治理与中国民主发展：一种路径意义上的分析

2011-12-24隋斌斌

党政干部学刊 2011年7期

关键词：听证会公民民主

隋斌斌

（中共交通运输部党校，北京 101601）

治理与中国民主发展：一种路径意义上的分析

隋斌斌

（中共交通运输部党校，北京 101601）

治理是一个和民主发展具有重叠性的概念。中国的民主发展从实践和理念两个层面与治理联系在一起。本文从理论和实践两个层面对治理与中国民主发展的关系进行了分析。笔者认为，在中国的实践中，治理必须与中国民主之间具有交叉性的互动和互补，才能够对其构成路径意义上的促进作用。

治理；民主；路径

政治发展的一个重要维度就是政治民主。政治民主的一个重要议题就是如何在国家公共生活的管理中实现政府和社会的分工合作。这种分工合作意味着权力由国家向社会的回归。但其重要的前提在于这种回归不可以彻底否定政府的统治权威。这是一个比较矛盾的命题。因为，发展中的公民社会对权力的要求是必然的。而公共权力的代表和行使者——政府对其权力的固守同样也是必然的。如何在政府和社会的矛盾中达成一种调和的状态，并以此来提高整个中国政治形态的活力是一个非常重要的问题。这时候，一种“治理”思想的引入恰恰为这种矛盾的化解提供了出路。

一、治理的内涵及其与民主的关系

治理理念的出现是为了弥补国家和市场在社会管理中的双重失效的问题而产生的。它的流行始于上世纪80年代末90年代初期，是伴随着经济全球化的展开而日益受到理论界的重视的。全球治理委员会将治理界定为“各种公共或私人机构以及个人对其共同事务进行管理的各种方法的综合。治理旨在调和相互冲突的不同利益，并促使不同各方采取合作行动。治理是一个持续的行动过程，包括人们必须遵守的正式制度安排，也包括了人们认为符合其利益的非正式制度安排。”［1］世界银行在《治理和发展》一书中将其定义为：“治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正而透明的管理”，是“为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面的权力”。［2］

对于治理的概念，不同领域的学者有着不同的解释。这里我们所讲的治理是政治领域的治理。从概念上讲，政治治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。［3］政治治理主要涉及到了以下几个要点：1.多元主体的参与。治理并不否认国家权力在公共管理中的重要地位，但它更强调权力的分散性。治理的参与主体并不仅仅局限于政府，还包括社会上的各种团体和组织。2.对合作网络权威的确认和尊重。治理机制所依靠的并不是政府的权威，而是整个合作网络的权威。3.权力的互动和相互依赖性。治理合作网络的存在产生了不同的权力向度，各个权力向度之间相互依赖并形成互动。4.以公益的实现为主要目的，以合作和协调为主要的互动形式。治理追求的是公益的实现以及一个和谐社会状态的达成。治理所依据的主要手段不是暴力和革命，而是平等主体之间的对话和协商。5.合作秩序，尤其是法治和规则透明化的关键意义。治理倡导良性的合作机制，它要求合作具有“一定之规”。法治的实现和合作规则的透明化对治理的进行具有关键意义。

治理与民主发展具有内在关联性。这主要体现于以下几点：1.治理强调公民社会对政治治理的自由、平等的参与。治理思想强调一种多主体的协同政治参与和政治治理。这其中最关键的一点是，公民社会的作用被认可，甚至被放大和强调。这一点与民主精神正好是相得益彰。2.治理强调政治参与主体间的平等性。在治理的理念中，政治参与的每一个人或每一个组织之间都是平等的。大家互相协调共同参与决策。在这个过程中，国家和政府已经不是唯一的主导者，不能将自己凌驾于其他决策参与者之上，必须在平等的基础上和其他方进行对话。而“公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序”，“保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治”。［4］从这个角度讲，治理所含有的平等精神和民主精神是如出一辙的。3.治理强调可预见性和法治。从治理的角度，政治参与主体最终就某议题达成一致并不是偶然和无章可循。其中最关键的原因在于，一种基于规则和法律之上的合作化的治理网络为其做好铺垫。治理强调规则和法治，强调在制度化的合作网络之下，每一方行为的可预见性。这一点和民主的目标如出一辙。4.最关键的一点：治理将民主的精神予以深化和现实化。治理虽然不等同于民主，但直接来自于民主，是一个和民主具有重叠性的概念。从根本上讲，治理理论的出现是西方学者对民主理念和民主制度实践进行反思的结果。在公共理性的基础上，人们对民主制度发展至今所造成的精英和大众之间的剥离以及 “选票民主制”的弊端进行了深刻的反思。人们发现单一的以选票为标准的多数统治，代表了政府的“合法性”，却并不等于政府执政能力的提高，也并不意味着公民对社会公共事务最大程度的参与。人们本能地要求能够有更多的民主补充程序进入政治和社会议程、普通公民能够有更多的机会参与到社会事务的管理过程中来，而治理恰恰弥补了这一空白。在治理的框架下，公民对公共议程的参与并不局限于定期的选举，选票并不等于民主。在治理所构建的多主体合作网络中，公民可以通过平等协商的方式参与到各日常公共事务的管理过程中，对公共管理的参与更直接、更具连续性。可以这么说，“治理”是“民主的民主化”，至少是代表了一种新的民主精神。［5］

二、治理对中国政治民主的促进作用

和西方国家不同的是，在中国现实的政治语境下谈治理，必须面对的问题是我们的政治民主发展和治理实践是同步进行的。这就意味着，治理这一理念在中国将被赋予更加实际和深远的意义。治理理念和治理实践要从深层次上和政治民主实践具备互动和互补的条件和动力。从治理到民主，二者之间必须要具备一种重叠之下的线性发展关系。也就是说，二者之间需要建立交叉互动的关系,通过治理，刺激我们政治体制和政治架构中既有的民主因子，提升民主实践的动力。从治理的角度看,治理理念的确能够刺激我们政治体制中既有的有利于民主发展的因子。

（一）治理将有利于中国宪政民主最重要的既存元素——全国人民代表大会实际作用的发挥

治理主旨在于提倡政府与社会之间的合作和协商，以期实现社会公共利益的最大化。在治理过程中，公民和社会对利益表达和利益沟通的渠道是有着更高要求的。既有体制中，人大作为代议制机关具备利益表达和利益整合的功能。因此，治理的过程中有利于人大的利益表达、沟通和整合功能的实质性发挥。在地方治理的实践中，我们已经能够看出人大在基层民主发展过程中作用的发挥。这里面突出的案例是地方人大在地方公共预算改革过程中的作用。“民众知情”和“人大行权”的结合才使得地方财政预算管理制度的公开监督有了强力的合法性支持和持续发展动力。比如上海闵行区政府在编制预算时，不仅区人大财经工委提前介入预算编制，组织预算项目听证会，对政府预算安排草案进行评审，区政府也会邀请人大代表对一些实事工程和建设项目进行评审和筛选，并将人大代表的一些建议吸纳到预算中。［6］

（二）在政治文化的角度，中国传统政治中“善政”的观念在治理的过程中将被激发和得到新的发展

治理并不否定政府统治本身的重要性，反而非常重视政府统治的合法性和社会性。从现实的角度，良好的治理对政府的最直接要求就是 “善政”。中国政治文化中“善政”传统的基本原则——法度严明、官员清廉、行政高效恰恰符合治理的要求和目的。相应地，治理也可以将这种传统激发出新的生命力。

（三）治理的理念有利于责任型政府、服务型政府的锻造

在现实的政治发展中，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治依然起着决定性的作用。［7］在这个意义上，中国民主的要求之一——锻造服务型、责任型的政府也是和治理理念相联系的。治理理念之下，政府官员首先应当是一个“善政者”，其次，在善政者之上，他们还必须是积极和社会进行沟通和协商的“善治者”。而责任型、服务型政府往往能够将“善政者”和“善治者”这两种角色融合，发挥出最大的效用。在这个层面上，治理理念的纳入显然有利于我们的政府更能够以一种民主行政、责任行政的方式出现在公民的视野中。

（四）治理促进了新的民主元素的深入，这主要体现于公民参与、民主意识的萌发和公民社会的发展

从客观实践上讲，中国改革之前的政治参与主要为动员式的、被动的政治性参与。而在治理的互动中，政治参与则逐步向自愿性的、制度性的公共参与靠拢。相对来说，后一种参与更凸显民主所要求的公民参与的特点。从培育民主意识的角度，治理所蕴含参与、法治、协商的公共精神和实现自身价值的个人主义精神对于饱受几千年封建传统教化的国人来讲也无益于进行了一场民主启蒙运动。公民社会也恰恰在公民参与和民主意识启蒙的过程中得以产生和深入发展。从本质上讲，这些民主元素是有效治理的应有之意或前提，并不是治理催生了他们。但对于中国来说，这些民主元素并不是既存于民族传统和既有体制之内的。而有效的治理却使这些民主元素可以以实际的、制度化的形式存在。

（五）治理对中国民主实践最需要的要素——政治信任的构建具有潜在的促进作用

当前中国民主发展的关键性瓶颈问题在于，诸多因素综合作用下，政治主体间政治沟通的基础——政治信任的缺失。官民间信任感缺失，利益阶层间的信任度也大大降低。在这种情况下，政治信任的构建迫切需要。而治理恰恰暗合了中国政治发展的这种需要。治理强调多元主体间多向度的立体政治沟通，强调沟通过程中对制度的信任和倚重，强调制度和合作网络约束下理性协商和互信对多赢效果达成的重要性。这些都非常有利于提高和构建政治信任。

（六）治理实践有利于提升中国政治主体的民主参与能力和民主素质

治理实践充分肯定了政府、社会、公众三者进行多向度合作的重要性。三者协商、沟通的过程事实上也是一个天然的公民教育、民主素质养成的过程。在这个过程中，不仅公民民主参与能力和民主意识得到提升，而且对于政府和政府精英的民主素养也得到培育和提高。

三、当代治理实践的主要形式及效能评介

从实践的角度讲，治理理念在中国政治治理过程中主要有以下几种体现形式。

（一）听证会放大公共决策中的社会声音

听证会制度在中国起步较晚，但发展较快，范围从开始时的价格决策听证、行政处罚听证已经逐步扩展到与群众利益相关的立法听证、重大行政许可听证、重大基础设施建设听证等方面。听证制度对于提高政策透明性，扩大公众参与都有着积极影响。但是就听证会实践的效用来看，目前的听证会制度所体现的公众参与是有限的。这种有限并不是指公民参与政府决策在 “量”上的有限，而是指一种“质”的不够深入。这种不够深入主要来自于以下几方面因素的存在：

1.听证会代表不够广泛，并缺乏应有的调查权利和义务。有些地方参加听证会的人员由政府机关领导选择参加，甚至还有地方采取了抓阄这样不负责任的形式选择听证会代表。另外，参加听证会的代表缺乏调查研究的权利保障，对于某些专业性的听证问题，他们无法和政策出台方进行平等的对话。

2.听证会的透明性存在一定缺失。在实践过程中，有些听证会成为某一部门的闭门会议，媒体和公众代表的参与受到行政性手段的潜在规制。比如，在 2008年举行的“手机漫游费降价”的听证会，这样一个事关公众利益的话题，直至听证会举行前的一个星期，外界尚不能知晓参加听证会的代表名单。而按照一般标准，名单应在听证会举行前一个月公布。

3.听证会双方信息掌握的严重不对称。听证会辩论探讨的问题和公民生活息息相关，同时也具有深厚的信息背景。对于探讨问题信息的掌握往往成为利益各方掌握辩论、沟通位势的重要基础。但是在现实中，对于听证的问题，社会方往往处于信息掌握的弱势位置。这显然不利于听证会官民沟通、民民沟通、增进信任的主旨目标的实现。

4.听证会没有规定案卷排他主义。虽然听证会举行过程中，参加听证的民众有权表达自己的意见，但是政府机关却始终有权力按照自行的计划和方案做最后的决策并执行。是否采用听证会代表的意见，其主动权始终掌握在政府机关手中。

这些因素的存在所造成的直接后果就是听证会制度的“形式化”和“作秀化”。尤其是，信息的不对称和“案卷排他主义”原则的缺失使得公民在听证会中的民主参与效果大打折扣。前者的存在意味着政府可以在规则上轻易地避开公众的质疑。而后者则意味着即使公众在听证会上对政府决策成功地表达了自己的意见，但最终是否被采纳仍旧是政府的事情。这样的公民参与实际上是被政府人为地限制在一个只可以公开 “发牢骚”、“说不满”的限度之内。

客观地讲，听证会的实行使政府决策透明度较之过去有很大的提高，但公民参与、政社合作的深度还有待于进一步挖掘。

（二）基层民主治理形式多样，影响深远

治理理念强调 “多中心”式的治理，这一点符合了中国社会发展的趋势。在改革开放之后，城市中“单位制”日渐消失，农村社会也日趋具有自主空间。在这种形势下，以城市社区和农村村落为主体的基层民主治理走上中国政治舞台。在诸多的实践中，产生了很多具有影响力的案例。比如社区自治中的“上海模式”、“沈阳模式”等，基层民主自治中的“温岭模式”、“步云模式”等。在这些实践当中，一个共同的特点是，社会力量有序参与到基层公共事务的讨论和决策中来，并且在此过程中，政治主体的民主能力得到很好的培养和提升。与此同时，在某些基层民主创新中，制度中既有的民主机制得到重启并和新的民主治理方式相结合焕发出新的生命力。这其中最明显的例子就是浙江温岭公共预算改革对人大作用的重新激活。温岭模式最突出的特点就是在体制框架内强化了地方人大的作用，通过民主恳谈突出了人大作为公民参政议政平台的代议机关职能，又通过预算民主将 “钱袋子”切实回归至人大，从而进一步确立了人大在整体制度中的核心地位。在这种改革之下，地方政府与当地公众、企业以及相关社团之间形成了制度化的沟通网络。人大既有的民主沟通功能不仅被重启，而且还得到强化。

但在另一个层面，基层民主治理也面临着诸多问题。综合来看，无论是城市社区自治还是农村基层自治，其主要的障碍点在于两点：

1.作为自治主体的社区和农村自身发育并不完善，很难从根本上担负起完整的民主参与、民主治理主体的责任。由于封建文化和农村自身历史传统的影响，再加之总体制度层面的某些缺失，很多农村基层民主治理中产生出“宗族政治”和“权钱政治”的问题。不少研究表明，在中国村级基层政权组织的选举过程中，村落中宗族对候选人的产生、选举过程以及最后的选举结果都有着非常重要的影响。另外在基层村委会选举中，贿选现象有增多趋势。据2008年民政部的统计，从信访、上访以及地方掌握的情况看，村委会选举的贿选比例大概在1%－3%之间。［8］这样的现状意味着，现阶段基层民主的实践载体——农村很难完全履行好民主治理主体的责任。

2.基层民主治理依旧难以摆脱单一行政化的治理结构。基层民主治理始终是国家主导的，其出发点首要在于通过新的治理形式来更好地管理和整合基层社会，加强基层政权建设，其次才是在日益多元化的社会中建立新的利益和地域共同体。在现有的地方民主治理创新中，一个关键的推动力在于地方政府对政绩的渴望。地方政府作为治理主体有自身的利益考量。这是一个不容忽视的现实。在这种现实之下，基层民主治理很难做到真正意义上的“自治”。当地方政府的利益选择和基层民众的利益选择发生直接冲突时，村级政权的合法性就产生了潜在分裂。

（三）NGO参与治理初显成效

治理的一个重要维度就是公民社会的发展。而公民社会发展的一个重要指标就是NGO在国家社会中的作用和地位。从中国目前发展来看，NGO在培育公民参与意识、增加政府决策透明度、监督政府等方面都发挥着重要的作用。在2002年底的一次统计中，全国经登记成立的各级各类公民社会组织大约244 552个，其中社会团体133 340个，民办非企业单位111 212个。另据民政部称，2003年全国新登记成立的各级各类公民社会组织约2万个。［9］而另据统计，从1988年到2010年，社会组织的数量增长了100倍。1988年，我国仅有社会团体4 446个，到去年全国依法登记的社会组织已经达到了439 000个。其中社会团体242 700个，民办非企业单位194 500个，还有基金会2 168个。

这些组织的存在为公民表达自己的利益提供了诸多平台。在这种情况下，一个中国公民可以同时参加一个或多个组织来表达自己的利益诉求。同时具有共同利益需求的公民也可以通过NGO聚集起来，这种力量的统一性使得他们对政府提出要求成为可能。这种可能性的存在为中国民众广泛参与政治生活提供了支撑。与此同时，这种可能性也伴随着中国NGO数量和影响的增加落到了实处，比如诸多环保组织在环境问题上与政府之间的成功对话和最终使政府改变政策就说明了这种可能性在某些事件上已经变为现实。当这种可能性真实地存在于现实之中并间或地得到实现时，公民们就会逐步对这种利益的表达形成一种心理上的习惯并将这种习惯投射到现实政治生活中，一种广泛参与的政治环境的形成遂成为可能。

但目前NGO参与治理受到诸多条件的限制。这些限制一方面来自于中国NGO本身发展的不成熟，另一方面则来自于制度本身的缺陷。其中，制度缺陷是主要的问题所在。一方面，现行法律、法规对NGO的规定以控制和约束为基本导向。另一方面，在目前制度背景下，主要NGO对党政机关的现实依赖是中国公民社会发展的一大阻碍。中国主要的公民社会组织事实上依旧是由党政机关进行领导的。“官民合办”是中国公民社会组织的一个重要特点。当前，中国影响力大的NGO绝大多数由政府创建，并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。［10］综合来看，从治理的实践角度看，目前政治治理的实践主要集中于信息沟通和反馈渠道的构建和畅通。在民主实践的层面上，我们的确取得了一些成果，实现了一些创新。但是，政治治理过程中，民众参与尚不能达到有效影响政府决策的层次。目前的治理主要还是以国家为中心的治理，公民社会的力量和影响尚待发展和挖掘。政府和社会的互动过程中有民主的形式和理念引入，双方民主素养和意识都有一定程度的提高。但是，不容忽视的是，在这种互动中，现阶段掌握主动权的政府的态度在很大程度上依旧处于一种摇摆和模糊的状态。

四、小结

民主的框架是治理存在和发展的依托，而另一方面，治理又是对民主体制的一种补充和拓展。在既有的民主体制下谈治理，较少涉及到政治制度、政治体制的治理，更多的是技术层面的治理。但是对于中国来说，基本制度变革和技术更新是同时进行的。

在这种前提下，我们来分析治理对中国民主发展的路径作用。首要的问题并不是看治理技术层面的效率，而是看治理在多大程度上促进了既有民主因素的发展，在多大程度上激发了新的民主制度的变革。

治理的实践有利于维护和促进中国政治中既有的民主元素。实践表明，治理，尤其是多中心治理实践可以激发既有的体制内民主元素——人民代表大会制度，也可以同时激发新的民主发展元素——公民社会、理性参与的政治文化等进一步发展。但问题的另一面还在于：实践中治理作为中国民主发展路径的实效性究竟如何？我们应该看到，中国的政治治理在促进民主参与的广度上和深度上面临一系列问题。这些问题主要集中于两方面：

一是治理主体位势不均衡，政府在治理过程中始终占据着绝对主导的位势。自上而下单一的治理结构从长远上将民主政治的走向系于政府一方。在这种情势下，不仅社会的政治参与能力和参与技巧很难得到培育和锻炼，更重要的是一旦出现治理失效的问题，矛盾焦点和压力很容易集中于位势强势的一方——政府身上。治理失效最明显的表现是突发事件的爆发。在一些突发性事件中，本来的焦点可能并不在政府作为上，但是随着事态的发展，最后的矛盾焦点往往集中于政府一方。比如时常见诸媒体的瓦斯爆炸和煤矿透水事故。最初的时候，人们可能更多地质疑煤老板和企业安全生产措施，但是随着公众讨论的深化和类似事件的频繁发生，公众的视野逐步集中于政府作为上，人们更多地对政府监管和安全生产立法产生了关注。

二是治理的关键主体之一的社会发育不完善。中国的公民社会主要成长于改革之后的市场化进程中。市场理性迫使人们关注自己的利益、关注政府行为。但是，短短30几年的发展，并不足以培育一个具有完善公共思想、理性积极的公民社会。中国公民社会处于“有需求，但缺乏能力”的尴尬状态中。

这两方面问题的存在意味着，中国的治理实践具有多重性和复杂性的特点。从民主发展的角度，治理在中国需要以一种“理念引导”和“实践融合”的态势存在。从政府的角度，关键在于“敢放权，会引导”，而从社会的角度，“积极争取、理性参与、提高能力”则是必要的趋势。

而最为关键的是，正在进行和未来将会进行的治理实践必须能够与民主发展产生一种交叉互动和互补。也就是说，无论是作为实践的治理还是作为理念的治理都必须能够引导出我们体制内部既有的民主因子，与此同时，还能够培育出新的民主元素与既有元素形成合力共同推动中国民主向前发展。

［1］The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Global Governance.Oxford University Press,1995,p.2.

［2］［法］皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命［M］.北京：三联书店，2005：6.

［3］俞可平.权利政治与公益政治［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：142.

［4］俞可平.治理与善治：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001，（9）.

［5］陈力川.治理思想的生成和实践,协同治理网［DB／OL］.http:／／www.governance.cn／governance＿ceshi／1226／browarticle.php？wz＿id＝173,2011－2－10.

［6］邢少文.预算变法掣肘［J］.南风窗，2011，（5）.

［7］俞可平.公正与善政［J］.南昌大学学报.2007，（7）.

［8］岳瑞芳、赖臻.民政部承认基层村委会选举贿选增多但比例不高［DB／OL］.http:／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－08／03／content＿8930291.htm，2011－3－10.

［9］［10］安月军.当代中国民间社会组织的缘起、现状和前景［C］.人权和公民社会——第六届德中人权对话会议文件，2004：95.