政府职能视角下的农民工子女受教育权保障问题探析※

徐振华 孙学敏

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

政府职能视角下的农民工子女受教育权保障问题探析※

徐振华 孙学敏

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

保障农民工子女的受教育权是体现公民基本权利、促进社会公平正义、实现国家“包容式发展”的必然要求。但由于城乡二元结构等体制性因素的限制，农民工子女的平等受教育权仍然存在种种困境。为此，政府应积极发挥其职能努力改变这一现状。

政府职能；农民工子女；受教育权

随着城市化进程的加快，大量农村剩余劳动力转移到城市，农民工越来越成为这个时代不可或缺的一分子。在为城市建设和发展作出巨大贡献的同时，他们劳动条件的保障却有意无意地被社会所忽视，特别是跟随他们外出的子女受教育问题日益成为政府心头的一块大病。农民工劳动条件，广义上不仅包括对工作中的工资、安全、健康等方面的要求，而且还包括工作之外的诸如医疗、住房，特别是子女教育等方面的要求。从这一层面来讲，保障农民工子女平等的受教育权是改善农民工劳动条件的应有之义。

一、保障农民工子女受教育权的重大意义

1.保障农民工子女受教育权是保障公民基本权利的要求。我国宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。义务教育法第4条规定：“国家、社会、学校和家庭有依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。教育法第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。从种种法条的规定可以看出，受教育权是我国公民的一项基本权利。农民工子女作为我国公民中的一员，当然也依法享有这项基本权利。因此，保障农民工子女受教育权不仅是实现公民基本权利的要求，也是维护宪法和法律权威性和严肃性的要求。

2.保障农民工子女受教育权是促进社会公平正义的要求。自从有了阶级分化后，人类对公平正义的追求就一刻也没有间断过。马克思主义基本原理告诉我们：经济决定政治，政治反作用于经济。在今天这样一个经济发展较为迅速的社会，公众的权利意识不可谓不强，对社会公平正义的渴求也不可谓不高。如今，对公平正义的追求不仅局限在经济上要缩小贫富差距，而且在政治上要追求平等地享有和保障各种基本权利。受教育权作为公民的一项基本权利，随着经济基础的不断夯实而变得更加迫切。无奈优质的教育资源在一定时期和范围内总是有限的，身份尴尬的农民工子女的受教育权正在逐步被边缘化。这是一个现代社会发展过程中不能避免但也不可回避的事实。因此，我们应把农民工子女的受教育权保障问题提升到实现社会和谐的高度，因为没有公平正义就没有社会和谐。

3.保障农民工子女受教育权是实现国家“包容式发展”的要求。“包容性增长”一词，在2007年由亚行最早提出，其意旨在倡导机会平等的增长，寻求经济、社会的协调发展、可持续发展。诚然，这一出生于经济学“家庭”的新兴概念将目标更多地集中在了经济领域，而笔者认为，社会建设领域的发展则同样离不开“包容”，甚至其意义更大。所以，所有领域的建设和发展都要本着 “包容”的原则。当前，随着农民工数量和规模的不断增长，农民工子女的受教育权问题也日益凸显出来。可以说，农民工子女缺失的教育保障是其父辈权利缺失的衍生品，也是其父辈尴尬身份境遇的继承物。我们提倡“爱国主义”、实现“中华民族的伟大复兴”，试想，如果没有国家和社会对个人的关爱，何谈个人的“爱国主义”？如果没有农民工子女个人思想文化素质的复兴，又何谈整个中华民族的复兴？“木桶原理”告诉我们，一个国家发展的品质如何，不取决于GDP的多少，而取决于其弱势群体的发展状况如何。为此，作为社会建设领域的教育也必须要实现“包容式发展”。

二、当前农民工子女受教育权的不公平境遇

1.身份起点的不公。在城乡有别的二元户籍制度下，农民工的身份是农民，职业是工人。“农民”的身份将农民工牢牢锁定在农村模式的社会待遇下，而“工人”的职业又将农民工置身于城市的生活范围中。身份和职业的冲突，导致跟随农民工外出的子女在生活、社会保障、特别是教育问题上形成了“三不管”的边缘化状况。众所周知，我国的城市人口有最低生活保障、医疗保险、养老保险，有相对优质的教育资源等等，而农村人口特别是边远地区的农村人口除了有几块并不肥沃的土地外，就是差的不能再差的教学设施。农民工子女“农民”的身份注定了他们将来无论走到哪里，在制度设计上只能享受到户籍所在地的教育资源。可是物理空间上的距离限制，使其根本无法接受。而迁入地的城市，由于财政等因素的制约，又不愿提供甚至拒绝提供教育资源。这一切源自农民工子女身份起点的不公。

2.受教育过程的不公。随着农民工数量的增多以及对城市建设贡献力度的加大，农民工及其子女的受教育问题越来越受到党和政府的高度重视。一系列保护农民工合法权益的政策和措施相继出台，有的地方除了指定专门的公立学校接收农民工子女外，还建立专门的农民工子弟学校，以保障农民工子女的受教育权。尽管如此，在这个过程中仍然存在着一些不公的现象。一方面体现在进城农民工子女容易受到周围老师和同学的歧视。由于农民工子女的家庭背景、成长环境、经济状况等方面和城市孩子存在差异，进城农民工子女在学校中很容易受到城市学生的排挤。同时，个别老师也存在歧视农民工子女的心理偏见。在缺少关怀和理解的环境中，极其容易使其产生自卑心理，不利于健康成长。另一方面体现在对学习内容的安排和要求标准上是一致的。城市学生从小就进行着各种早期教育，因此，一致化的教学安排忽略了农民工子女基础薄弱的事实，容易使他们跟不上教学进度，甚至心灰意冷产生厌学情绪，直至退学。

3.教学资源分配的不公。对于大多数农民工子女来说，他们的上学问题大多依靠私人办学。而从目前来讲，民办的农民工子女学校无论在老百姓的心目中，还是在政府的眼里，都显得“低人一等”，经常“得不到社会的认可，它的存在属于非法地位。当地很多部门都会来找它的麻烦，责令其停止办学。所以学校的存在就像打游击战一样，几乎所有的学校都有搬迁的经历”［1］。由于其地位的原因，在具体运行中也常常遭遇各种不公待遇，最为突出的要数教学资源。首先是经费不足。一方面，农民工子弟学校属于私立性质，由公民个人办学，自负盈亏，既无财政支持，也无其他来源，造成资金短缺；另一方面，面对农民工微薄经济收入的现状，学校收取的学费本来就不高，再加上个别家庭交不起费用和农民工频繁的流动带来的生源不足，学校常常是入不敷出。其次是师资不强。仅仅依靠公民个人的投入和低廉的学费，学校很难集中资金改善教学设施，提供满意的薪金，因此也很难吸引、留住教师人才，而且迷茫的学校前景也令教师们根本没有潜心留下来干工作的激情，造成农民工子女学校的教学质量大打折扣。

三、政府保障农民工子女受教育权的政策选择

1.变“私人产品”为“公共产品”，解决身份问题。私人产品与公共产品最大的区别就在于：私人产品是为满足个人或家庭需求而提供的产品；公共产品是为满足整个社会的需求而提供的产品。当今世界，“教育在国内外被普遍认为是准公共产品，在教育资源有限的情况下，存在排他性和竞争性。但是，义务教育在全世界几乎无一例外地被认为是纯公共产品。因为，义务教育的‘强迫性’决定其不能有排他性和竞争性存在。义务教育作为公共事业，首先考虑的不是收费问题和边际成本问题，而是社会的整体利益”。［2］农民工子女的义务教育事关国家整体的人口素质，绝非个人或单个家庭的“私事”，因此，必须将其身份定位回归到“公共产品”上来。从当前看，政府应主要采取两大措施：

1.加大对公办学校的投资力度。“适当放宽条件，保证农民工子女入学的广度，农民工子女上学以流入地全日制公办中小学为主”［3］。与此同时，制定公办学校接收农民工子女入学的具体细则，将公办学校接收农民工子女入学的工作，包括接收管理、教学过程、安全、转学、经费等统统纳入制度化、程序化的轨道。

2.鼓励和支持民间力量办学。在我国目前公办教育资源相对稀缺的现实条件下，不得不引入社会力量办学。为此，首先，在合法性地位上，对达到教学标准的民办学校，政府一定要给予扶持和承认，让“游击队”变为“正规军”，这是一种政策支持，能从信心深处给公民个人办学以动力。其次，要适时地对民办农民工子女学校的运作加以监督、管理，确保其合理、合法、保质、保量地完成教学活动。第三，对民办农民工子女学校的税收、用地、设施配置等要给予优惠、协调。最后，政府要组织培训专业的教师人才，为农民工子女学校提供人才储备。

（二）变“户籍制”为“居住地制”，打破制度屏障

农民工子女的教育困境集中体现为机会不均，而机会不均的根源就是制度屏障的阻碍。形成于计划经济体制下、带有明显身份划分色彩的户籍制度，与今天市场经济体制下频繁的人口流动需求已极不相适应。但由于种种原因，目前还不具备取消户籍制的条件，只能采取渐进式的改良，将“户籍制”改为“居住地制”。所谓“居住地制”，就是在政府颁发居住证的基础上，对所有居住地的农民工及其子女在社保、就业、医疗、教育等方面采取一视同仁的公共服务。这一小小的突破，从起点上将打破农民工子女教育难题的制度屏障，也将迈出农民工子女获得平等受教育权的第一步。在此基础上，进而可以继续跟进“同城待遇”、“全城接纳”等措施，为农民工子女的异地教育敞开前所未有的希望之门。

（三）变“择校费”为“教育券”，化解资金难题

保障农民工子女受教育权过程中面临最现实的就是经费问题。我国义务教育实行的是国务院领导下的“地方负责、分级管理”体制，再加上户籍制度的实施，使得农民工子女“在流入地接受义务教育时，与常住人口相比，在教育机会的获得、教育资源的利用方面，往往处于十分不利的境地”［4］。一些农民工家庭出于对教育机会和教育资源的渴求，不惜一切代价去争取，“借读费”、“择校费”应运而生。这些费用的存在不仅给农民工家庭带来沉重的经济负担，也给正处在青春期子女的心理留下了“二等公民”身份的阴影。1955年，美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出了“教育券”理论。所谓“教育券”也叫教育凭证。他认为：“教育券”为广大家长和学生提供了更多选择不同学校的机会，即政府将经费不直接划拨给学校，而是平摊到每个学生身上，然后以“教育券”的形式发放给家长或学生，学生可以自由选择学校并用“教育券”支付相关的教育费用；学校则以“教育券”向政府兑换等额现金。面对进城农民工子女接受教育的经费难题，我们可以试行“教育券”制。进城农民工子女在迁出之前可向户籍所在地的教育部门申请领取“教育券”；然后在迁入地城市自由或就近选择学校；最后迁入地学校用“教育券”向当地政府兑换现金。这样，进城农民工子女的平等受教育权既得到了保障，迁入地学校的经费也得到了妥善的解决。

［1］［3］陈芳.农民工子女教育问题的困境、成因及对策［J］.党史文苑，2009，（7）.

［2］高如峰.中国农村义务教育财政体制研究［M］.北京：人民教育出版社，2005:172.

［4］劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究［M］.北京：教育科学出版社，2003:228.

责任编辑 侯 琦

C912.82

A

1672－2426（2011）01－0060－02

徐振华（1981－），男，内蒙古呼和浩特人，中共辽宁省委党校公共管理教研部讲师，研究方向：政府职能。

孙学敏（1959－），男，吉林长春人，中共辽宁省委党校公共管理教研部教授,研究方向：公共管理。

本文为2010年辽宁省社科规划基金项目“政府在改善农民工劳动条件中的职能定位”（编号：L09CSH033）的阶段性研究成果。