村民选举中的贿选：生成机理与根除手段

■吴 彤

近年来，在一些地方的村委会换届选举中时而传出贿选丑闻。一些富有的候选人为了达到竞争取胜的目的，在投票前投入大量的金钱贿赂选民，而不少村民则认为是理所当然，欣然接受，其结果使村官职位被富人所占据。为遏止贿选事件的发生，2009年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，要求各地方政府坚决制止和查处贿选行为，明确指出“对参与或指使他人以暴力、威胁、欺贿伪造选票、虚报选票数等违法手段参选的，一经发现，即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。当然，仅靠一纸文书，自然不可能从根本上堵住贿选黑洞和遏制选举中的其他违法现象，对以贿选为代表的各种违法现象，必须揭示其内在的生成机制，在此基础上进行综合治理，方能予以根除。

贿选的生成机理

首先，从发生时间上看，贿选产生是在1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“1998年组织法”）颁布以后。由于该法规定“村民委员会候选人由村民直接提名”，在村民中潜在的强势竞争者就借机通过自荐或他荐挤入候选人之列，于是就出现了党组织之外村民提名的候选人和党组织提名的候选人之间的激烈竞争。这固然使选举有些竞争的气氛，相对于波澜不惊的过场化、形式化选举是一个进步，但如果没有外部权威力量介入进行有效公正的监督和规制，就会出现恶性竞争，竞争各方可能会采取包括贿选在内的各种不法手段，以达到竞争成功的目的。

其次，从发生地点上看，以激烈竞争为前提的贿选行为一般都发生在都市村庄或城市经济辐射到的近郊农村。该类地区发达或较为发达的工商业经济培养了一批致富的强势农民，使他们有能力有胆量挑战原有的社会政治秩序。同时，在这些村庄，一般都拥有雄厚的公共经济资源，在行政过程监督无力的情势下，竞选者基于掌控公共资源、支配集体财产的未来预期，从而加剧了在选举过程中对村民手中选票的争夺。据有人调查，在山东青岛市Z村，一个候选人投资400万收买选票，成功挤出出资200万的竞争对手。

第三，从发生的内在权力关系上看，贿选以未来可能的权力寻租预期为前提。不须赘言，贿选者，尤其是斥巨资收买选票者，无不是带着政治投机动机和丰厚的权力寻租预期参与竞选的。而之所以贿选者带着政治投机和权力寻租预期，那一定是现实村民自治中存在着可乘之机。而造成可乘之机的要素之一就是民主决策与民主监督制度的不健全和不完善。例如在颁布的“1998年组织法”中规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡镇政府或者县级人民政府及其主管部门反映。”这一规定实质上是和民主监督原则相背离的，是变民主监督为政府监督，其结果，加大了村民监督的成本，从而使腐败村官在向上攀缘之后，肆意侵吞村民利益。

针对原来法律的不足，2010年新修的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“2010年组织法”）增补了民主监督的内容，并且又规定：“村应该建立监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实……其成员在村民会议或者村民代表会会议中由村民推选产生。”但是，法律没有规定村务监督机构具体怎样开展工作，诸如通过什么程序去履行工作职责？财务监督机构是否设有主持工作的岗位？监督工作在什么情况下开展？向村委会什么人提出监督要求？如果村委会拒绝监督或消极拖延怎么办？凡此种种，都需要制作出具体操作方案。因为在被监督者不主动要求监督，监督者又碍于面子不愿得罪人的请况下，法律只有越细越好。因此，从法律上完善健全民主监督制度是十分必要和紧迫的任务。

根除贿选的路径和手段

通过上述逻辑分析，我们基本上找到了破解贿选的有效途径——通过完善创新法律制度，加强民主决策和民主监督；通过加强选举环节外部力量的监督，抑制选举中的不良竞争。具体应采取以下举措：

第一，设立村民代表会议常务委员会常设机构。按照充分民主原则，村民会议应该是村级最高权力机关，拥有村级民主决策和民主监督的一切权力。但我国现阶段由于农村人口的大量流动，同时考量到高昂的监督管理成本，较为现实的途径就是由村民代表会议代替村民会议行使民主权力。“1998年组织法”、“2010年组织法”均规定“人数较多或居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项……”而且，“2010年组织法”第四章第二十三条进一步规定“村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定”。既然设置村民代表会议作为村民行使民主权力的硬性载体，就应设置村民代表会议主席一职，负责召集村民会议和村民代表会议，带领村民依法行使民主决策权和监督权，负责接收村民们的各种合理合法要求，如公开村务、财务，召开村民委员会罢免会议等。为了便于开展工作，还应在村民代表会议议长之下设立财务监督小组和文书两个具体办事机构。“2010年组织法”第五章第三十二条要求“村应当建立村财务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。但根据法理关系，村财务监督委员会应该是对村民大会负责的具体监督机构，对村民大会负责；日常工作应该是在村民代表会议领导下开展工作。若是目前的党政合一或党支部领导下的村委会工作制度，很明显，党支部和村委会一起成为被监督一方，而村民会议村民代表会议及其村务监督机构无疑就是监督一方了。

第二，完善村民代表和村民小组长的民主选举程序。根据实际需要和法律规定，村民代表会议已代替村民会议部分行使了民主决策和民主监督权力。尤其在“2010年组织法”颁行后，村民代表会议代替村民会议行使决策和监督将成为普遍的选择。如此一来，村民代表的政治素质和经验知识就直接决定着村民自治质量的高低。所以，村民代表的选举已经成为一项十分严肃而且关键性的选举。但长期以来，村民自治中对村民代表的选举似乎不够严肃，原因是村民代表会议不是独立的常设权力机构，有代表无载体，加上村民代表的监督最终是通过村民委员会的接受、配合才能实现的，所以，村民代表的监督权基本处于虚置状态，从村委会到村民，乃至代表本人，对村民代表这个角色都报以轻视的态度。

在村民代表的产生上，法律规定得比较原则和笼统。“1998年组织法”仅规定：“村民代表由村民按五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推荐若干人”。由于没有明确具体的推选方式，结果，推选时，多由村民小组长指定产生。即使选举，也是小组长提名，村民们草草口头表决而已，基本上是一个过场。这样的草率和马虎，与法律所赋予的重要职责极不相称。因此，我们建议：未来在法律制度里要明确规定村民代表的选举方式，应和村委会选举一样严密，采取两步选举法，以户为单位，以书面为形式，自由提名候选人，选举结果当场公布。经过初选、再选确定代表产生。选举时，应有选举委员会主持，时间放在村委会干部产生之后。

第三，加强政府主导和监督，保证选举的民主客观公正。细微考量，在村民自治选举环节博弈的力量无外乎以下几方：一是原来既得权力者，即上届村委会干部，他们想争取连任，保持原有权力；二是新生竞争者，他们想走上舞台改变自己的政治地位和村庄原来的政治关系；三是众多的普通村民选举人。就选举中三方的力量对比来看，上届村委会干部处于先入为主的优势地位，在素质、势力相同的情况下，新生竞争者无疑处于相对劣势地位。尽管普通村民在数量上远远超过前两者，但就个体行为在无组织状态下，在自卑畏上、白搭车心理作用下，无疑处于绝对弱势地位，很容易被领导者或主持者所操控。而欲使村民的民主选举权利真正得到保障，民意真正得到表达，欲使既得权力者与新生竞争者平等竞争，就必须制定规则，并有外部权威者居中裁判，同时也起到监督作用。但遗憾的是“1998年组织法”和“2010年组织法”都没有就村民委员会选举环节作出完善的、明确的政府介入主导监督规定，虽然由乡镇派出选举指导员，但由于从乡镇政府的角度把选举仅仅作为任务来完成，选举指导员的目标和民主选举的目标必然不同，使选举环节缺乏公正的外部政府权威力量，所以才出现本文案例中村委会候选人由村党支部提名的情况。当然，在地处偏远的经济落后地区，由于缺乏公共资源，人们对谁当村领导并不十分关心，但是，作为法律程序，作为对民主的严肃态度，作为对民主文化意识的培养，政府不能简单化，从而导致村民对民主自治的误解。

基于以上观点，我认为要加强在选举过程中政府的主导和外部力量的监督。一是实施“选举工作队”制度，派出足够的政府工作人员，进行全过程的选举指导，由村委会的选举指导，延伸到村民代表的选举指导、村民小组长的选举指导。对于村民自治的选举活动，虽然中央以及各级政府都比较重视，但是，相对于村民对民主选举的期望，相对于选举中所出现的各种问题，我们认为还应加大人力物力的投入。除了给予必要的经费支持外，还要派出大批选举督导人员，以工作队的形式，深入指导、监督选举过程。为了避免本地干部的护短和包庇，应重点从省级单位抽调工作人员，对地方县乡抽调工作人员，应采取交叉督导措施 。二是推行选举观察制度，每到换届选举，可公开向社会发出选举观察邀请通知，使社会上一些关心、研究农村问题的专家学者、在校研究生和大学生以及离退休干部，能够通过一定程序的申请，得到选举观察的机会。2005年广东省村委会换届选举时，开始实施了选举观察员举措，对2100个村的选举进行了观察，结果完全纠正和部分纠正了126个村的选举。实践证明：选举观察员同选举指导小组和民政部门建立了密切的联系机制，能够及时发现和纠正错误，促进了选举质量的提高。

总之，贿选是竞争中的不良现象，一定程度上表明了民主的增量发展，从一个方面说明了选票具有了一定的真实价值，不能一概否定。贿选不是民主太多，而恰恰是民主不够的结果。村民自治选举中出现贿选的根本原因就在于民主决策、民主监督制度不健全、不完善，而不是选举本身和村民素质低下、是非不分问题。其根除的有效途径和手段还是要加强民主决策制度和民主监督制度建设，同时还要加强外部政府权威力量的介入和监督。内外夹击，贿选方能根除。