人大常委会对终止代表资格有无必要作决定

人大常委会对终止代表资格有无必要作决定

据报道，山东省某市人大代表陈某，未经批准连续两次无故不出席市人民代表大会会议，该市人大常委会会议作出决定：终止陈某的市人大代表资格。有人认为，按代表法规定，未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止，人大常委会发个公告即可，无须作决定，而法律也没有赋予人大常委会有决定终止人大代表资格的职权。

安徽省芜湖市三山区人大常委会滕修福撰文认为，会议决定是发布公告的前提。代表资格终止，人大常委会不仅仅是“公告”而已，应有对代表资格终止的真实性进行审查和合法性进行确认之必要。首先，未经人大或常委会公告，代表资格终止就无法实现。代表法第五十条规定了代表资格终止的法定程序。也就是说，出现代表法第四十九条所列“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”等七种情形之一的，其代表资格终止依法应由代表资格审查委员会报本级人大或常委会予以公告，否则代表资格终止就无法实现。其次，代表资格终止，审查委员会应履行审查之职。就拿“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”的代表资格终止情形来说，某代表是否真的未经批准两次没有出席人代会?代表资格审查委员会要收集人代会出席记录等能够确认某代表两次未经批准缺席人代会的证据材料，在此基础上形成代表资格审查书面报告，依法报人大或常委会备查。再次，代表资格终止，人大或常委会应行使确认之权。还拿“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”的代表资格终止情形来说，是否终止某人大代表资格？不是代表资格审查委员会说了算，而是人大或常委会说了算。人大或常委会如何说了算？这就要通过人大或常委会会议来听取代表资格审查委员会的报告，对某人大代表“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”真实性进行审查，并对是否符合代表资格终止情形的合法性进行确认。如果认为代表资格终止只是僵化走“程序”发布“公告”而已，那人大在这些人眼里真成了“橡皮图章”。最后，代表资格终止，人大或常委会不仅仅是“公告”而已。关于代表资格终止，法律虽然只明确人大或常委会“公告权”，没有明确其“决定权”，并不意味着人大或常委会无须决定。依法履行代表资格终止程序，代表资格审查委员会有代表资格终止的审查之职，人大或常委会有代表资格终止的确认之权。如何确认代表资格是否终止？这就需要人大或常委会召开会议形成确认一致的会议决定。确认一致的会议决定也是人大或常委会议事决策的决定形式，只有在人大或常委会会议上作出决定后，人大或常委会方能发布公告，这样才符合人大集体行使职权的议事原则。因此会议决定是人大或常委会发布代表资格终止公告的必经程序和必要前提，认为“法律也没有赋予人大常委会有决定终止人大代表资格的职权”的观点是明显错误的。

安徽省凤阳县人大常委会武春撰文认为，人大常委会对代表资格终止作“走过场”的决定符合代表法的规定精神。代表法第四十九条规定了代表资格终止的七种情形。也就是说，只要有这七种情形之一，就要终止其代表资格。如何终止？代表法第五十条规定，县级以上的各级人大代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人大常委会，由本级人大常委会公告。大家知道，公告是一种文种形式，按照《人大机关公文处理办法》的规定，公告适用于发布法律、地方性法规及其他重要事项。关于终止代表资格的公告应属于发布重要事项。既然要以人大常委会的名义发布公告，公告的内容就必须是人大常委会的整体意志，否则就不能用人大常委会这个名。人大常委会公告不是随便发的，也不是哪一个人或几个人就能说了算的。按照人大常委会的议事规则，人大常委会的整体意志必须是半数以上组成人员的共同意志，如何体现整体意志？笔者认为表决是一种好形式。除表决外，找不到其他形式（如果能找到表决以外的形式来体现人大常委会的整体意志，当然也可以使用）。值得强调的是，如果用表决的办法，按辞海和现代汉语词典的解释，表决就是作出决定。因而人大常委会公告的内容，作了决定后就能体现人大常委会的整体意志。实际上作决定就是为了体现整体意志，就是为了以人大常委会的名义发公告，这符合代表法和有关法律精神。通常情况下，对于要表决的决定草案，人大常委会组成人员可以赞成，也可以反对，也可以弃权，也就是说有多种选择权力。但对于终止代表资格的决定草案的表决，只要满足终止代表资格的条件，就只能有一种选择，就是赞成终止代表资格，否则就会违反代表法第四十九条的规定。因而这种表决实际上是“走过场”的表决，但这是履行法定程序的具体体现。如果说“走过场”不合适的话，其实那是立法存在的问题，有待于今后法律的不断完善。具体操作基本思路为：首先代表资格审查委员会要审查代表资格终止的相关资料，看是否满足代表资格终止条件，审查后提请人大常委会主任会议列入常委会议程;其次代表资格审查委员会主任委员向人大常委会会议作《关于代表资格终止的报告》，向会议提供终止代表资格的相关资料，并形成决议草案;最后人大常委会对决定草案进行表决，表决通过后发布公告。

河南省汝州市人大常委会闫旭辉撰文认为，人大常委会对终止人大代表资格只需公告不必作出决定。法律对代表资格终止应予以公告的规定是明确的。代表法第四十九条规定了代表资格终止的七种情形。代表法第五十条也有规定。因此，“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”其代表资格的终止，应由代表资格审查委员会报本级人大常委会（乡镇人大）审议通过，由本级人大常委会（乡镇人大）予以公告即可，人大常委会不必对代表资格的终止作出决定。代表资格终止需提请人大常委会审议。2011年8月26日，全国人大常委会第三十一号公告为我们提供了一个代表资格终止操作上的参考范例，文中“河南省人大常委会接受了周以忠提出的辞去第十一届全国人民代表大会代表职务的请求。依照代表法的有关规定，周以忠的代表资格终止。现在，第十一届全国人民代表大会实有代表2975人”。此前两日，第十一届全国人大常委会代表资格审查委员会报请全国人大常委会审议《关于个别代表的代表资格的报告》，并“报请全国人民代表大会常务委员会予以公告”。文中对接受代表辞职请求和代表死亡两种情形的处理，并没有报请全国人大常委会作出决定，而是只需审议通过并公告即可。代表资格终止由人大常委会作出决定不合情理。对于以上代表法关于代表资格终止“辞职被接受的”和“被罢免的”两种情形。出现这种情况，在代表辞职或被罢免时已经由人大常委会作出接受辞职或罢免的决定。如果由代表资格审查委员会报告人大常委会（乡镇人大）审议后，再次作出决定，是一种不必要的重复，也不合情理。另外，对“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议”的情形作出决定，还会出现常委会组成人员投票通不过的情况，使这种监督手段陷入尴尬境地。

山东省阳信县人大常委会李红星撰文认为，人大常委会决定终止代表资格不妥。其一，与法律不符。新修订的代表法第五十条规定，“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。”法律规定十分明确，代表资格的终止，由人大常委会“予以公告”而不是“作出决定”。其二，有越权之嫌。地方组织法第四十四条明确规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会所行使的14项职权，通常归纳概括为“四权”：地方立法权、决定权、选举任免权、监督权。“人大常委会作出决定终止人大代表资格”之举，主要行使了决定权和监督权。然而，细读地方组织法对决定权行使的规定和监督法的规定，找不出该市人大常委会做法的法律依据。由人大常委会来决定终止代表资格，明显超越了人大常委会的职权。其三，颠倒了关系。代表法第二条规定，“地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”地方组织法第四十条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”人大代表与人大常委会的关系应是“主仆关系”，人大常委会及其办事机构要为代表依法履行职责提供服务和指导，而非对人大代表进行监督。对人大代表的监督，代表法第六条也有明确的规定：“代表受原选区选民或原选举单位的监督。”而由人大常委会实施对代表的监督并最终作出决定终止代表资格，显然是颠倒了两者之间的关系。

人大视野