城市流动人口的参与式社区管理

高春凤

（北京建筑工程学院文法学院，北京100044）

城市流动人口的参与式社区管理

高春凤

（北京建筑工程学院文法学院，北京100044）

流动人口群体由于其自身的特殊性一直是城市人口管理的难点。城市化的发展以及和谐社区构建的社会背景凸现探讨流动人口管理有效途径的重要意义。要解决这一社会难题，应从流动人口城市社区融入的视角出发，积极探索通过流动人口主体介入、社区管理决策和过程介入以及互助合作参与等形式构建社区流动人口的参与式管理模式。

城市社区；流动人口；参与式社区管理；社区融入

在加速城市化发展以及城乡一体化背景下，越来越多的农村人口进入城市，他们作为城市建设和生活不可或缺的群体最终转变为市民是一个必然趋势。但由于种种原因，30年过去了，中国的流动人口仍然是城市的一类特殊群体：尽管他们居住、生活在城市，但身份、文化以及心理层面上并不属于城市，流动人口城市融入仍然面临重重困难。有学者提出：“农民工融入城市社区这种再社会化过程可以超越户籍的外在屏障而融入于生活方式之中……农民工融入了城市社区就是融入了城市。”[1]即流动人口作为行动主体通过日常生活中融入社区的行为构建相比于制度建设同样重要。为了解流动人口融入城市社区的状况，我们对北京地区50个居委会进行了关于流动人口管理问题的访谈。调研社区情况，城乡结合部的社区有9个，其中当地居民与流动人口最高比例为1：6.3，最低为18.7：1。流动人口职业集中在工业、建筑、保安、理发店、餐馆、批发市场、家政服务等；城区内混合居住的社区有41个，其中当地居民与流动人口最高比例为2.7：1，最低为9：1，流动人口职业集中在批发和零售等销售业，饭店和理发店等服务业，公司员工、保洁、保安等。本研究试图通过调研社区层面对流动人口的管理方式，探讨流动人口城市社区融入的路径。

一、城市社区流动人口管理存在的问题

1.传统人口管理的惯性使流动人口失依。调查结果表明，大约90%的社区在流动人口管理方面遵从街道的指令，并没有根据社区流动人口特点进行活动安排；只有10%的社区根据流动人口特点安排一些活动，但由于社区人力、物力以及财力等资源有限，往往力不从心。事实上，主要依靠以政府为中心自上而下的传统人口管理方式已经难以适应不断变化的人口情况。城市街道办事处作为一级“准政府”在城市社区建设中起着非常重要的作用，居民委员会作为社区的直接管理机构仍然是另一种形式的政府权力延伸机构。居委会的工作一直以来是以贯彻上级的指令为主，这种工作状态成为一种习惯性的路径依赖，在流动人口管理上也完全依靠街道。首先表现在流动人口管理中按照政府或者街道的安排完成任务，如进行“居住登记”、“三证的办理”、“计划生育”、社区安全以及卫生检查等，属典型的自上而下的社会治理传统。社区工作中过分强调政府在流动人口管理中的作用，客观上带来了两个消极后果：一是强化了社区居委会的政府职能，表现为主要依靠地方政府出台各项流动人口管理政策，缺少依托社区为基础的创新性管理；二是出现流动人口社区管理制度的缺位，流动人口脱离了户籍所在地的制度管理，政府又没有制定出关于流动人口流入地有效的管理制度，出现组织缺位或“无组织”状态。同时，流入地社区又面临着流动人口居住的复杂性、隐蔽性、流动性以及分散性等困境，管理难度加大，从而造成管理制度上的真空。

2.隔离性管理使流动人口成为永远的外来者。流动人口的隔离性管理是目前流动人口管理的另一个问题表现。行政化色彩浓厚的“单位化社区”，致使社区外的人口很难融入其中，城市社区服务管理对象当然是本社区居民。随着流动人口的增加，城市社区正在从传统的单位制住房模式转变为社区型住房模式，从传统的、较少流动的封闭性社区发展成为开放的、流动性的社区。但传统的社区管理服务思路很难将流动到城市社区的流动人口视为当地居民。在对“是否思考过将流动人口作为社区的服务对象”进行访谈时，94%的社区回答从未思考过这个问题，都是按照上级的要求办事。只有6%的社区谈到“在过年时对未回老家的流动人口进行慰问”以及“举办活动时允许他们参加”。但并没有把流动人口正式纳入到社区管理中。相关社区的研究也发现，农民工在社区管理工作中常被定位为“外来者”而被加以区别对待和防范管理。[2]

3.防范式管理模式阻碍流动人口融入城市。在访谈中问及“社区管理者与社区流动人口的接触内容有哪些”，86%的社区回答对外来人口只进行居住登记、计划生育管理以及暂住证办理。14%的社区表明除上述内容外，还进行入户走访，提供技能培训信息以及帮助流动人口子女找学校。也有社区认为“对流动人口除了相应的管理外不需要为他们提供其他帮助”。另外，在问及“对流动人口的看法”时，62%的社区认为应该加大流动人口的治安管理力度，因为流动人口增多给当地居民带来不安全感。改革开放以来北京市流动人口服务管理发展经历了四个阶段：严格户籍管理阶段、暂住证管理阶段、系统证件管理阶段以及现阶段的调整转型阶段。[3]传统流动人口社区管理的逻辑一直以维护城市社会治安与控制人口规模为主要内容，“防范式”成为主要的管理模式。但防范控制型管理是在“问题情境”的倒逼下所被迫采取的一种被动应对式的管理模式。[4]以防范式为主的单一性管理视角所带来的消极后果有二：一是流动人口群体难以改变的过客心理。防范式管理将流动人口贴上了“农民”、“入侵者”、“越轨者”以及流动者自我构建的“外来者”标签。这些标签的标定使生活在同一地域的两大群体难以进行社会整合，表现在社区管理中出现不配合、消极抵抗甚至出现违法犯罪现象。二是流动人口缺乏社区支持从而缺少社区认同感。流动人口离开家乡致使原有的社会支持解体，但在城市社区又由于自身的消极评价以及社区居民的排斥等原因难以构建新的社会支持系统，只能继续以血缘、地缘和同为不属于城市居民身份认同的内卷化和封闭性的交往方式。同时，以户籍为管理依据的制度又使流动人口制度性支持缺失，从而致使流动人口缺少社区认同感。

上述有关流动人口管理的传统措施在流动人口强烈的流动意愿和就业需求之下所取得的效果都是有限的，城市流动人口管理问题至今没有找到一个有效的解决方案。城市化发展的要求、和谐社区构建的提出、流动人口城市生活融入的目标以及以人为本的现代管理思潮，要求不再将流动人口视为城市生活中被防范的对象，而应作为城市社区服务、参与社区管理以及社区建设的主体。由此可见，传统的流动人口管理制度已经不能适应新时期经济社会发展的需要，必然被新的社会管理方式所取代。在新的社会背景和目标要求下，流动人口参与式社区管理成为流动人口城市管理实践的新课题。

二、基于流动人口的参与式社区管理

流动人口难以融入城市社区的障碍因素既有自身因素（如流动人口普遍素质较低以及在交往互动中所形成的自卑心理），也有社会因素（户籍制度的身份标签、城市居民的隔阂与偏见、城市社区的防范式管理等），而参与式社区管理正是克服这些因素的一条有效路径，其管理逻辑为：通过引导流动人口参与城市社区管理，可以帮助流动人口熟悉所生活的社区，在参与实践中学习城市社区生活的各种规范，培养流动人口的各种城市生活的能力，树立自信心，改变过客心理，变被动管理为主动参与，增加社区认同感，实现社区在城市生活中的各项功能；同时，包括流动人口在内的所有社区居民均作为和谐社区构建的社会基础，通过多元化社区管理的参与，可以创设互动合作平台，消除偏见和歧视，改变流动人口的内卷化交往现状，将外在的强制管理变为内在的自我约束机制。

1.流动人口作为社区管理多元主体之一的参与式介入。“参与”式管理，强调的是尊重差异，平等协商。流动人口参与社区管理是指流动人口本着公共精神参与社区事务，从而推动社区发展和流动人口自身的全面发展。作为社区主体的流动人口参与社区管理是新形势下流动人口管理方式的重要变革，包括两个含义：一是社区管理者和社区当地居民转变传统的流动人口社区管理观念，允许流动人口作为社区建设主体在社区管理活动和管理项目中的介入，通过充分听取社区中流动人口的意见和放大流动人口在社区建设中的声音，赋予他们社区管理和建设中参与的权利。让流动人口了解参与并学会参与是管理思维的革命。二是强调流动人口在社区管理中的责任和贡献力量。流动人口参与社区管理在强调流动人口作为管理主体的同时，也要求流动人口作为社区生活主体，主动参与社区发展管理，并对所参与的社区管理项目具有主动性以及责任感，同时，还要在参与过程中运用知识和能力做出自己的贡献和努力。

2.流动人口参与社区管理决策和过程的介入。现有的针对流动人口城市社区管理内容包括三个方面：一是流动人口一些日常事务的管理，如基本信息登记、证件的发放检查及管理费的收取；二是一些专项管理内容，如房屋出租管理、治安维护、市容市貌维护、卫生防疫、计划生育等；三是一些服务性的社区管理工作，如办证咨询服务、房屋出租信息服务、用工招聘信息服务、计划生育服务、卫生防疫、医疗保健服务以及法律咨询服务等。上述管理和服务的内容主要是基于自上而下管理思路对流动人口的防范式管理和维护社会稳定与秩序为主的设定。同时，面对当前流动群体数量的激增、管理人员的不足、管理制度和政策的滞后，流动人口的管理面临着管理的巨大成本和困难。流动人口参与社区管理决策和过程的介入旨在打破原有的管理思路，由当地居民、居委会以及流动人口共同协商，针对社区建设和管理中所面临的问题，重新构建流动人口社区管理的内容和模式，这其中亦包括基于流动人口社区生活需求的社区服务。作为社区管理者的居委会可以通过邀请社区居住的流动人口精英、流动人口组织以及当地社区居民，针对社区资源的利用和建设、社区管理的相关内容以及流动人口需求评估等社区问题进行讨论，形成由社区主体参与决策并做出选择的高度介入社区协商和管理形式，因为只有自己最了解自身在社区生活和管理中所面临的问题和需求，也只有通过沟通和交流才能达成共识。

3.以互助合作的参与模式构建新型的社区管理。流动人口作为一个庞大的群体入住到城市的各个生活社区，对城市居民群体来说，无疑打破了其原来的社会生活秩序，带来了种种不适应和不安全感，并且，流动人口作为一批特殊群体，其分散性、频繁的流动性、较强的隐蔽性以及两大群体的相互隔离、互不认同以及不能和谐共处等均给社区管理带来诸多挑战。以往“两级政府、三级管理、四级网络”这一传统的、单一的行政化和单位化的自上而下社区管理体制很难适应现代较为复杂的混居社区类型以及“以人为本”和谐社会构建的新型社会管理目标。而当地居民缺少对流动人口的正确认识以及流动人口缺少心理归属和社区认同是社区管理的关键。因此社区人口管理应该从对流动人口防范式、规制式的管理向互助式、参与式的现代管理模式转变。在流动人口的社区管理中可以运用专业化、职业化的社会工作方法，在现有社区管理制度滞后的情况下，另辟蹊径，通过动员资源协助社区创设各类有流动人口参与管理的社区服务机构，不仅为包括流动人口在内的社区居民提供各种社区服务，而且也可以通过与当地居民一同工作而完成流动人口的再社会化，同时也可以协助社区管理部门发现和培育流动人口中的精英或者创建流动人口参与社区管理的组织，由精英或组织带动和动员或代表社区内流动人口成员参与社区公共事务，为流动人口参与城市社区管理提供途径。通过与当地居民互助合作以及共同参与社区建设培养流动人口的社区主体意识、责任意识、合作意识以及实现社区建设和管理的利益分享，建立多元化的、互构共建的社区管理模式。

三、结论

建立在尊重差异、平等协商以及伙伴关系基础上的有流动人口参与的社区管理，对一直处于城市政治和文化生活边缘的流动人口群体来说，在树立自信和建立自尊、改变城市生活中漠视参与的过客心理、参与活动中培养流动人口自身能力和素质、分享城市建设成果以及改变城市生活中内卷化的社会交往模式等方面具有重要的意义。我们应积极创造条件，推动并实施流动人口作为社区管理多元主体之一的参与式介入、参与社区管理决策和过程的介入以及互助合作参与等形式，积极创造城市社区流动人口的参与管理模式。

[1]时立荣.透过社区看农民工的城市融入问题[J].新视野，2005，（4）,

[2]卜长莉.社区冲突和社区建设[M].北京：社会科学文献出版社，2009,（6）：338.

[3]张真理.北京市流动人口服务管理史略(1978—2008) [J].兰州学刊，2009,（7）.

[4]徐伟明.城市流动人口管理模式的演变与前瞻——基于国家与社会关系的视角[J].湖南行政学院学报，2009,（4）.

[5]宋健，何蕾.中国城市流动人口管理的困境与探索[J].人口研究，2008,（9）.

C916

A

1002-7408（2011）04-0041-03

北京建筑工程学院科研基金项目“流动人口城市社区融入问题研究”（100901909）。

高春凤（1971-），女，吉林通化人，北京建筑工程学院文法学院副教授，管理学博士，研究方向：社区发展与管理。

[责任编辑：闫生金]