略》、《珠三角市政废物管理战略》和《珠三角生物多样性战略》等八大战略。而且，省级政府要确保这些区域协同规划与九市的城市总体规划同步实施，并在二者发生冲突时作出后者让路于前者的仲裁。目前，广东省政府启动的珠三角绿道网建设、三环八射的轨道交通网建设，属于空间战略和交通战略规划方面很好的政策举措。

(四)创新合作机制

合理的地方政府合作机制，应包括府际合作的利益激励机制和府际合作的约束机制。珠三角政府合作机制创新的方向是:建立地方政府横向间利益相互兼容、激励与约束机制共存的完整体系。

1.构建府际合作的利益激励机制。第一，完善利益协调机制。一方面，建立健全珠三角“五个一体化“的制度化协调机制。可考虑在广东省实施《纲要》领导小组框架下，分设“五个一体化”领导小组，由分管副省长和省直主要职能部门负责人组成，对跨域事务进行协调与管理，调解珠三角各市内部关系以及它们与中央、省政府的关系。同时，建立市际、部门间多层次的区域事务协调和磋商机制。另一方面，通过领导人的斡旋、集体磋商、非正式沟通等非制度化的利益协调机制，解决珠三角一体化过程中分歧较小的利益纠纷问题。第二，建立区际利益补偿机制。通过建立规范的制度，对部分地区关于土地资源、环境资源、水资源、基本公共服务项目等在地区利益和地区机会上的损失予以补偿。这是减少合作阻力，增强合作动力的重要制度安排。比如，在推进区域基本公共服务均等化过程中，对不同的基本公共服务项目可采取不同的利益补偿方式:对于受益各方的共建共享项目，要在合作项目签约之前，经充分协商，完成产权的分割与利益的划定;对呈现单向流动的基本公共服务项目，要建立相应的利益补偿机制。第三，创新利益共享机制。构建珠三角九市的利益共享、共沾机制，使各市共享区域合作带来的“发展红利”。对投资主体跨行政区的横向经济联合、投资或产业转移等经济活动，政府可按投资比例共同分享税收。对大型跨区域的盈利性项目，可采取联合共建、股份化运作、利益分享的方式。对大型跨区域的纯公益性项目，可按不同行政区域受益程度的大小确定出资比例。对于跨区域环境治理，可按照排污权交易的基本做法，在排污地区和被排污地区达成利益的平衡。

2.完善府际合作的约束机制。府际合作的约束机制应由传统上单一的行政约束向法律约束、行政约束和社会约束等多元约束机制转变。第一，建立健全法律约束机制，确保珠三角一体化不受地方领导人变更的影响。为此，应尽快出台《广东省实施＜纲要＞保障条例》，推进“五个一体化”地方立法，规定相关部门和珠三角九市各级政府承担的职责和任务;同时，珠三角各市通过相互交流，可探索开展协同立法，保证立法规则的协调一致、执法机构和执法程序的衔接。第二，完善政绩考核与问责奖惩的行政约束机制。应改变过去单纯以GDP论英雄的思维惯性，提高干部政绩考核中有关一体化表现的主观评价指标的权重，促进珠三角九市政府的地方利益、短期利益与珠三角的整体利益、长远利益协调一致，减少地方政府在珠三角一体化过程中的机会主义行为。同时，根据区域合作的既定规则，建立奖勤惩懒的问责机制，对违反区域合作条款应承担的责任与经济赔偿给予详细规定。第三，引入多元主体参与一体化评价的社会约束机制。改变过去政府自我测评的绩效评价机制，树立区域公共治理的理念，吸纳非政府组织、新闻媒体、公众及第三方评估机构参与一体化绩效评价，对一体化的全过程进行监测评估。

From Political Mobilization to Institutional Construction:Government Innovation in Pearl River Delta's Integration

(by YANG Ai-ping)

The government-led regional integration in Pearl River Delta has distinct feature of political mobilization.The higher levels of government mainly use such ways as objectives setting，meeting promotion，policy indoctrination，organization construction，administrative lump sum and performance evaluation to promote lower levels of government to complete the political tasks of regional integration.On the one hand，it has some short-term success，but on the other hand，it has many institutional defects in the long term.In the background of tranformation from the shallow-integration to the depth-integration，governments at different levels should not only play a special role by using the mechanism of political mobilization，but also conduct systemic institutional innovation from adjusting government functions，constructing organizational networks，integrating policy instruments，and innovating cooperation mechanisms，etc.，in order to provide a solid institutional foundation for sustainable development of Pearl River Delta's regional integration.

Pearl River Delta;regional integration:political mobilization:institutional construction

杨爱平(1974—)，江西瑞金人，管理学博士，华南师范大学公共管理学院副教授。

国家社会科学基金一般项目“区域契约行政的激励与约束机制研究”(10BZZ026)、教育部人文社会科学研究青年基金项目“区域一体化中的政府间合作机制创新研究——以珠三角区域一体化为例”(09YJC810013)

2010－05－02

D630

A

1000－5455(2011)03－0114－07

【责任编辑:王建平，于尚艳】