依法执政原理下执政党与人大关系的实践与思考

□ 封立霞

中国共产党是执掌国家政权和领导整个国家和社会的核心政治力量。人大及其常委会作为国家权力机关和专门立法机关，是整个国家权力格局的核心。党依法执政的基本内涵和要求，就是党要通过人大执政，要在人大制度的框架之内依法执掌政权。实践当中，执政党只有处理好与人大的关系，才可能以此为前提处理好党与整个国家政权的关系，也才有可能做到党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。

胡锦涛在庆祝建党90周年的讲话中提出：“党要支持人大、政府、政协、司法机关依照法律和各自章程独立负责、协调一致开展工作；保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[1]当前改革与完善党和人大的关系，既要充分体现党的领导、确保中国共产党执政，又要确保各级人大及其常委会自主、独立地行使宪法法律规定的权力、履行法定的职能。实践当中，改革和优化各级党委与同级人大的关系，应主要从人大立法权、重大事项决定权、任免权和监督权这四项法定职权的运行来加以考虑。

一、党的意志表达与人大立法

正确处理党的意志表达与人大立法权的行使、正确处理执政党的政策与国家法律之间的关系，至关重要。

首先，党要善于通过人大立法，将其政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。这不仅是执政党的各级组织实现其执政主张和政策的主要方式，也是执政党与国家权力机关关系的重要方面。这就要求在实践当中注意区分执政党的领导与国家立法机关的职能工作之间的界限，注意执政党政策与国家法律之间的明确划分。

只有这种经由国家立法程序产生的法律，才是执政党执政的最终依据。即，“党关于国家事务的重要主张，属于全国人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人大提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。”[2]在此基础上，才可能把党的主张与人民的意志统一起来，把党的决策与人大立法权的行使统一起来。只有这样，才能既有利于加强和改善执政党对于国家立法的领导，也有利于保证人大及其常委会依法履行立法机关的各项职能。这也要求全国以及地方各级人大及其常委会能够围绕党的中心工作，服务党的事业的大局，根据全国和各地的实际情况与现实需要，通过行使国家立法权和地方立法权，把执政党的执政主张和重要政策法律化，赋予其国家法律或地方性法规的效力，使之成为全体人民的国家意志或特定地方人民的共同意志和共同行动。这也是各级人大及其常委会接受党的领导的重要方面。

其次，党主要是通过其党员在人大及其常委会的工作和活动来实现党的意志上升为国家意志。党不能以党组织的名义直接向人大及其常委会发号施令。这主要体现为要充分发挥各级人大及其常委会中党员的作用，通过在人大及其常委会的党员在各项工作中贯彻党的理论和路线方针政策。为保证执政党政纲在国家权力运作过程中的贯彻，执政党应有针对本党党员的严格活动纪律，即要求本党党员在各级人大及其常委会中的投票和表决应与党中央或同级党委的决定保持一致。在人大及其常委会各项决策过程中，除党组织允许之外，不得以个人意志来投票表决。

党要依法进入国家政权组织，最重要的是要保证其党员经民主选举进入各级人大担任人大代表，保证其党员中的优秀代表经民主选举担任人大常委会的主要领导。因此，执政党应确保各级人大以及常委会中本党党员的数量不少于总数的一半，要通过人大代表和人大常委会委员中执政党的党员多数的优势使得体现党的主张的各项立法得以顺利通过。而且，执政党还应加强其在人大各专门委员会中的地位，把党内优秀分子依法安排到全国及各级人大和常委会的重要职位上去。

当前，在地方立法领域，地方党委决策与同级人大立法之间的关系还存在某些不协调的因素。这主要体现为：一方面，某些地方党委不重视地方人大的立法工作，不重视通过地方立法形式来贯彻本地党委的主张和政策，而是直接以党委决策、党委发文的形式颁布实施于社会生活。这不仅消减了地方党委决策的合法性和有效性，而且也损害了地方权力机关在当地政治、经济和社会生活中的地位与权威。另一方面，也有一些地方党委对人大的性质、地位、作用认识不足，把地方权力机关当做自己领导的一个下属部门，要求把一些并不成熟的甚至违法的主张和政策以地方立法的形式颁布出来。这种情况下，地方立法的质量难以保证,甚至出现一些与宪法、法律和行政法规相抵触的地方立法。这些都是地方党委与同级人大及其常委会的相互关系中所存在的突出问题。

二、党委决策与人大重大事项决定权的行使

我国宪法赋予各级人大及其常委会重大事项决定权。这是人民当家作主、行使国家权力的宪法原则的重要体现，反映了人民民主政权权力属于人民的性质。另一方面，党章第十二条也规定，“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。”这就产生了一个问题：党委就本地区政治、经济和社会发展的重大事务作出的决策与同级人大行使重大事项决定权二者之间是什么关系？

党是国家的领导核心，而权力机关则是国家政权体系的核心。各级党委就本地政治、经济和社会发展的重大事务，以及关系本地改革发展和稳定的重大问题作出决策，是实现执政党对国家和社会进行领导与管理的重要方式。其与同级权力机关就本地重大事项作出的决定有着十分紧密的关联。实践当中，党委的决策通常成为权力机关重大事项决定的主要内容。权力机关就重大事项作出的决策往往就是为了落实党委的决策，往往是党委就本地重大事务所作决策的具体化、规范化和制度化。

在依法执政原理之下，即使是执政党党委就重大事务作出的决策，也只是一种政治决策，而不具备法律效力、没有国家强制力，不能直接作用于具体的社会生活。要把党委的相关决策上升为具有法律约束力的国家决策，变成民众的共识和共同行动，首先应当通过担任人大代表或人大常委会委员的党员把党委的重大决策以议案或其他法定形式向人大或人大常委会提出建议。其次，通过人大及其常委会相关程序就该决策是否可行进行审议和表决。只有通过人大及其常委会依法行使重大事项决定权的这个过程，党委决策才能获得规范性文件的效力、成为具有法律约束力的行为准则，才能通过行政机关和司法机关运用国家强制力来保证实施。

当前，这方面存在的主要问题是，一些地方党委不重视党委决策法律化的意义，不重视通过地方权力机关行使其重大事项决定权而赋予党委决策以法律执行力。在城市改造、土地征用、房屋拆迁、重大招商项目引进、公共工程招标等地方重大事务决策过程中，地方党委常常绕开地方人大，直接以党委名义，以“红头文件”、“黑头文件”甚至是“口头文件”的形式发文并赋予实施。在现行地方党委领导体制之下，通常而言，地方党委就本地重大事务作出的决策在很大程度上反映的是地方党委“一把手”的个人意志和意见。这不仅使得地方重大事务的决策深度缺乏其应有的民主性和科学性，而且也不利于树立地方权力机关在本地政治、经济和社会生活中的地位和权威，使得我国宪法和法律所规定的国家权力行使的人民民主原则沦为空谈。

各级人大及其常委会是人民群众反映意见和表达利益诉求的场所和渠道。现在普遍面临的问题是，在地方重大事项的决策过程中，党委包办的事情过多，人大的地位被虚化了，人大的权威被弱化了。有人这样评价一些地方的党委与政府、人大的关系：“党委写戏，政府演戏，人大看戏”；“党委挥手，政府动手，人大举手。”这种地方党委包揽一切重大决策、架空地方权力机关重大事项决定权的做法导致了整个人大制度权威的下降。

实践当中，这些缺乏以权力机关主导下的民主论证和公众参与的党委决策，很容易侵犯当地民众的切身利益，也极易招致民众对地方党委决策合法性和公信力的质疑，并有可能导致民众的普遍不满和集体抗议，甚至爆发大规模的群体性事件。因此，各级党委务必重视权力机关的重大事项决定权，并且善于运用权力机关的这一职权行使，把自己的主张和政策上升为对民众具有普遍约束力的行为规范，从根本上增强党委决策的合法性、科学性和权威性。

在当前各种社会矛盾容易激化，群体性利益冲突频发、高发的社会转型期，充分发挥地方权力机关重大事项决定权的职能具有极其突出的现实意义。对于征地、拆迁、公共工程建设、大型企业引进等一些民众普遍关心并涉及人民群众切身利益的重大问题，必须经过权力机关在公开、公平基础之上的决策程序。只有经过人民代表机关广泛论证、充分审议的公共决策，才能充分发挥各级人大汇聚民意、反映民情的功能，才能从根本上化解社会矛盾、改善社会管理。也只有在此基础上，才能从根本上提高地方重大事项决策的民主化、科学化水平，相关决策才能获得民众的广泛认同和支持。并且，只有在此基础上，才能实现党委决策权与国家权力机关重大事项决策权的统一。

三、党委提名、“党管干部”与人大任免权的行使

各级人大及其常委会的干部任免权，是国家权力机关通过任免国家政权机关主要领导人而行使组建国家政权机关的权力。这项权力是人民当家作主原则的直接体现，也是各级人大及其常委会的一项重要职能。按照我国宪法和相关法律规定，国家政权机关主要领导人员必须经过人大的法定程序选举和任命，并接受人大及其常务委员会监督。

当前，各级人大在行使干部任免权的过程中，面临的一个突出问题就是如何处理好党委提名、党管干部与国家权力机关决定任免政权机关主要领导人之间的关系问题。

“党管干部”是我国现行干部制度的基本原则，也是执政党对国家政权机关进行领导的重要内容，是党执政的重要体现和组织保障。在实践当中，一些地方党委片面理解“党管干部”的原则，对地方国家权力机关任免权这一法定职权的意义和重要性认识不足。很多地方党委把地方人大行使干部任免权的法定程序看作是简单的“走形式”、“走过场”，忽视地方人大在行使任免权过程中的知情权、选择权和决定权。在实践当中，“党管干部”常常变成各级党委管干部，而党委管干部又往往变成各级党委一把手决定干部。这种情况下，地方国家权力机关的任免权的行使常常流于形式。地方人大难以对同级党委推荐和提名的干部候选人在公开、民主、竞争和择优的基础上进行把关和监督。简言之，在理论上，应是以地方人大为代表的人民决定干部的任免；实际上，却是党委书记决定干部的命运。由此，被任命的干部只是“对上”（即向党委和书记）负责，却难以“对下”（即向民众）负责。

依法执政原理之下，“党管干部”和国家权力机关的任免权可以协调起来。在干部任免过程中，“党管干部”原则应主要体现为党委对国家政权机关重要干部的提名权，即向国家机关差额推荐重要干部。但这种提名和推荐不是直接任命，并不必然意味着候选人的到任。被党委提名的干部候选人能否得以任命，不能由党委直接决定，而应由地方权力机关在差额选举的基础上加以甄别和决定。地方权力机关有权在地方党委提名的候选人范围内经法定程序选举产生地方国家机关主要领导人。简言之，重要干部任免的“建议权”、“推荐权”在地方党委，而“任命权”、“决定权”在地方权力机关。

从这个意义上可以说，地方党委的提名权，就已经能够充分体现党委对于干部人事任免的领导和控制。只要党委的提名权得到保证，党委在干部任免过程中的权威就有保证。在实践当中，地方党委不能代替地方权力机关实际行使任免权。地方党委要充分认识通过地方人大法定程序任免干部的重要意义，充分保证地方人大及其常委会在干部任免过程中的知情权和民众对于干部的选择权。对于人大及其常委会投票否定、淘汰的干部候选人，地方党委应尊重人大及其常委会的决定[3]。只有这样，才能从根本上杜绝选人用人上的不正之风和腐败现象，把好“用人”关，确保干部任免过程的民主性和高质量。只有这样，才能体现干部任免过程中对于权力机关即对人民意志的尊重，才能真正实现“党管干部”与人民当家作主的有机统一。

四、党委领导与人大监督权的行使

执政党党内监督和国家权力机关监督都是我国监督体系的重要组成部分。加强各级国家权力机关对“一府两院”的工作进行监督，是发展社会主义民主、实现人民当家作主的重要保障。实践当中，人大及其常委会的监督权难以落实，监督工作流于形式，缺乏实际效果和威慑力。可以说，“认认真真走过场”、“热热闹闹走形式”的现象大量存在。与人大及其常委会的立法工作相比，监督工作仍然是人大工作的一个相当薄弱的环节。

相较于党内监督而言，国家权力机关的监督具有法律效力、有较强的法律强制性。执政党应充分运用人大及其常委会这个平台，引导与监督行政机关与司法机关的各项工作，保证宪法和法律得以切实遵守和实行，保证依法行政和公正司法。实践证明，只有党委重视和支持人大监督，人大才敢于监督和善于监督，人大监督才能顺利实施。反之则困难重重。

在处理党委与人大监督关系问题上，存在的主要问题是：一些党委对于同级权力机关行使监督权的重要性认识不足，支持力度不够。人大监督工作由于得不到党委的支持而难以为继，特别是当地方政府的一些行政行为或地方法院、检察院的司法行为涉及当地党委决策或地方利益时，人大的法律监督往往是一句空话。很多地方的政府相关部门存在这样一种看法，既然重大问题都是党委决定的，因此只要向党委负责就行了，而对接受人大及其常委会监督则缺乏自觉性，也没有主动性，甚至还有抵触情绪，认为人大监督是给自己找麻烦。

这种地方权力机关对本地党委“失监”、“虚监”的状况，不仅使得一些地方党委“一把手”肆无忌惮地滥用和误用手中的职权，导致一些地方法治状况的败坏，甚至引起一些地方党委违法乱纪的恶性事件发生，使得执政党的形象和威信遭到严重败坏。近些年来，地方党政主要领导“一窝端”的系列重大腐败“要案”、“窝案”就充分说明了这一点。

强化各级人大对党委的监督职能，是巩固党的执政地位和提高党的执政水平的需要，是根除党内各种消极腐败现象的有效手段，也是保证党的领导机关和领导干部依法执政的根本要求。在执政党民主执政的原理之下，各级人大及其常委会应有权代表人民对党组织的重大决策、干部选拔任用等行使法律监督权。要改变人大监督权被“悬空”和“虚置”的状况，落实各级人大的监督职能，就必须建立党委与人大之间的互相监督机制，特别是要用法律规范人大对党委的监督地位和程序，并赋予人大对党委决策以一定的否决权。

综上，党的意志表达与人大立法、党委决策与人大重大事项决定、党委提名与人大任免权的行使、党的领导与人大监督之间关系的处理，在某种意义上是对我国党政关系进行历史性变革的关键所在。只有理顺这四组关系，才能加强党对国家和社会的领导，才能加快党自身执政方式的改革与转变，才能从根本上解决“党大还是法大”、“权大还是法大”等类似的问题。也只有正确处理这四组关系，才能充分发挥各级国家权力机关的职能作用，才能强化人大在我国国家与社会生活中的地位，真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

注释：

[1]胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，人民出版社2011年版，第21～22页。

[2]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人大成立50周年大会上的讲话》，人民网2004年9月15日新闻专题下载。

[3]中组部于1984年发布《关于任免国家机关领导人员必须按照法律程序办理的通知》。该通知规定：按照干部管理权限，经各级党委审查同意、须经各级人大选举产生或由人大常委会决定任免的人选，人大代表和人大常委会组成人员有权提出不同意见。对这些意见，有关的党委应该认真加以考虑。2002年，《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十四条规定：党委向人民代表大会推荐由人民代表大会选举、任命的领导干部人选，应当以本级党委名义向人民代表大会主席团提交推荐书，介绍所推荐人选的有关情况，说明推荐理由。第四十七条规定：党委推荐的领导干部人选，在人民代表大会选举、任命或者人大常委会任命、决定任命前，如果人大代表或者人大常委会组成人员对所推荐人选提出不同意见，党委应当认真研究，并作出必要的解释或者说明。如果发现有事实依据、足以影响选举或者任命的问题，党委可以建议人民代表大会或者人大常委会按照规定的程序暂缓选举、任命、决定任命，也可以重新推荐人选。第四十八条规定，党委推荐的干部人选落选之后，可以在下一次人民代表大会或人大常委会上继续推荐。通过的，不得再推荐为同一职务人选。