基于转变经济发展方式视角下的地方政府改革

□周伟

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

基于转变经济发展方式视角下的地方政府改革

□周伟

（武汉大学，湖北 武汉430072）

转变经济发展方式，是当前和今后一个时期我国政府面临的主要任务和重大挑战，关系着能否实现国民经济又好又快的发展。而政府行为和治理方式的转变对转变经济发展方式具有极其重要的作用，地方政府作为国民经济区域增长主体和次级协调主体，不但要高度认识到其重要性和紧迫性，而且要加快自身改革，以推进当地经济发展方式的转变。

经济发展方式；地方政府；改革

2007年，党的十七大将转变经济增长方式中的“增长”改为“发展”，正式提出了转变“经济发展方式”。国家“十二五”规划的建议在总结“十一五”期间经济社会发展取得巨大成就的基础上，明确提出了加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳快速发展的战略任务。这是党和政府在总结经验教训、深入探索和全面把握我国经济社会发展规律的基础上确定的重要方针，也是从当前国际和国内实际情况出发提出的重大战略。加快经济发展方式转变不仅是我国经济领域的一场深刻变革，关系到经济的可持续发展，而且关系到改革开放和社会主义现代化建设全局。我国经济发展方式的转变必须要有政府的积极参与、推动和有力协调。地方政府作为国民经济区域增长主体和次级协调主体，转变其治理理念、推进政府机构改革、转变治理方式、有效实现其职能在实现转变经济发展方式中具有重要的地位和作用。

一、经济发展方式的内涵

所谓“经济发展方式”，是指推动经济发展的各种生产要素投入及组合的方式，其实质是依赖什么要素，借助什么手段，通过什么途径和方式，怎样实现经济的可持续发展。“经济发展方式”一词在西方经济学文献中并不常见。世界银行曾在其研究报告中使用过“growth pattern”一词。这里pattern一词的准确含义是“类型”，世界银行在题为《东亚奇迹》的报告中，把东亚国家（地区）分为“投资驱动型”和“效益驱动型”。其中，在投资驱动型经济中，投资增长对经济增长的贡献较大。在效益驱动型经济中，总和要素生产率（TFP）提高对经济增长的贡献较大。

我们现在对经济发展方式的理解大多是根据马克思《资本论》中的定义来理解经济发展方式的含义的，按照马克思《资本论》的中文译本，农业经济发展方式译作粗放型和集约型耕作；工业经济增长方式译为外延性扩大再生产和内涵型扩大再生产两种方式。学者们根据马克思对经济发展方式的分类，将农业粗放型耕作和工业外延型扩大再生产称作“外延型发展方式”（或称粗放型经济发展方式），这种经济发展方式主要是依靠增加投入实现产出量增长；将农业集约型耕作和工业内涵型扩大再生产称作 “内涵型发展方式”（或称集约型经济发展方式），这种经济发展方式主要是依靠提高效率、优化结构来实现经济总量的增长。

由此可见，目前我们对经济发展方式的理解侧重于“经济增长方式”层面较多，在转变“经济增长方式”和转变 “经济发展方式”的概念上存在相互混淆的现象。转变“经济增长方式”和转变“经济发展方式”不仅仅是一词之差，两者既有相同的要求，又有着深刻的内涵和要求上的差别。经济增长更多强调的是财富“量”的增加，而经济发展更多强调的是经济“质”的提高。“经济增长方式”一般是指通过改善生产要素质量及其组合结构来实现经济增长的模式，通常把主要依靠物质要素投入、追求产品数量扩张的增长方式称为粗放型增长模式；把注重依靠技术进步、改善管理、提高劳动者素质等途径不断提高经济效益实现经济增长的方式称为集约型增长模式。“经济发展方式”的涉及面更广、内涵更丰富，不仅重视经济规模的扩大和效率的提高，而且强调经济增长过程的协调性、可持续性和发展成果的共享性，对经济发展的理念、战略和途径等提出了新的更高的要求，它所强调的不仅是提高经济增长的效益，还包括促进经济结构、城乡结构、区域结构的优化，经济增长与资源环境的协调，能源资源的可持续利用，分配结构的改善和生活水平、服务质量的提高，人与自然的和谐相处以及经济发展成果的合理分配等。转变经济发展方式，既要求从粗放型增长转变为集约型增长，又要求从集约型增长转变为全面、协调、可持续的发展。

二、转变经济发展方式对地方政府的要求

地方政府，通常指管理一个国家行政区域事务的地方各级政府组织的总称，与中央政府相对应。在我国，地方政府是指除特别行政区以外的省、县和乡三级政府。地方政府作为一个地区的施政中心，不仅是党的路线、方针和政策的执行者，而且是一方经济、政治、社会与文化发展的组织者、推动者和协调者，地方政府的执政理念和执政能力的强弱，对促进其经济发展方式转变的进程和效果至关重要。加快转变经济发展方式对推进地方政府改革提出了迫切要求，同时也提供了良好的契机和动力。

（一）地方政府应积极转变思想观念

政府观念的创新是制度创新、治理方式创新的前提和基础。加快转变经济发展方式：一方面要求地方各级政府破除过去那种对GDP增长的盲目崇拜，视经济增长为政府主要追求目标甚至唯一目标的观念，改变过去的数量型经济，大而全小而全的地域行业分布和条块分割、地区封锁等观念，树立市场经济新的发展观，提高经济运行质量的保证机制、优化经济结构和产业布局、依靠科技进步来提高经济增长的效益和质量、注重生态环境保护、加强区域合作等有利于经济发展方式转变的新理念；另一方面要求地方政府由原来的“管理”观念向“服务”观念转变，树立更好的服务于市场经济发展和加快转变经济发展方式的服务理念，建立服务型政府，实现政府的“善政”。地方政府应通过宏观调控手段，为加快转变经济发展方式指明方向；对技术创新和自主创新提供平台和服务；对中小企业多给予支持和帮助，引导其健康发展；重视高素质人才的培养和引进工作，为转变经济发展方式提供智力支持；对产业布局的调整应积极稳妥，协调好各方面的利益，从根本上提高政府为转变经济发展方式服务的水平和能力。

（二）地方政府应转变其职能

地方政府职能的转变是加快转变经济发展方式的关键。地方政府的职能是什么、它应该做什么、不应该做什么以及如何发挥好其职能是当前和今后较长时期内我国经济发展过程中不可回避的问题。党的十六大将我国的政府职能确定为：经济协调、市场监督、社会管理和公共服务。结合转变经济发展方式对地方政府的要求，目前和今后一段时间内地方政府职能应在以下两个方面实现转变：一方面要求地方政府对经济的管理由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，加强地方政府的经济协调和市场监管职能。合理界定政府与市场、企业之间的边界，减少地方政府行政审批和对经济活动的直接干预，地方政府仅从外部性、公共性、合规性方面对企业投资项目予以核准或备案，加强对市场的监管，履行好对重大项目的规划协调、发布行业信息等服务职能。另一方面要求地方政府切实将政府职能转变到社会管理和公共服务上来。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；合理调整收入分配关系，逐步推进基本公共服务均等化；要把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进重大民生工程建设，切实解决好群众就业、教育、医疗、住房、养老等方面的基本民生问题。

（三）地方政府应积极培育市场主体，提高应对市场经济复杂局面的能力

受计划经济体制的影响，到目前为止，许多地方政府仍然没有理清政府和市场之间的关系，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，造成政府管理的“越位”、“错位”和“缺位”并存，相对完善的市场运行机制仍然没有建立，市场主体地位的作用没有充分发挥。加快转变经济发展方式，必须正确处理政府和市场之间的关系，培育独立的市场主体，充分发挥市场在经济发展、资源配置中的基础性作用，政府应做好对经济发展的宏观调控和服务。同时，转变经济发展方式将是一项长期的、复杂的系统工程，不可能一蹴而就，需要遵循市场经济发展运行的客观规律。这就要求地方政府必须妥善处理好经济生活中的各种矛盾，善于应对市场经济的复杂局面，营造转变经济发展方式的良好环境。

（四）地方政府间应加强相互合作，统筹兼顾

在以经济建设为中心思想的指导下，各级地方政府为了保护本地区经济利益，从自私的“理性人”角度出发，制定各项政策法规，采取各种措施，力争本地区经济利益最大化，这就造成了各地方政府之间相互封锁的割据状态。这种地方保护主义的经济发展模式，不符合市场经济发展的内在规律，不利于资源的合理配置、经济结构的优化、统一市场的形成，阻碍了经济的健康、快速发展。转变经济发展方式则要求地方政府打破地方封锁，加强合作，促进全国统一市场体系的形成。同时转变经济发展方式不仅仅是经济层面的问题，除了研究资源要素如何合理流动，经济结构如何有效调整等问题外，还体现了“四位一体”现代化建设总体布局的要求。这就要求地方政府在转变经济发展方式过程中要统筹兼顾，不能顾此失彼，也不能厚此薄彼。既要重视经济规模扩大和效率的提高，经济结构的优化和经济质量的提高，更要注重经济领域与其它领域的协调性、经济发展和环境保护的一致性以及经济发展的可持续性和发展成果的共享性。着力解决好城乡之间、区域之间、经济与社会之间均衡发展的问题；着力解决好经济增长过程中节能降耗和环境保护的问题；着力解决好社会保障制度建设中缩小收入差别、实现共同富裕的问题。把转变经济发展方式与民主政治建设、社会建设、先进文化建设一起安排、一起部署，做到整体联动，同步推进。

三、转变经济发展方式过程中地方政府的阻滞因素分析

政府对一国经济和社会的发展以及这种发展能否持续下去具有举足轻重的作用。虽然各级地方政府采取了一些措施加快经济发展方式的转变，但成效并不显著。主要是因为地方政府行为与转变经济发展之间存在矛盾。

（一）思想上没有全面深刻认识到转变经济发展方式的重要性和必要性

转变经济发展方式是当前和今后一个时期我国政府面临的主要任务和重大挑战。从国际上看，2008年的国际金融危机影响深远，它不仅导致世界经济的整体衰退，而且带来了全球金融体系和世界经济格局的重大调整，过去那种单一依靠追加资源加快经济增长的方式将难以为继，世界经济包括对外贸易未来将进入增速减缓时期，围绕市场、资源、技术和人才等方面的国际竞争更加激烈，同时，能源安全、资源安全、粮食安全、食品安全、环境污染、气候变化等全球性问题更加突出，这不仅要求世界各国之间加强合作共同应对危机，更要求世界各国加快转变经济发展方式，实现经济的可持续发展。从国内看，国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，但实质上是对我国经济发展方式的冲击。保护生态环境、优化经济结构、提高经济效益、促进地区、城乡之间均衡发展及实现经济社会的全面可持续发展，都要求加快经济发展方式的转变。这就要求各级政府在思想上要高度、全面、深刻地认识到转变经济发展方式的紧迫性和必要性。但各级地方政府在原有发展理念和自身利益的影响下却没有认识到这一点，为寻求地方利益的最大化，各级地方政府反而容忍甚至纵容外延扩张的生产能力和发展道路，直接导致了粗放型发展模式的存在。

（二）实践中仍热衷于片面追求GDP的快速增长

在以经济建设为中心思想的指导下，我国各级政府曾将GDP的快速增长作为政府的主要施政目标。特别是地方政府将以经济建设为中心片面理解为以GDP增长为中心。这种相对单一的发展目标导致了我国社会发展落后于经济发展，造成资源浪费、生态环境被破坏、城乡差距、贫富差距较大等严重的社会问题。因此，党和国家在总结经验教训的基础上，提出了科学发展观，要求以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。但实际上，地方政府仍然热衷于追求GDP的快速增长。究其原因：一是地方政府财权与事权不对称。实行分税制以来，特别是取消农业所得税后，地方政府普遍面临着财政困难的问题，然而地方政府又要承担大量的社会公共事务。为了增加财政收入、履行其职能，迫使地方政府不得不把加速GDP的增长和扩大税收来源作为头等大事来抓。二是近年来我国为确保经济增长达到一定水平，实施了积极的财政政策。这一政策的实施，一定程度上导致地方政府在投资领域的行政干预能力不断加强，致使一批投资高而效益低、有违市场规律和以破坏生态环境为代价的 “政绩工程”、“形象工程”应运而生。地方政府这种单一追求GDP增长的行为与科学发展观、转变经济发展方式之间相互矛盾。

（三）缺乏一套完整的政府绩效考核评价体系

当前，地方政府的政绩考核指标体系不健全，仍存在内容片面、指标单一、行为短期化等特点，不能充分体现转变经济发展方式的内在要求。在考核内容上，偏重于经济“量”增长，过于关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP的增长情况，忽视了经济“质”的提高及社会发展、环境保护和生态平衡等问题；在考核指标上，片面强调数量考核指标，指标设置不全面、不科学，没有涉及到经济效益、城乡差异、区域差异、环境保护、民生改善等基本的指标；在考核主体上，考核主体单一，仅仅依靠政府自身考核自己，缺乏外界的参与和监督，使考核的结果大打折扣，缺乏科学性和真实性。此外，政府官员任期的短期性和目前以GDP增长做为官员提拔的主要参考依据，也容易导致地方政府官员力求在任期内使GDP总量最大化的短期行为，从而导致转变经济发展方式的困难进一步加大。

（四）缺乏转变经济发展方式的技术和人才支撑

加快转变经济发展方式不仅需要科技的进步和创新，而且需要统筹规划，合理安排，这一切都依赖于高素质人才队伍的培养和建设。但地方政府特别是中西部欠发达地区的地方政府，一方面由于本地自然条件较差，基础设施不完善，区域竞争力不强等原因无法吸引高素质人才投身本地经济社会建设；另一方面，由于基层政府对教育的重视不够，加之财政困难导致的对教育投入的严重不足，直接影响了本土人才的培养。加上人才选拔途径单一，不公平、不公正现象时有发生，高素质人才很难得到重用。高素质人才队伍建设的滞后是制约地方经济发展方式转变的一个重要原因。

四、地方政府加快转变经济发展方式的路径选择

能否实现我国国民经济又好又快发展，关键在于经济发展方式的根本转变能否取得新的重大进展。针对转变经济发展方式对地方政府提出的要求和当前地方政府在推进经济发展方式转变进程中阻滞因素的分析，笔者认为，要加快转变经济发展方式，地方政府必须在以下几个方面进行改革：

（一）按照科学发展观的要求，转变地方政府发展理念和创新地方政府管理理念

所谓科学发展观，就是坚持以人为本，全面、协调、可持续发展，促进经济社会和人的全面发展。科学发展观是用科学的世界观和方法论来看待和解决为什么发展、为谁发展和怎样发展的问题，是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。地方政府有什么样的发展观，就会有什么样的发展模式和发展战略，也就会有什么样的发展理念。传统的发展观把单一的经济增长理解为单一的经济发展，简单地把GDP的增长作为衡量一个国家或地区发展的唯一标尺，并作为对政府绩效和官员考核的重要标准，从而忽视了经济社会的全面进步，忽视了人的全面发展。从“转变经济增长方式”到“转变经济发展方式”，这是发展理念的重大转变和创新。这一调整符合我国基本国情的逻辑演进，充分体现了科学发展观的内在要求。实现这一转变，地方政府必须在发展理念上树立总揽全局、统筹兼顾、为民服务的思维观念，要彻底改变长期存在的重速度轻效益、重开发轻节约、重外延轻内涵、片面追求GDP增长、忽视保护环境和节约资源的倾向，切实树立以人为本、全面协调可持续发展的理念，树立经济效益、社会效益、环境效益相统一的理念。

同时，地方政府必须以科学发展观为指导，创新管理理念。一是树立有限政府的理念。地方政府要坚持有所为有所不为，合理界定政府与市场、企业、社会之间的边界，其行为必须受法律和经济规律的约束。二是树立有效政府的理念。地方政府工作要保持高效的状态，决策要灵敏快捷，执行要畅通无阻，行政效率要提高。三是树立开放的理念。地方政府施政要面向世界，着眼发展，培育地方政府的美誉度和知名度。四是树立服务的理念。地方政府应根据人民的要求，管理社会公共事务，维护其利益，提高服务意识和服务质量。

（二）以转变政府职能为核心，推进大部制改革

以转变地方政府职能为核心，深化地方行政管理体制改革，将地方政府职能彻底转变到经济监管、社会管理和公共服务上来，为加快经济发展方式的转变做好服务工作。加快转变经济发展方式要求我们必须进行政府机构改革。我们要以新一轮政府机构改革为契机，推进地方政府大部制改革。所谓大部门体制，是指在政府的部门设置中，为克服和解决政府职能交叉、政出多门、权责脱节等政府管理问题，将那些职能相近、业务范围相同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本目标的一种行政管理模式。在推进地方政府大部制改革中，我们要进一步理顺部门职责关系，合理界定政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠，减少部门之间的相互扯皮和推诿现象。这样，一方面有利于政府机构精简、人员合理分流，有利于降低行政成本，提高行政效率；另一方面，可以避免职能重复交叉、权责划分不清、沟通协调不畅、办事相互推诿等现象，从而有利于打破部门利益界限、畅通政策执行渠道、理顺部门之间关系，为加快经济发展方式转变创造良好的外部环境。

（三）培育市场在经济发展中的主体地位，理顺政府与市场在资源配置领域的关系

我国虽然建立了市场经济体制，但在某种程度上我国仍然是政府主导型经济，市场在经济发展中的主体地位还没有建立，作用还没有充分发挥。加快转变经济发展方式，必须确立市场在经济发展中的主体地位，充分发挥市场在经济发展中的主导作用。这就要求地方各级政府正确处理政府与市场之间的关系，合理界定各自的活动范围，确保市场在经济发展中的主体地位。与此同时，正确处理政府与市场在资源配置领域的关系。政府与市场在某种程度上是两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制和制度安排。实践证明，完全由单一的政府或单一的市场来配置资源都会导致经济效率或社会效率的损失。这就需要理顺政府与市场在资源配置领域的关系。一般来说，在同样情况下应遵循市场优先原则，市场机制作用的发挥为资源配置效率最大化提供了可能。但市场并不是完美无缺的，对于市场难以发挥作用的领域，为有效防止由于 “市场失灵”导致的公共物品的短缺和经济的非良性发展，政府必须采取以经济手段为主，辅之以相应的行政和法律等手段，通过间接的方式进行宏观调控，保持经济的稳定，使全社会形成竞相提高经济增长质量和效益的氛围，为推动经济发展方式转变创造宽松的环境。

（四）加强地方政府间的合作，提高区域行政能力

加快转变经济发展方式，要求地方各级政府改变原来“群雄割据”的局面，消除对市场化改革的阻力，努力培育和完善区域经济发展的合作机制，提高区域行政能力。在区域经济发展过程中，往往会出现一些带有根本性、地区性的问题，即通常所说的“热点”、“难点”问题，这些问题的解决，需要地方政府之间妥善协商。加强对区域经济发展的协调，是地方政府经济调节中的重要工作。一方面要求各地方政府之间要加强合作，加快建立地方政府间以契约为基础的“协商机制”和区域行政专区的合作机制；另一方面，要求地方各级政府从全局出发，从长远出发，加强合作交流，协调好经济发展之间的相互关系，主要是经济政策、措施、产业、行业经济以及物质文明和精神文明建设之间的关系等，建立统一的市场体系。这样有利于各地方政府在加快转变经济发展方式的过程中能够从整体出发、从长远考虑，避免各地方政府因争夺利益而造成项目规划缺乏科学性及系统性，避免因重复建设而造成资源的浪费，避免因利益争夺而造成市场的分裂。

（五）建立健全地方政府绩效考核体系，加强人才队伍建设

加快转变经济发展方式需要相关制度的配套改革：一是建立健全合理的地方政府绩效考核制度。政府绩效考核主要是对政府班子和领导干部执政情况的考察和评价，合理的绩效考核体系对充分发挥地方政府在转变经济发展方式进程中的作用具有很强的导向功能。中央提出“转变经济发展方式”，预示着我国经济发展不能再走高耗能、低效益的老路。但从各地的实际情况来看，地方政府为了刺激本地经济的发展，仍存在不顾全国利益、强调局部利益，最终导致局部利益和整体利益间相互矛盾的局面。为了避免这一状况的出现，必须以科学发展观为指导，按照科学合理、客观公正、权责统一的原则，科学设计政府绩效考核的内容、标准和方法等指标体系。用科学发展的“指挥棒”来引导各级地方政府和领导干部的发展行为，把各级领导干部的决策行为引导到推动经济发展方式转变的轨道上来。这种指标体系着重考核地方政府执行中央有关政策法令的情况；着重考核地方政府在创造经济社会协调发展的氛围和环境、实现“五个统筹”、公共服务能力、实践科学发展观方面的作为和贡献；侧重于对政绩进行成本——收益分析，不仅要看取得的政绩，还要看为此付出的投入和代价，把发展的成本高低作为判断和衡量政绩的标准之一，正确评价政绩带来的现实成效与长远影响，避免不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等。二是加强高素质人才队伍的建设。加快转变经济发展方式需要科技的进步和创新作为重要支撑，而科技的进步和创新依赖于高素质人才队伍的建设。因此，各级地方政府应树立人才是第一资源的观念，积极投资教育，提升教育的现代化水平，大力吸引海内外优秀人才，做好人才的培养和管理工作。同时，应提升地方政府公务员的素质和能力，改革干部的选拔录用办法，让高素质人才进入政府部门，为经济发展方式的转变贡献力量。

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（责任编辑：王秀艳）

Abstract：Transformation of economic development which is the major task and major challenge facing our government．Its progress plays a key role be achieved for the fast development of national economy．The government behaviors and governance changes have an important affect on the transformation of economic development．Local government as the main of regional growth and sub－national coordination，not only highly away of its importance and urgency，but also to accelerate its reform，thus speeding up local economic development mode．

Key words：economic development pattern；local government；reform

Economic Development Based on Changes of Local Government Reform

Zhou Wei

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0041－05

2010－12－28

周伟 （1978—），男，甘肃静宁人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为公共组织和公共政策。

本文系2007年度国家自然科学基金立项资助的管理科学重点项目 “基于善治取向的我国地方政府规模与结构优化研究”的阶段性成果，项目编号：70733003。