决算工作的不足与弥补

□ 李卫民

年中时节，是各级人大常委会审查批准本级政府决算之时。相比社会公众对于年初预算或“三公”费用的关注、热议而言，人们对决算明显陌生得多。决算代表什么，人大批准决算具有什么效力，当前决算工作是否到位，等等，类似的问题可能很多人并不清楚，甚至有些人并不在意。作为预算制度中的一个重要内容，决算本应发挥重要的作用，但现实中似乎面临着不小的遗憾。

（一）

决算，简而言之，即预算执行结果，因此，决算与预算是相互依存、互为因果的。预算是决算的前提，不存在没有预算的决算；决算是预算的结果，离开了决算的预算是没有意义的预算。作为现代国家管理一项必备工具的预算，在我国随着社会主义市场经济的建立和公共财政的发展，当前已受到人们越来越多的关注。相比之下，人们对于决算及决算的审批则显得冷淡，最多是感兴趣于审计报告揭示的种种问题，而审计反映的相关问题其实只是决算工作的一个方面，并非决算事项本身。

决算不仅没有受到社会公众的应有关注，政府部门对它似乎也不够重视。当前各预算单位编制决算草案往往不够细致认真，主管部门审核把关也不够严格。究其原因，有分析指出，年初预算关系到一个部门在新的一年里能够得到多少财政资源，所以部门在编制预算、争取财力时充满积极性；而决算只是预算执行结果的汇总，现阶段部门决算的情况好坏，并不对部门的支出绩效评价和来年预算安排产生多大影响，所以也难怪相关部门重视不够。

决算作为预算执行的法定结果，必须得到人大常委会的审批确认，人大常委会审查批准决算是一项重要的法定程序。有专家归纳决算具有技术上的算账功能、制度上的评价功能、政治上的追责功能和管理上的决策功能。因此，人大常委会审批决算最重要的是要分析、确认政府收支的最终结果，审议、评价预算执行的成本绩效，解除或追究政府开销的财务责任，也就是说人大常委会审批的对象是政府决算草案，重点是决算数字是否真实、合法、有效。但是，实践中各级人大常委会对于政府提交的决算草案无不是“照单全收”，全部予以认可；决算审查报告中虽然也指出问题所在、提出改进建议，但所提的问题、建议往往并非针对决算本身，而是针对预算编制、执行及管理方面，尽管这样的审查结果也会对预算整体工作、进而对决算起到促进作用，但其针对性和作用力显然是间接的而不是直接的。

（二）

当前人们在说到预算时，经常会提及预算的专业性与复杂性，在不少人眼里，预算是个挺玄乎的、不太容易弄清楚的东西。所谓“外行看不懂，内行说不清”。这种情况在决算中自然也是存在的。先看工作中的一个实例，如某年某地决算报告中为印证“支出结构持续优化，重点支出保障有力”，专门列出“农业支出×××亿元，完成预算的219.1%”。乍一看，农业支出的确是保障有力，但细想一下，却不免让人心生疑问：实际支出超出预算这么多，这多出来的钱来自哪里？而且，决算结果与年初预算相差如此之大，究竟是说明实际支出情况好，还是说明年初预算太不靠谱？需要说明，这里所述的实际支出的大幅增加都是有合法依据的，采取的计算方法也是符合现行有关规定的；之所以让人觉得疑惑主要是因为年初预算所用的资金口径与决算所用的资金口径发生了很大变化，而计算完成情况时却简单地拿决算数去与预算数作比较，结果自然显得怪异。至于为什么不能将预决算数调整为统一的口径进行比较，解释起来就要陷入体制如此、规定如此等的说法怪圈。由此不难看出，当前决算过程中还存在不到位、不规范之处，预决算指标口径不统一问题即为其中一个方面。

决算工作程序上也有不足。拿决算材料的提交来说，人大常委会审查批准的对象是政府提交的决算草案表，决算报告不过是决算草案表的说明。随着部门预算制度的逐步建立，部门决算也日益成为政府决算的重要组成部分，因此，政府向人大常委会提交决算总表的同时，还应当提交部门决算草案表。但实践中，政府却从未正式向人大常委会提交部门决算草案表，有时财政部门倒是有向人大财经委提交，不过也不是固定的、制度化的。再拿部门决算的批复来说，预算法明确规定，“各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算。”决算批复是决算过程中的一个法定环节。但实践中，也许是因为部门决算草案并未提交人大常委会审查批准，所以部门决算的批复也未得到真正实行。

（三）

决算是预算执行的终结程序，决算的实质是最终确认政府收支数额，并核销政府的支出责任。所以决算是预算的结果，决算与预算是国家财政制度的两翼。有人基于预算决算之间的这种关系，形象地把决算比作财务上的“报销”：编制预算，就像是向单位预借款项，这时你取得了支用这笔款项的权力，但同时也承担了必须依照规定使用款项的责任；等到完成了相应任务，你还必须到财务部门办理报销手续，这样才能解除自己的借款责任，这时的报销手续就相当于决算。很明显，报销时到底能够报多少钱，并不取决于你自己说花了多少钱、拿出多少金额的票据，因为其中有些票据可能不符合财务规定是报不了的。同样道理，决算时也不能是部门说自己花了多少钱，审核部门就认定它花了多少钱，而应该依照预算确定的任务、部门实际的开销以及任务完成的绩效，最终确定部门支出数额的多少，判定部门完成任务的好坏。如果部门开支中存在问题，就要严格追究相应的责任，这种责任包括经济责任，也包括政治责任等。政府开支的数额确认与责任追究，这是决算的实质所在。要充分发挥决算的职能作用，首先要加深对决算内涵的认识，准确理解决算的重要意义和实质要求，这样才能正确运用好决算这项制度。

要让决算真正发挥好作用，还必须深入细致地做好决算中的各项工作。正如我们一直强调预算审查监督关键是部门预算的审查监督、部门预算必须细化编制一样，做好决算工作也应当把注意力集中于部门决算、集中于部门各个具体项目的决算。按照这样的思路，就要求部门必须编制细化的项目决算，详细列明各个项目支出的预算数、执行变动数和决算数，对于执行中的变动情况应作出具体说明，并具体说明项目支出取得的成效等；针对细化的部门决算草案，人大审查机构要进行细致的审查监督，对部门决算情况的真实性、合法性和效益性作出评价。为充分体现与落实部门支出的责任，有必要扎实做好预算绩效考评工作，并将考评结果作为考核部门支出成效、安排部门来年预算的重要依据。同时，人大应当充分借助审计机关的力量，因为人大审查决算难以离开审计的技术支持。实践中，中央财政以及许多地方财政都已实行了部门决算的审计审签制度，这一做法有助于人大审查机构更加全面深入地了解掌握部门经费收支及项目开展情况，值得加以普遍推广运用。