新中国农村土地制度的改革历程

陆文

（山东商务职业学院，山东 烟台 264670）

新中国农村土地制度的改革历程

陆文

（山东商务职业学院，山东 烟台 264670）

农村土地制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，也是保证国民经济可持续发展的重要问题。本文主要从六十多年来我国土地经营权的演变历程对农村经济体制改革的变迁过程进行阐述。

农村；土地制度改革；历程

中国是一个农业大国，农民占了全国人口的绝对多数，农民问题一直是我国发展中重点要解决的问题，而农民问题最为突出的就是土地问题。建立新中国以来，我国农村的土地制度改革经历了一个艰难的历程，应该说它的改革见证了整个农村经济体制改革的变迁。

一、新中国初期将封建地主的土地所有制变为农民的个体土地所有制

土地改革是中国共产党在民主革命时期执行的重要方针。新中国建立后，毛泽东主席于1950年6月30日颁布了 《中华人民共和国土地改革法》。《土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”土地改革从1950年秋季开始，1952年基本结束。1953年春，除了台湾、西藏、新疆等少数民族地区外，全国各省基本上完成了土地改革任务。全国约有3亿无地和少地的农民及其家属分得了约7亿亩原来属于地主的耕地和大批生产资料，免除了大约每年3000万吨粮食的地租负担，消灭了土地剥削制度，农民翻了身，得到了土地，成为土地的主人，农民的生产积极性空前高涨，农村生产力得到解放，农业生产迅速恢复发展。到1952年，全国的粮食产量、棉花产量都超过中国历史上的最高记录。同时林业、畜牧业和水产业也迅速发展起来，仅三年时间，基本上解决了农民的吃饭问题。通过土地改革，新生的人民政权因此得到广大农民，尤其是贫下中农的高度信任，党和国家很好地兑现了对他们的承诺。同时由于这次的土改实行的是保护富农的经济政策，所以农村经济社会是又好又平稳的实现了过渡，为新中国初期国家农业生产的稳定发展和国家工业化开辟了道路。

二、“三大改造”将农民土地个体所有制变成集体所有制

在解放后的第一次土地改革中，中国农民虽然分到了土地，但生产工具和资金都严重缺乏，而且由于个体农业的极端分散性，决定它不能兴办较大规模的农用水利建设，遇到自然灾害，连简单的再生产也难以维持。鉴于这种情况，党中央作出开展农业生产互助合作的决议。1953年开始，国家对农业进行社会主义改造，引导农民参加农业合作社，走社会主义道路，实行集体所有制。凭着对中国共产党的信任，对新中国的热爱，农民将拥有所有权的土地纷纷拿出来入社，全国出现农业合作化高潮。从1951年12月开始，党中央作出了一系列的决议，确立了中国农业社会主义改造的路线、方针和政策，其主要目的是要确立社会主义性质的土地制度，将农民个人直接所有的土地，从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有，确立社会主义经济关系。到1956年底，农业社会主义改造在经历了互助组、初级社、高级社三阶段后基本完成，全国入社农户占总农户数的96.3%，其中加入以土地和主要生产资料归集体所有的高级农业生产合作社的农户占总农户的87.8%。自此，中国建立起了社会主义性质的土地制度。但事实证明：仅有热情是不能解决实际问题的。此后三年的饥饿使人们更清醒地认识到：解决当时中国六亿多人口的吃饭问题是一个艰巨的问题。最基本的原因在于当时中国农业生产条件和生产力水平落后，因而必须在加强农业基本建设上下更大工夫，才能有一个根本的改变。随后党中央把农业发展放在更加重要的地位，领导农民全面加强农业基本建设，积极改善农业生产条件。从上世纪的60年代初到70年代末，用了近二十年的时间，完成了对全国大江大河的治理，在全国开展了“农业学大寨运动”，大力发展支农工业、农业科学技术，通过一系列的支农措施，使中国农业生产状况发生了前所未有的改变，这为我国改革开放后农业和农村快速发展奠定了坚实的物质基础。这个时期是农业发展最快、最好的一个时期。但由于受“左倾”思想的影响，改造进程过急过猛，80%以上的农民在短短的一年半的时间内加入初级社并随即转入了高级社，这显然超越了农民当时的觉悟水平，也违背了自愿的原则。同时在管理体制上过于强调农民集中生产，从而忽视了农业生产和手工业生产的特点，忽略了家庭经营的重要作用，同时又不允许农民从事商业、服务业的经营活动，这就大大损害了农民的利益，严重挫伤了农民的生产积极性，这些都对我国农业经济的发展产生了极为严重的负面影响。其后的1966－1976年的十年间，农业劳动力投入、财政农业支出每年都在增加，而农业总产值年均增长却在下降。从人民生活水平看，1976年全国农村每个社员从集体分得的收入只有63.3元，农村人均口粮比1957年减少4斤；1977年全国有 1.4亿人平均口粮在300斤以下，处于半饥饿状态，农民实际生活水平徘徊不前。当然，长期以来，农业税负相对过重，农民交了公粮还要交余粮，国家给予农业的补贴太少等，严重影响了农业生产的发展。文革结束以后，经济发展逐渐走上正轨，农民的思想日渐活跃，农村自发的各种改革形式不断涌现，改革的中心主要是改变当时集体经济模式下的效率和积极性低下等问题。

三、家庭联产承包责任制的土地改革拉开了中国改革开放的序幕

三十多年前安徽凤阳小岗村的18名农民应该说是豁出了性命，从大集体生产中脱离出来大包干，分田到户。这18名农民的“生死契约”掀起了全国农村的土地改革浪潮。1978年12月，党的十一届三中全会在北京顺利召开，从此拉开了中国改革开放的序幕。关于土地改革，中央肯定了小岗村的做法。邓小平同志提出并主张实施家庭联产承包责任制，实行土地公有，由农户家庭来经营。全国广大农村积极响应，开始由点到面全面推广。到1983年底，全国95%以上的农户都实行了包干到户，全国实施家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，极大地调动了农民生产积极性，粮食产量迅速攀升。家庭联产承包责任制的 “集体统一所有、农民家庭分散经营”实现了土地所有权与使用权的分离，这是中国农村土地产权制度的重大创新。这次制度变迁在保留土地集体所有的前提下，实行了土地使用权与所有权的分离，确立了农户作为农业生产经营的主体地位。家庭联产承包责任制有效地解决了人民公社制度下对劳动的监督成本过高和劳动激励缺乏的问题，充分调动了农民生产的积极性，解决了广大人民群众的温饱问题，它在我国社会生活的许多方面产生了积极而深远的影响，其巨大作用已经被无数事实予以证明。1982－1984年实现了粮食生产连续三年增长，从1978年到1984年的六年间，我国农民的人均收入大幅增长，大部分地区解决了吃不饱的问题。但是也应该看到，它并不是一次完整、彻底的产权改革，有人称之为“半截子土地产权”改革，因为它仅仅是改革了人民公社制度下的经营和分配制度，并没有废除造成人民公社的所有制基础——土地集体所有制。自1985年之后，在当时的形势下，我国的各项改革措施难以深入推进，国内粮价持续低迷达7年之久，粮食变成了农民的负担，出现了“谷贱伤农”的现象，严重挫伤了农民种粮的积极性，农民负担过重的情况日益突出。1997年开始，全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势。实际上如果扣除统计上的水分和地区的平均，有些地区的农民的收入是负增长。这十五年，是农村改革的停滞阶段，出现了我们所说的“三农综合症”，农村的土地成了农民致富的负担，土地撂荒现象普遍。李昌平的《我向总理说实话》一书道出了当时“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的现状。

四、新世纪的土地流转，掀开了建设社会主义新农村的新篇章

早在本世纪初，处在改革开放前沿的江苏、浙江一带就已经开始进行土地流转的尝试。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），标志着我国农村土地改革进入快速发展时期。这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。《决定》指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。所谓土地流转，就是指在保持农村土地集体所有制和家庭承包制不变的基础上，农用地使用权的转移。其实质是除所有权外的其他产权主体的易位，不同产权主体通过产权调整，优化农用土地利用结构与农业生产结构，体现农用地的资产价值，实现农用土地资源的优化配置。土地流转不仅增加了农民的收入，使农民的收入趋于稳定，更重要的是有利于土地的规模经营和集约经营，实现了土地经营模式的又一次飞跃。它不仅有利于机械化耕作和新技术、新品种的引进，有利于促进农业科学技术的进步，大大提高了农业生产率，也推动了农业产业化经营的发展，加快了农村城镇化建设的进程。从近两年各地农村土地流转的实际情况看，土地流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

但是在当前农村土地流转具体实施的过程中，也出现了一些需要进一步解决的问题。一是部分转入土地存在着非粮化趋势。由于受效益最大化的驱使，许多地方土地流转以后都是用于种植收益较高的经济作物或者果树，如果一味地任其发展下去，将对粮食安全构成实质性影响，未来的粮食安全将十分令人担忧。二是存在着一定的非农化现象。在一些大城市的郊区，随着城市的扩张、旅游业的快速发展，部分流转土地主要用于建设农家乐设施，有的还用于建造宾馆、酒店、会议中心等服务性设施，实际上是变相的建设用地开发。三是在土地流转过程中，个别地区存在着侵害农民合法权益的行为。一方面是违背了自愿原则，强制农民流转现象时有发生。个别地区没有认识到土地流转的主体是农民，在工作中还存在“错位、越位”的现象，在土地流转问题上，采取“一刀切”的简单化操作方式，出现强制性流转现象，严重损害了农民的利益。另一方面土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和市场的评估。

因此，我们在土地流转过程中，一定要不断总结经验和教训，完善这种新的经营模式，使它在社会主义新农村建设中发挥更大的作用。同时我们还应该看到土地流转只是土地改革中的新生事物之一，但也不是唯一的形式，还可能有其他各种新形式出现，我们要善于总结，勇于接受。

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，而农民则是农村经济发展和稳定的主力军。农村稳则国家稳，农民富裕则国家富裕。回顾新中国六十多年来我国土地改革的艰难历程，这其中有成功的经验，也有深刻的教训。我们要在总结经验的同时，吸取教训，促进我国的土地制度随着社会经济的发展而不断完善。

责任编辑 魏亚男

F320

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1672－2426（2011）07－0049－02

陆文（1966－），女，山东长岛人，山东商务职业学院教师，主要研究方向为思想政治教育。