“花钱买监督”靠谱吗？

从技术层面和可操作性来讲，政府服务外包已经是不新鲜的话题，聘请局外人担任第三方监督也已经司空见惯，为什么惟独安陆市公安局遭遇如此尴尬？

[案例]

最近，湖北省安陆市公安局的一个“吃螃蟹”之举，引发了人们的高度关注。

为了治理“庸、懒、散”现象，以及克服“上级监督太远，同级监督太软、下级监督太难”的难题，安陆市公安局从去年5月开始，尝试一种“第三方监督”的新措施。即，花8万元聘请调查公司，通过明察暗访、秘密录音录像、匿名电话调查等方式，监督民警51种违法违纪行为。而且，监督结果直接与绩效奖金挂钩，情节严重的，同时追究党纪政纪责任。

一年来，调查公司先后对该局下属的派出所、交警大队等20多个基层单位进行4次暗访，窗口民警上班吃东西，警车乱停乱靠，甚至民警穿警服光顾按摩店消费等问题，均一一浮出水面。根据调查结果，该市公安局分别对包括局党委成员在内的24人进行了处理，其中4人受到诫免谈话处理，2人受警告处分。

安陆市官方称，“第三方监督”取得了很好的成效，将在全市推广。但没想到，此举却引来网友一片“板砖”。有人质疑，这种“花钱买监督”不靠谱。

[碰撞]

官方：“第三方监督”效果好

安陆市公安局负责人认为，目前，虽然法律规定的各种监督很多，但实效不大。比如群众监督，老百姓一般不敢实名举报，也没有一定的技术手段予以取证，就是举报了，落实也很难。

还有，来自内部的监督事实上也很“疲软”，对民警缺乏威慑力，导致一些警风警纪问题难以纠正，小问题往往发展成大错误。舆论对公安又十分关注，一遇到问题就可能热炒，严重影响公安形象。

引入第三方评估，就是要借助本部门和法定监督机关之外的社会力量，进一步畅通社情民意的表达渠道，对“庸贪懒”行为保持强大的威慑力，让干部养成随时随地接受监督的习惯。

民间：真正有力的监督何须花钱

有网友认为，调查公司与安陆市公安局表面看是监督与被监督的关系，实则是雇佣关系。所以，花8万元查出来的自然都是诸如“警车乱停放”之类避重就轻的小问题，徒增财政开支不说，监督力度也难免隔靴搔痒。

安陆市公安局若真有“被监督”的诚意和决心，何不在政府网站开个论坛，向网友广开言路，任其自由“灌水”？或者发布一纸公告，广招义务“社会监督员”？这样做非但不会浪费政府一分钱，而且监督效果说不定比调查公司还要好。

专家：“买监督”法无禁止武汉大学法学院副院长汪习根教授认为，把调查公司的监督视为公民行使监督权的一种方式，安陆的做法未尝不可。安陆市公安局雇调查公司所做的，不是侦查，而是调查，因为它所取得的证据，并不是用于刑事、民事诉讼的法律证据，而只是作为公安局内部纪律处分的一种依据。而这种调查权是否可以委托？在我国处于“法无禁止”状态，当然，法律也没有明确允许这种授权。

[深度]

骑马找驴：“花钱买监督”的治理困境

张芳山（南昌大学M P A教育中心）

在此案例中，主题其实就是政府监督权外包的问题。从技术层面和可操作性来讲，政府服务外包已经是不新鲜的话题，聘请局外人担任第三方监督也已经司空见惯，为什么惟独安陆市公安局遭遇如此尴尬？

第三方监督的弊端

笔者认为，在这个事件中至少存在以下的问题：

一，监督权是一种权利还是义务?如果是义务，那政府外包无疑会受到广大群众的认可，但如果监督是一种权利，那政府把这种权利外包给第三方，是不是就剥夺了人民合法的监督权？也就是说，如果监督是一种权利，那就不适合外包，或者说外包要经过人民的认可。还有，该公司在履行监督权的时候，有没有一定的边界？如果边界不清楚，那就会干扰人们的私人空间。

二，外包的标准是什么？美国学者菲利普·库柏专门写了一本《合同制治理---公共管理者面临的挑战与机遇》，来探讨政府服务外包这个问题。菲利普·库柏告诉我们，随着政府服务外包日益盛行，一些问题也逐渐凸显出来，比如外包的最低标准是什么？菲利普·库柏认为，当政府把提供实物和服务的工作，用合同外包出去以后，公众是否获得比没有外包更多的利益是最根本的。

公共服务外包不是问题，或者说只是个伪问题，真正的问题是外包过程中合同的形成、实施、终止或者转换。如何使这种服务质量得以保证，如何使民众得到比以前更好的服务和利益，才是真正的问题。

在该案例之中，安陆市寻找“第三方监督”也存在这些问题：万一这个公司拿了钱不作为怎么办？有没有完善的合同去规制他？万一他拿了钱乱作为怎么办？万一他们抓到民警的一些把柄，四处传播影响人家私人生活，或者据此讹诈该民警，那民警还不只能伏首称臣？还有，万一他拿了钱少作为怎么办？

如果有比较完善的合同，给他规定了比较确定的作为空间，那么，谁做为监督者去监督他们的行为？难道还得设置一个专门的机构去监督他们？如果那么样，本已臃肿的机构不是更加庞大不堪？如果不设置另外一个机构，难道叫公安又派几个民警去监督他们？那么，这个民警与他们同流合污又怎么防范和处置？

如果上述的种种可能都无法得到保证，你又如何能保证公众能从这个行为中得到更多的利益？如果不能保证群众能从这个行为中得到更多的利益，那么，这个寻找第三方监督的行为又有何意义？

三，谁在授权？外包给谁？本案例中还有一个核心的问题是：谁授权给那公司承包监督权的？他为什么授权给这家而不是别的一家？凭什么他们可以私相授受？如果老百姓没有认可这种授受行为，那怎么可能指望他们承认这种“被授权”的监督行为？

异化的可能

首先，有可能导致“钓鱼”。第三方是公司，公司的本质是追逐利润的，在收益一定的时候，他们总是指望以最小的成本去完成核定的任务，在这种情况下，他们就有可能设置圈套，以“钓鱼”方法来完成任务。

其次，寻租。因为这个监督会影响到民警的升迁和业绩，而在监督的时候，公司可以进行“选择性监督”，这就留有寻租的可能。而且，一旦他们进行选择性监督，这种监督还会有效吗？他对经常违规乱矩的“熟人”不监督或者少监督，对一些循规蹈矩的“陌生人”专门找茬挑刺，那你说这种监督是在促进社会和谐，还是促进同事分裂。

另外，无形中加剧了权力的集中。安陆市公安局为了确保调查公司的公正性，该局“除了督察长，谁都不知道是哪家公司”。这家调查公司把掌握到的情况直接反馈给督察长，再由督察长核实，确定无误后对违纪民警予以处理。在这种情况下，督察长或者公安局长的权力就得到了放大。

因为这种监督对当权者没有监督，受命于当权者，当权者的行为没有监督，只监督其他人，这样会恶化干群关系不说，最大的问题是：因为每个人都可能被监督到有违规现象，而奖励惩处的权利全由当权者一人决定，松紧由他，权利资源就会极度集中，容易生长独裁专制。这种监督到最后只能流于当权者私刑的道具，处罚和收买人的口实。他们可以选择性地、甚至可以随心所欲地对民警进行陟罚臧否。

综上所述，安陆市公安局的行为存在很多弊端，只是暂时还未显现。

放着已有的更好的监督方式不去完善，而去寻找所谓的新的监督方式，难免有标新立异之嫌疑，难怪招来网友无数“板砖”。

“挖掘马的潜力”

当然，从效率的角度来说，聘请第三方监督也不能说不是一个办法。事实上，它也初步显现出来它的功效：该局老百姓满意度评价很高就是一个明证。但是可以肯定的是，聘请第三方监督肯定不是最好的办法，我们现有的很多办法都比它来得更好，更有效，比如说党内监督，比如说来自人民群众的监督，来自于新闻媒体与网络的监督。

把调查公司的监督，视为公民行使监督权的一种方式，这种做法也未尝不可。但是放着已有的更好的监督方式不去完善，而去寻找所谓的新的监督方式，难免有标新立异之嫌疑，难怪招来网友无数“板砖”。

这种公司监督暂时可能会有一些效果，但长此以往负面的东西就会凸显出来，到时候不只是资金的浪费，会有一系列问题随之而来。

就好比跨下骑着一匹马，这马因为没有激励和合理的制度保护而有些疲惫，步履蹒跚，主人就想去找只驴子来替代它。结果，驴子刚开始好象比那马更有些力气，但后来问题也来了，激励没有持续增长，驴子消耗越来越大，速度也越来越慢，而马的一些硬性开支也不得消除。这个人养着一头马和一头驴，每天消耗大量的资源，本来指望速度快一点，结果是代价越来越大，速度却没有得到增长，反而加重了负担。

骑马找驴，最终只能徒增重负。与其到时江心补漏，不如现在就未雨绸缪。先好好规划一下，尽量去把马的潜力挖掘出来，这才是最根本的道理。

[路径]

应避免少数人控制监督渠道

乔新生（中南财经政法大学廉政研究院院长教授）

监督权是公民宪法和法律赋予的权力，公安机关及其工作人员必须采取切实有效的措施，确保公民的监督权落到实处。在现实生活中，公民之所以不能监督或者不愿意监督，主要是因为公民的监督往往难以收到良好的成效。同时，政府信息不公开，也会导致公民在许多情况下难以监督。

因此，解决公安机关及其工作人员工作中存在的问题，一方面要求公安机关改变自身的观念，主动接受公众的监督，对于公众提出的问题及时加以整改；另一方面，公安机关应当加大信息公开的力度，努力打造透明政府，让公众可以全方位地了解，公安机关及其工作人员的工作情况。不需要借助于特殊的机构或者设备，就能对公安机关及其工作人员实施监督。

在信息不透明、监督处于“半导体”状态下，聘请商业公司对公安机关实施监督很可能会出现异化现象——商业公司所提供的信息，可能是经过精心选择的信息；而商业公司提供的信息，在公安机关内部也可能会被精心选择，成为某些人排斥异己的重要依据。在不能确保信息全面真实客观及时的情况下，聘请商业公司对公安机关及其工作人员实施监督，不可能从根本上解决问题。

安陆市公安局之所以把聘请商业公司实施的监督，称之为“第三方监督”，大概是想把公安机关内部的监督、公众监督与商业公司的监督区别开来。但是，这种“有偿的”监督行为所带来的弊端，可能要远远大于所产生的实际成效。

安陆市应当采用技术手段，加大对公共场所治安民警的监督力度。与此同时，建立一种双向的监督机制，鼓励公众通过公开的互联网络，监督公安机关及其工作人员。避免少数人控制监督渠道，从而损害公民的监督权。

公共产品可以在法律授权的情况下外包经营，但是，在涉及公民宪法和法律基本权利方面，绝对不能私相授受，进行商业化操作。